第二节 1949年以来北京市城市总体规划与城市发展概述
北京位于中国华北平原北端的北京平原，主体是由许多河流的洪积冲积扇形地和冲积平原联合形成。北京地处暖温带半湿润大陆性季风气候区，四季分明。此外，北京平原的大部分地区，工程地质条件较好，适宜建设活动。这些自然条件，非常适合人类活动，特别是就地理位置而言，北京地处中国西北部山区和东南部平原的交接地带，自古就是中原地区通向燕山以北地区和松辽平原的必经之地，地处中原与蒙古高原和东北平原三大地理单元的结点，在中国的大地理格局上，可谓“东临辽碣，西依太行，北连朔漠，背扼军都，南控中原”注36。所以，北京作为城市出现已超过3000年，更由于独特的地理位置，作为中国封建王朝时期的都城历史将近800年。
从元大都开始，北京成为全国政权的首都。元大都的规划设计者刘秉忠遵从《周礼·考工记》的原则，奠定了北京城的雏形，同时《易经》思想也或多或少地反映到他所主持的元大都的城市规划建设上。注37明北京城是在元大都建设的基础上重新规划建设而成的。清朝定都北京后，沿用明北京城，城市布局没有大的变动，这使得北京城成为中国古代都城建设的集大成者，集中反映了中国古代城市规划的最高理想。北京城，是一座伟大的城市，是中国3000多年文明的积淀，集中体现了中国古代城市规划与建筑设计的艺术、技术和思想价值。
新中国成立后，北京由市政府组织编制的城市总体规划至今共有8个版本，分别是：
(1)《改建与扩建北京市规划草案的要点》(1953)；
(2)《改建与扩建北京市规划草案的要点(修改版)》(1954)；
(3)《北京城市建设总体规划初步方案(草案)》(1957)；
(4)《北京城市建设总体规划初步方案(修改版)》(1958)；
(5)《北京总体规划方案》(1973)；
(6)《北京城市建设总体规划方案》(1983)；
(7)《北京城市总体规划(1991年至2010年)》(1991)；
(8)《北京城市总体规划(2004年至2020年)》(2004)。
这些总体规划制定于20世纪50年代、70年代、80年代、90年代和21世纪00年代注38，具有鲜明的时代特色，其产生的时代和制定规划的初始目的，集中反映了中国城市规划在不同时代的指导思想、实践手段及实施结果。
一、对社会主义城市的初步认识与20世纪50年代北京第一轮城市总体规划
1949年以前，中国共产党长期在农村工作，对城市缺乏全面深入的认识。1949年3月，在西柏坡举行的党的七届二中全会明确指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。”新中国成立后，首先进行的是国民经济的恢复与发展工作，随后伴随着“一五”计划的实施，开始了大规模的城市建设活动，中国现代城市规划体系也开始形成。北京的城市变化首先完成的是从封建都城到社会主义首都的转变，在这个过程中，“最关键者，是城市的性质按照马克思的理论而改变”注39。
作为新中国的首都，中共中央、国务院和中共北京市委、市政府对北京的城市规划工作给予了高度重视，甚至在建国前就已经开始着手准备对北京未来的规划，并于1949年5月至1953年11月，用了4年多时间，编制了新中国成立后第一个首都城市总体规划方案。其后，又经过多次修改调整。1958年9月，中共北京市委向中共中央报送了《北京城市建设总体规划初步方案》，中共中央书记处听取汇报，对方案原则上加以肯定。北京第一轮城市总体规划的制定，从讨论到修改再到最后的初步方案被国务院原则通过，历时多年。规划方案之所以受到如此重视，是因为如何把有近800年历史的封建王朝都城北京改造成社会主义国家的现代化首都，是党和政府当时面临的重大问题。这一转变的时间其实很短，可以说基本上是在新中国成立后的十年内完成的。在这种剧变中未曾出现混乱，也没有出现西方国家工业化之后所带来的城市问题，应该说得益于社会主义制度以及其下的城市规划体系。
北京第一轮城市总体规划，确立了北京的城市发展目标和城市总体布局的雏形，其主要规划思想在以后的历次总体规划中都得到了继承，如控制城市规模、消除城乡差别等城市发展目标，分散集团式的城市布局形式，为将北京建设成为大工业城市而对工业进行的特别布局，环路加放射路的城市道路体系等。
从城市规划与城市发展的关系来看，建国初期，伴随着社会主义制度的确立和党的工作重心从农村转移到城市，党和政府建立了对社会主义城市的初步认识，并借由城市总体规划予以体现。当时认为，社会主义城市最中心、最根本的物质基础就是工业和农业，只有工业发展了，才能带动交通运输业、文化教育事业等等的发展，也才有可能出现为这些事业服务的城市。因此，“社会主义城市的建设和发展，必然要从属于社会主义工业的建设和发展；社会主义城市的发展速度，必然要由社会主义工业的发展速度来决定”注40。这一时期城市建设的指导思想就是在这种认识之下展开的。对社会主义城市的理解还具体体现在以下几个方面：(1)控制大城市规模；(2)城市规划要成为国家经济计划的一部分；(3)以发展生产为中心任务；(4)市中心要成为整个城市的社会及政治中心，通过广场与周围建筑的组合以反映社会主义的光荣；等等。这些认识都在北京的城市规划与城市建设中得到体现。
在建国初期，巩固政权是首要任务，城市规划的主要任务则是如何体现社会主义的城市性质和特征，并不是如西方资本主义国家的发展历程那样，是解决工业化、城市化之后带来的城市问题。因此，中国现代城市规划体系的建立，典型地反映了计划经济特色，目标导向特点明显。
二、“变消费城市为生产城市”目标的实现与20世纪80年代北京第二轮城市总体规划
1953年党中央提出了过渡时期的总路线。毛泽东明确指出，党在这个过渡时期的总路线和总任务是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。新中国成立之初，是在工业较为落后的基础上，提出实现工业化目标的，而且当时普遍认为，城市发展的动力主要是外来的工业建设项目，对城市自身存在的内在发展机制缺乏认识。注41在20世纪80年代之前，我国经济理论界和决策界也一直认为工业是国民经济的主体，将工业等同于城市经济，认为城市的经济职能就是工业生产。注42所以北京在被确立为新中国首都之始就提出了“变消费城市为生产城市”的目标，在20世纪50年代进行的第一轮城市总体规划也特别强调将北京建设成为一个大工业基地，几十年一贯地执行这一政策，对北京工业发展的促进工作一直持续了几十年，并取得了很大成绩。注43从时代发展背景分析，北京在新中国成立后强调以大工业城市为目标是一种必然选择，30多年来致力于大工业基地建设的原因是社会主义城市发展动力的规划表现，与国家在新中国成立后实施的工业化战略思想是一致的。
但这种政策选择导致北京的工业特别是重化工业发展规模过大，耗能耗水过多，运输量大且污染严重，阻碍了首都政治、文化中心功能的正常发挥。注44加上在20世纪80年代以前，由于忽略了城市的其他构成要素，提出“先生产，后生活”的口号，实际上是只顾生产、不要生活，这导致了城市基础设施严重滞后、人民生活水平提高缓慢、城市缺乏活力等普遍性问题的出现。
“文革”结束后，政治环境逐渐稳定，社会经济发展进入正轨，城市规划工作也得到恢复。1978年3月，国务院召开了第三次全国城市工作会议，作出了“认真搞好城市规划工作”的决定。1980年10月，国家基本建设委员会召开了全国城市规划工作会议，12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，确定了城市规划在城市建设和管理中的“龙头”地位。这次会议被认为是我国城市规划工作的第二个春天，会后各地开始了新一轮城市总体规划的编制和审批工作。
在上述形势下，1981年11月，北京市政府决定成立北京市城市规划委员会，开始制定第二轮城市总体规划。1982年3月完成了《北京城市建设总体规划方案(草案)》，12月正式上报国务院。1983年7月14日，中共中央、国务院原则同意《北京城市建设总体规划方案》。
该方案肯定了自新中国成立以来北京城市建设的伟大成就，肯定了过去历次总体规划的一些原则基本是合理的。首次明确了要严加控制北京的工业建设规模，因此将北京的城市性质确定为全国的政治中心和文化中心，特别强调今后首都工业的发展要适合首都的特点。同时强调要严格控制北京城市人口规模，到2000年全市总人口控制在1000万人左右，市区人口控制在400万人左右。此外还加强了对城市环境绿化、历史文化名城保护等的认识。
1983年的《北京城市建设总体规划方案》，是一个“拨乱反正”的规划，是在20世纪50年代的初步方案的基础上，进行总结、深化的结果，反映了中国社会经历长期动荡、走了一段发展的弯路之后开始回归正常社会秩序和发展道路的时代背景。同时，它也是在计划经济体制下中国城市规划经过30多年反复后的完整展现。1983年的《北京城市建设总体规划方案》对城市规划的计划性本质，即“只有做好城市规划并认真实施，才能发挥社会主义计划经济的优越性，使社会主义城市真正区别于盲目发展的资本主义城市”注45，予以充分肯定。因此，这一规划成为计划经济体制下，中国现代城市规划走向成熟的代表之作。
三、从计划经济向市场经济转折阶段的北京第三轮城市总体规划
邓小平曾指出，“改革是中国的第二次革命”。不过，“革命”的影响要过几年才能逐步显现出来。1978年，党的十一届三中全会的召开标志着中国改革开放的开始，但改革首先在农村进行，对城市认识的转变始于自1984年开始的城市经济体制改革。1984年，党的十二届三中全会提出了城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用的认识，对促进城市发展起到了改变指导思想的作用。在20世纪的80—90年代，中国的社会经济形势发生了根本性变化。从计划经济转向社会主义市场经济是新中国成立以来中国实行的经济体制的根本转变，它对中国社会产生了深远的影响，城市发展以及城市规划都开始进入一个转折阶段。
随着改革开放的深入，1983年的《北京城市建设总体规划方案》，在执行过程中发生了较大变化，这使得在1990年初，北京市认为对城市建设总体规划的修订工作已经势在必行。但这次规划在编制过程中，遭遇了中国改革开放以后的一次重大转变，即1992年邓小平视察南方时发表了重要讲话及同年党的十四大正式提出了建立了社会主义市场经济体制的目标。因此，此次规划在编制工作基本完成后，又经过多次修改，最终于1993年上报国务院，同年10月6日得到批复。
如果说1983年的《北京城市建设总体规划方案》是中国计划经济体制下的城市规划的成熟代表，那么北京市1991年开始编制的新一轮《北京城市总体规划(1991年至2010年)》，则试图对当时刚刚提出的社会主义市场经济作出回应，体现了中国在经济体制转轨时期的时代背景。该规划也体现了对城市认识的转变，比如进一步论证了城市性质与经济发展的辩证关系，提出发展适合首都特点的经济，并第一次将第三产业发展放到重要位置上。规划制定仍然继承了过去历次总体规划的指导方针和基本原则，内容相对于1983年的城市规划来说有很大的继承性，比如继续坚持以往规划方案确定的分散集团式的城市布局形式、继续建设卫星城以分散中心城区的人口与产业压力等。所以，这次规划是一个典型的过渡时期的产物，很大程度上是计划经济体制下城市规划体系的延续，而对经济体制转轨可能带来的变化没有予以充分的甚至必要的认识，其政治意义大于对城市发展的实际指导作用。
四、社会主义市场经济体制下新的探索阶段的北京第四轮城市总体规划
有学者总结，改革开放以后，中国经济步入转轨期，中国的改革实际上有相当明确的两个阶段。第一阶段是1980年至邓小平南下的1992年，第二阶段是1992年至朱镕基同志退休的2003年。在第一阶段，中国城市经济实现的是从无到有的变化，虽然增长速度很快，但由于基数小，绝对量并不是很大，对城市发展的影响还不是很明显。第二阶段改革走向全面与深化，也因此带来了前所未有的变化。在这个阶段，以城市为中心的经济体制改革不断深入，给城市经济社会发展带来了新的活力，市场经济不断发育，城市多功能作用日益加强。城市的经济结构、社会结构发生了深刻变化，对城市规划提出了许多新的课题。城市规划的依据，不再完全依靠国民经济计划；城市规划的内容，不再局限于物质空间布局；城市规划的视野，不再集中在市区本身。但这些变化在1991年的《北京城市总体规划(1991年至2010年)》中并没有得到充分体现。新的尝试需要在21世纪继续完成。
随着社会主义市场经济体制的确立和改革开放的深入，从20世纪90年代初开始，北京的城市经济发展进入快速发展阶段(见图2—1和图2—2)。21世纪初，随着城市发展的日新月异，许多新情况、新问题不断涌现。另外，北京又处在一个快速发展的机遇期。基本实现现代化和举办奥运会对城市建设起到了重要的带动作用，新项目、新工程日益增多，需要从城市长远和总体的角度进行统筹考虑。更为重要的是，科学发展观对北京城市发展提出了新的更高的要求，城市规划、建设和管理的思路迫切需要调整与创新，必须编制新的城市总体规划以适应新的发展需要。在这些背景下，2002年北京开始编制新一轮总体规划，2004年完成编制工作。2005年1月12日，国务院原则通过了《北京城市总体规划(2004年至2020年)》。
图2—1 1978年以来北京地方财政收入的增长趋势
图2—2 1978年以来北京人均地区生产总值的增长趋势
资料来源：北京市统计局编：《北京统计年鉴(2005)》，北京，中国统计出版社，2005。