未来十年，政府改革是关键
记者 向明
张卓元教授是最近20年来中国重要经济政策制定的参与者和见证者。作为中国当代著名经济学家，他先后参与了中共十五大、十六大、十七大报告和中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、中共十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等重要文件的起草工作，还参与了“十五”规划、“十一五”规划建议的起草工作。
近日，在接受财新《中国改革》记者专访时，张卓元教授回顾了自改革开放尤其是中共十四大以来，中共历届党代表大会在经济改革理论和实践上的重大创新和突破，并对即将召开的十八大作了前瞻性分析，对十八大之后如何继续推动中国经济实现科学发展提出了自己的建议。
财新《中国改革》：您曾多次参与党的代表大会报告和中央重要文件的起草工作，请您对改革开放以来历次党代会作一下回顾和梳理，这些会议在经济改革理论上都有哪些创新和突破？
张卓元：我主要从经济改革方面来谈。纵观改革开放以来的历次党代表大会报告，总体而言，呈现社会主义市场经济取向的改革共识逐渐拓展和深化的过程。党的十二大在经济领域确立了“以计划经济为主、市场调节为辅”的总方针，这较之以往纯粹的计划经济是一个重大突破，毕竟把市场调节纳入总方针了。十二届三中全会进一步明确社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”。这又是一个重大突破。党的十三大对如何完善社会主义商品经济体制进行了探索，提出了“国家调节市场，市场引导企业”的新的经济运行机制。
从1989年下半年到1991年，这种市场导向的改革趋势曾稍有过迟疑、徘徊和反复。但总的看，这一时期是一个市场取向和市场机制不断扩大的过程。
1991年10月至12月间，时任中共中央总书记江泽民同志主持召开了11次专家座谈会，就将于第二年召开的中共十四大上“经济体制改革目标如何确定”、“计划与市场的关系如何表述”等重大问题听取专家们的意见。我参加了这11次座谈会。当时，大家一致的意见还是改革开放只能前进，不能倒退，取得了建立社会主义市场经济体制的共识。这个社会主义市场经济体制有两重含义，一是市场在资源配置中发挥基础性作用，二是这样的市场是有国家宏观调控而非放任自流的。
1992年春，小平同志发表一系列南方谈话，指出计划经济不等于社会主义，市场经济也不等于资本主义。
1992年6月9日，江泽民同志在中央党校讲话中表示，他自己倾向于“建立社会主义市场经济体制”这个提法。
在这些力量的推动下，同年10月召开的中共十四大就把“建立社会主义市场经济体制”明确为改革目标。
1993年召开的中共十四届三中全会出台《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会主义市场经济体制的内涵、基本框架和构成要素。该《决定》提出了支撑社会主义市场经济体制的“五根支柱”，明确了以公有制为主体、多种经济成分共同发展，国企改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；建立统一开放的市场体系；转变政府管理经济的职能，政府宏观调控应以间接调控为主；以按劳分配为主体，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路；建立多层次的适合中国国情的社会保障体系。
我认为，这是一个很好的“顶层设计”，到现在还是适用的。譬如国企改革、社保体系建设等，到现在也还有待大力推进。
到1994年，中央推行了分税制改革，逐渐规范税制。
1997年召开的中共十五大有很多贡献。一是提出对国有经济实施战略性调整，国有经济应该有进有退。国有经济主要是控制国家经济命脉，可以从一般竞争性领域退出来。十五届四中全会进一步提出“抓大放中小”，把国有中小企业都放开搞活。二是公有制有多种实现形式，股份制是一种较好的企业组织形式。三是提出依法治国。四是进一步明确了社会主义初级阶段的基本路线和纲领，在分配方面，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。
2001年，中国加入WTO，这是中国经济融入世界进程的一个重要里程碑。
2002年召开的十六大是一次换届的大会。十六大的最大特色是提出了到2020年全面建设小康社会的目标。在经济体制改革方面，十六大提出，要到2020年建成完善的社会主义市场经济体制。要深化国有资产管理体制改革。即：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。十六大还提出，要“走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略”等。
我认为，比较重要的还有2003年召开的中共十六届三中全会及其作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该《决定》首次提出了科学发展观，提出了“五个统筹”，即按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。
这是基于新世纪以来中国在城乡、区域、经济社会、人与自然（即资源环境）、国内国外市场等五个方面发展已不均衡的状态而提出来的。这是以“以人为本，全面、协调、可持续发展”为内核的科学发展观的重要内容。
“五个统筹”看起来针对的是发展问题，实际上指向的也是改革问题，因为所有这些统筹，都需要通过制度革新来实现。
十六届三中全会还提出，股份制是公有制的主要实现方式；要建立现代产权制度，保护产权；加快对垄断行业的改革等。
值得一提的是，2005年召开的十六届五中全会提出加快推进行政体制改革，转变政府职能。
2007年召开的十七大，最主要的贡献是由胡锦涛总书记阐述了科学发展观。十六届三中全会只是提出了科学发展观，但未详述，十七大上，胡锦涛同志对此充分展开阐述。十七大还提出建设和谐社会，继续深化其他方面的改革。
总的来看，每次会议都是在不同的发展阶段，根据当时的形势，有针对性地提出与之相适应的发展战略。这些会议的主线，就是通过逐步推动中国的市场化、城镇化、工业化、信息化、全球化发展，最终实现现代化。
财新《中国改革》：根据您的经历，党代会报告起草组规模有多大？由哪些成员组成？起草周期有多长？起草程序是怎样的？
张卓元：据我所知，十四届三中全会报告起草组有20多人，起草组组长由中央领导同志担任，下面分设几个小组，我在市场组。此后，起草组规模越来越大。十五大报告起草组有近40人，我在经济组；十六大报告起草组有四五十人；十七大报告起草组有50多人。
起草组成员一般来自中共中央政研室、中宣部、中组部、统战部、国家发改委、国务院发展研究中心、中国社科院、中共中央党校等机构，还有来自地方的高级干部。
起草组一般在岁尾年初开始工作，工作时间大概十个月。
十五大、十六大、十七大报告的起草组成立时，先由时任总书记讲话，提出总的指导思想和要求，一般是最主要的宏大的主导思想（譬如以邓小平理论为指导，以改革开放为主调等等）。然后，起草组开始拟出提纲。
记得在草拟十六大报告提纲时，对于新世纪头20年是以全面建设小康社会为主要目标，还是以加快实现现代化为主要目标，起草组内部有不同意见。经充分讨论，大多数人还是觉得前一个提法比较务实。在讨论时，大家解放思想，不设框框，畅所欲言，一旦落实到文件，就变成全党的集体智慧，不再是个人思想。
在起草过程中，一般要向中央汇报多次。形成征求意见稿后，一般发给全国100多个省部级单位，征求领导干部的意见。然后对征集到的意见，一条一条讨论，决定是否吸收并修订。一般要经过二三十次修订。
党代表大会报告，还要经过中央全会和全体代表讨论并提出意见。按照这些意见，经过多次斟酌修改后，由代表大会通过。
财新《中国改革》：十八大将于11月8日召开，您能否就其主旨作些前瞻性分析？您对十八大有何期望？
张卓元：我觉得，十八大以后，还是要着力推动两个《决定》（即十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》）的落实和完善，把改革置于更加突出的位置。这两个《决定》都是很好的顶层设计，关键是要推动落实。
到2020年，我们要力争建成完善的社会主义市场经济体制。关于如何完善社会主义市场经济体制及如何实现这一目标的详细的经济体制改革设计，估计将在2013年的十八届三中全会上才能作出，就像十四届三中全会和十六届三中全会所作的一样。
我觉得，今后，中国经济发展要实现调结构、转方式，最重要的是推动政府改革、垄断行业改革和分配制度改革，其中，政府改革是关键。政府要有所为，有所不为，做好自己该做的事，而不要越俎代庖。政府和市场的界限要分清，凡市场能有效做好的就交由市场去做。政府应主要做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，特别是致力于创造并维护一个良好的市场环境。政府应是一个公正的裁判员，而非集裁判员和运动员于一身。
目前，虽然中国的商品市场化发展起来了，但是，要素和服务领域的市场化还相对滞后，土地、劳动力、环境和资金等要素价格存在着一定程度的扭曲，制约着实体经济的发展。经济增长速度提高了，但能源、资源和环境对发展的制约也开始显现。在大家都重视“总量”问题的背景下，提升“质量”的要求日益迫切。民营经济搞起来了，但在诸多行业和领域阻碍和制约民营经济做大做强的垄断因素也不断凸显。适应社会主义市场经济要求的行政管理体制基本建立，但经济调节“越位”、市场监管“缺位”、社会管理“错位”以及公共服务“不到位”的问题依然存在。社会财富在飞速增长，但是，“蛋糕”的分配却不够合理，收入差距扩大的趋势并没有根本扭转，社会保障制度依然滞后于经济社会的发展。
鉴乎此，中国经济改革的关键在于：深化国企改革和打破行业垄断，这有赖于政企分开和政资分开；深化国有资产管理体制改革，有赖于政资分开和政事分开；建设现代化的统一开放的市场体系，有赖于打破地方政府的市场封锁和分割；深化要素和资源的市场化价格改革，有赖于放松和消除行政管理价格；建立公共财政体系，逐步实现基本公共服务均等化，有赖于强化政府社会管理和公共服务职能，加快服务型政府建设；完善现代金融体系，有赖于政府的有效监管和调节；要更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，有赖于政府不再充当资源配置的主角，加强和改善宏观调控，实施适当的宏观经济政策，使“看不见的手”和“看得见的手”有机结合起来。
要把一切成功的有效的改革经验和做法，及时上升为法律，以便更好地指导改革、推进改革。逐步把改革和发展纳入法治轨道，使社会主义市场经济法治化。
财新《中国改革》：对中国经济能否像以往一样继续长期保持高增长态势，在经济学家群体中有不同看法，有人乐观，有人悲观。你怎么看？
张卓元：目前，继续要求中国经济达到两位数增长，反而对改革不利。
旧的发展方式造成的资源匮乏、环境破坏、投资和消费失衡、民众收入水平提高过慢、最终需求不足、产能过剩等问题依然远未消除，我们实在不能继续走这条给我们带来巨大代价的盲目追求高增长的老路了，中国必须走良性发展的路子。经济增速不放缓，增长方式就很难转；要转变经济增长方式，就要适当放缓增长速度。
作为经济大国，中国若能保持7%左右的经济增速，已经算相当不错了。中国将7%左右的经济增速保持至2020年，应该不成问题，因为中国正处于工业化、城镇化发展阶段。关键是要又好又快发展，在好的前提下发展，不要追求太高速度。从长远看，高速度的代价很大，治理污染和恢复生态需要漫长的过程。
财新《中国改革》：除工业化和城镇化外，欲使中国经济保持7%左右的速度继续增长至2020年，还需要哪些支撑条件？
张卓元：技术创新很重要，但技术创新本身也需要改革体制。所以，关键在改革。
财新《中国改革》：“转方式”需要哪些关键环节或要素作保障呢？
张卓元：“转方式”的关键环节在于，调整经济结构，落实“五个统筹”，深化垄断行业改革，加速技术进步，提高劳动生产率，摒弃高污染、高耗能的盲目投资。
财新《中国改革》：据媒体报道，十八大后，对一些有碍市场经济健康发展的权力部门将会实施改革。您觉得有无可能？
张卓元：估计这些改革将是十八届一中全会上组成新一届领导班子之后的事情，十八届二中全会可能会提出机构改革方案。对铁道部而言，是政企分开、打破垄断的问题。
由于这些权力部门的存在甚或强化，导致行政垄断未见削弱，反而扩张；不仅使国企改革进展缓慢，反而出现了局部领域“国进民退”的势头。这与市场化改革方向渐行渐远。
国企改革的关键在于政企分开、打破垄断。目前，一些国企最严重的问题就是行业垄断，而垄断行业的改革特别难，因为它形成了既得利益群体。
所以，尽管国务院先后两度推出“非公经济36条”，但由于垄断的高额利润诱惑和既得利益集团的势力强大，虽则有一些推进，但尚未取得实质性进展。因此，加快垄断行业改革的关键在于大力推行政府改革，切实转变政府职能。
财新《中国改革》：您曾经说过，在改革的问题上，需要顶层设计，更需要顶层推动。改革需要上下互动，形成合力。
张卓元：上下合力，有利于推动改革，但更关键的还是顶层。因为，既得利益集团的力量很强大，若非顶层发力，则很难撼动。当然，底下也得施加压力，使自下而上的压力与自上而下的改革力量形成合力。
实践证明，光有顶层设计，没有实际推动，设计最后往往都被束之高阁。现在唯一的办法就是由中央强有力地推动，才能打破既得利益集团的阻挠。
举个例子：1990年，我还在社科院财贸所工作的时候，各方面提出要对生产资料价格双轨制并轨，准备破除“计划内”和“计划外”的价格体制。到1990年底至1991年初的时候，“计划内”和“计划外”两种价格已经非常接近。以建材为例，两个价格相差有时候只有20%。
在大多数人都认为价格并为市场轨的条件已经出现的时候，物价局也与主管建材价格的部门协商，然而当时的主管部门以“一旦放开价格管制，将来市场必然动荡”为由不赞成并轨。最后，还是通过国务院颁布一个价格管理目录，未将建材价格列入政府管理的目录，才实现了建材价格的市场化并轨。
财新《中国改革》：如何打破僵局，把改革推向深入？转型时期，需要改革的方面又是如此之多，先从何处下手为宜？
张卓元：我想，改革不会成为“可遇而不可求”的事情，因为，危机会逼着你改革。形势发展到这一步，迫于压力，就不得不改革。形势比人强，它会逼着你走。譬如，中国经济发展到现在，不得不转方式，而要转方式，就必须深化改革，别无他途。
政府自己先要带头改革。这必然会牵连到政府官员自身的利益，故要有顶层设计，并由顶层以强有力措施推动之。
当下，中国社会进入利益格局调整的关键阶段，市场化改革进入深水区、胶着期和关键时期。中央应该加强对改革的领导和推动，更加重视对改革的顶层设计和总体规划，坚决防范改革方案和进程受到一些部门、地区利益集团和少数既得利益者的左右。同时，尤须强化对“顶层设计”的“顶层推动”和“顶层实施”。只有这样，深层次的改革才能顺利推进。
财新《中国改革》：“薄熙来事件”警示人们，“文化大革命”的土壤还在。要防止类似“文化大革命”这样的灾难重现，执政党就必须强化防腐反腐的制度设计，就必须加强公民对公共权力的监督和制衡。您对于这样的制度设计有何建言？
张卓元：对中国当下而言，很重要的，是要走向法治。而且是良法之治，决不能走向恶法之治。市场经济一定要建立在良善法治的基础之上。
现在，许多良法和好政策往往得不到强有力的执行，一方面，“政令不出中南海”，另一方面，“歪嘴和尚”故意把“经”念歪。
官员财产公开是很有效的防腐反腐制度，却得不到实施。许多贪官案发以后，冒出那么多财产，令人触目惊心。这光靠网络监督是不够的，要全面加强监督制度建设，譬如推行官员财产公示制度。
原载《中国改革》，2012（11）