对长江流域开发利用管理体制的思考*注3
长江是哺育中华文明的母亲河，长江流域是支撑中国经济社会可持续发展的核心区带。长江干流全长6 300余公里，流域面积180万平方公里，占中国陆地面积的18.8%。长江流经中国15个省、2个自治区(西藏、广西)、2个直辖市(上海、重庆)，横跨中国西南、华中和华东三大经济区域，全流域拥有人口约占全国的34%，工业产值占全国的1/3以上，粮食产量约占全国的35%。全流域多年平均降水量1 100毫米，多年平均入海水量近1万亿立方米，占中国河川径流总量的36%左右。长江流域水能资源极其丰富，可开发量达1.97亿千瓦，约占全国的50%。可以说，治理开发长江是中国实现可持续发展不可或缺的关键任务，如何对长江流域开发利用进行有效管理是国家面临的重大课题。
一、长江流域开发利用的管理现状
我国的流域管理皆采用的是区域分块管理和按部门分条管理相结合的模式。从纵向讲，长江流域被19个省市自治区切分为不同的行政区，每个省对流经其界内的长江河段在防洪、水资源开发使用方面都有自己的利益；从横向讲，长江开发管理所涉及的水利、防洪、环保、农业、水电、航运等问题，有直接管辖权的中央部委近10个。
目前长江名义上的流域归口管理机构是长江水利委员会(简称长江委)。长江委是水利部在长江流域和西南诸河的派出机构，正式成立于1950年2月。早期长江委的中心任务是以防洪为重点，抓紧堤防建设，兴建沿江排灌涵闸，开辟分蓄洪区，同时积极研讨以防洪为主的长江治理计划。目前长江委除继续担负原有的流域规划、设计、科研等任务外，扩大加强了水行政管理的职能。长江委代表水利部行使所在流域的水行政主管职能，按照统一管理和分级管理的原则，统一管理本流域的水资源和河道，负责流域的综合治理，开发管理具有控制性的重要水工程，搞好规划、管理、协调、监督、指导，促进江河治理和水资源综合开发、利用和保护。20世纪80年代国家环境保护部门和水利部共同成立长江流域水资源保护局，作为隶属于长江委的一个行政事业单位，负责对所在流域的水资源保护工作实施统一监督管理、防治水污染、协调省际水污染纠纷等。
除了长江委外，还有一些中央有关部门的跨省的相关管理机构。如直属于交通部的长江航务管理局，管理长江干线的航道及航务；国务院三峡工程建设委员会领导下的中国三峡总公司，负责三峡工程建设运营和金沙江下游若干巨型电站的开发建设。
无论是目前名义上的流域机构还是水资源保护机构，由于层次低、权威性差和管理缺乏法律依据，实际上都没有取得足够的管理权，一定程度上是作为咨询或科研机构而存在的。作为流域水电开发机构的中国三峡总公司，也仅仅在长江干流几个项目点上开发，没有形成流域水电统一规划开发的态势。总体来看，现行流域管理机构有较大的体制缺陷。
(1)纵向上缺乏必要的上、中、下游各行政区域的利益协调机制。长江从源头到入海口，天然地把流经的地理区域从利益上联系起来，在防洪、取水、污水处理排放等方面有显著的上、中、下游的区域利益，沿江又是一条高速发展的经济带，沿江城市众多，水资源保护任务艰巨，平衡不同河段生活、生产、生态这三者用水的关系，需要有效和公平的跨行政区域利益协调机制。
(2)横向上存在严重的职能割裂和职能交叉。由于流域水行政管理机构和水资源保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割开来，而在水质管理方面，环境保护总局与水利部又存在职能交叉的问题。在航运和水电开发方面，交通部门、国家发展改革部门和水电站所在省市有着很大的话语权，目前的长江水利委员会无法涉足，缺乏跨部门的利益协调机制。
(3)目前的流域管理机构缺少履行职能的必要条件。一是缺少履行职能所必需的法律授权条件；二是缺少必要的行政执法条件，如对排污的控制和对用水量的控制，流域管理机构并没有强制手段；三是缺少履行职能所必需的经济条件，目前，流域管理机构的经费基本来自国家财政，拥有强大财务实力的中国三峡总公司又被排斥在流域管理机构之外。
(4)目前的流域管理机构仅是水利部的派出机构，无独立地位，流域管理职能不到位。2002年新《水法》尽管对流域管理作了规定，但流域机构的法律地位仍不明确，流域机构与各级水行政主管部门的关系不明确。
流域管理机构在体制上存在上述明显的缺陷，致使现在的长江流域开发处于部门利益、地区利益难以协调的状况，资源开发等兴利方面缺乏统筹规划考虑，污染防治等除害方面缺乏有效协调制约，流域的可持续发展存在较大的隐患。
二、实施流域管理的主要任务和需要处理的关键关系
长江流域是中国最大的江河流域，既具有一般流域的共性，又具有一般流域所不具有的牵涉面广等复杂性。对长江流域进行科学流域管理，必须满足科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的要求，掌握流域客观规律，统筹水功能及其社会经济功能，统筹区域发展，进行全方位多环节的管理。流域管理从几何形态上看，需要对河流进行水面、水体、水底、水流走向的立体化管理。从流域管理业务性质看，需要进行水行政管理、水开发管理及水保护管理。从人类活动看，需要对取排活动、工程措施、水体、水头、水量利用方面进行管理。流域管理的主要任务，应从以往传统单纯的工程开发与防洪，转变成包括水量管理、水质管理、水能管理、水体管理、水运管理、水生管理、水岸管理、水景管理在内的系统集成管理。
水量管理：长江流域从源头到入海口，不同河段水量不同，百川汇流，到入海口总流量近1万亿立方米。水量管理主要就水量多与少进行管理，调节径流，调剂地区间水量余缺。水多为患，发生洪水，就要进行防洪管理；水量过少，影响航道安全和通航标准，影响发电水平与向外调水。水量管理还有一个重要的方面，就是面向用水户的分配，即沿岸灌溉和工业生产与生活取水，以及从本流域向外区域的水量调配。水量管理是流域管理的最基本内容，没有水量，其他方面的管理就无从谈起。
水质管理：在长江流域处于纯粹农业经济的时代，流域管理主要是水量的管理，不存在水质管理。但随着长江流域工业经济发展，特别是建国以后沿线经济的飞跃发展与人口的增多，生产生活污水和各种固体废弃物倾倒入江中，极大地增加了水质环境压力。水利水电工程的兴建，进一步调整了长江的水体自净能力，一定程度上加大了水质恶化的程度。对长江进行污染排放管理和水质标准管理，以满足工业用水、生活用水水质要求和景观要求，将是个长期的历史任务。
水能管理：水能管理主要是利用河流水量和水头形成的水能，通过建坝壅水发电。长江是我国水电富矿，可开发水能达1.97亿立方米，仅金沙江河段天然落差就达5 100米。目前长江干流上仅已建成葛洲坝，三峡工程基本建成，实现长江水电梯级科学有序开发任务十分艰巨。水能管理还包括对水流形态的引导管理，避免水能冲击导致河势发生大的异动。
水体管理：千百万年的自然演化使长江形成了相对稳定的河道，河道容纳江水，形成一定宽度和深度、一定地表走势的水体。这种水体是人与自然相处形成的相对的均衡态势，任何人为的江河改造都可能使河势发生变化。因此，河势管理是水体管理的主要内容，泥沙管理和水面漂浮物管理也可归于此类。
水运管理：长江大部分河段均能通航，被称为中国的黄金水道，是联系东中西部的桥梁。维护和开发好航道、渠化水道、提升航运开发水平、充分发挥长江水运优势、服务国民经济和区域经济发展，是水运管理的重要内容。
水生管理：长江从源头到入海口，不同河段有独特的鱼类等水生生物，还有具有回游产卵特性的珍稀鱼类。长江的重大工程建设与生态环境的交互影响，需要进行工程布局与生态安全格局的适宜性评价，保证生物多样性，构建长江生态安全保障体系。
水岸管理：水岸容纳水体构成江河。对紧邻陆地岸坡进行管理是流域管理的重要内容，主要包括水土保持、岸坡地质灾害的防治和处理，以及评估陆地通道建设对江河江岸的影响。堤防的建设和管理也可视为水岸管理的内容。
水景管理：长江是中华文明的发源地和发展地，长江以江为主体的自然风景与人文风貌需要保护，要对旅游资源进行合理开发，对水上活动过程涉及的各种文物古迹进行保护。
上述八方面的内容拓展了传统流域管理的内容，构成水形态、水运动使用管理与保护的有机整体。搞好上述八个方面的流域管理，需要重点处理好四种关系。
一是上、中、下游的相互关系。河流是一个有机系统，水的流动使流域各个部分联系起来，在局部河段或某一地点对河流的工程改造或其他外加影响，将会对上下游特别是对下游产生重大影响。尤其是在水量、水能、水质管理方面，上下游的矛盾尤为突出。如上游取水多，会直接导致下游可支配水资源的减少；上游修库建坝，拦蓄发电，会对下游水库的使用产生影响；上游排放污水，更是直接将污染转移到下游，增加下游环境负担。进行上述八个方面流域管理时，必须统筹考虑上中下游关系，而此举从本质上说是处理好沿江19省市自治区的利益。
二是长江流域与非长江流域的关系。我国水资源分布极不均衡，尤其是北方水资源贫乏。从国家整体利益角度出发，目前正在实施南水北调工程，实质上是将长江流域水资源引出流域外，而引水路线、引水量、引水经济机制将直接影响流域内人民利益。因此，对于跨流域生态调水和生产生活调水，要妥善处理好供水与引水的关系，不能简单地用行政方式处理，而应在充分考虑引水对长江生态环境和流域内人民生活的影响后科学引水、公平引水。
三是兴利与除害的关系。八大功能任务管理中，水能、水运管理是为了兴利，水质管理是为了除害，保持水质洁净。水量管理则既有调水的兴利，也有防洪的除害。水生管理、水岸管理、水景管理则既包含兴利因素，也有除害因素。兴利与除害是辩证的，从兴利出发的管理也可能带来负面的影响，从除害角度进行的流域管理本质上也是为了兴利。处理好这两者的关系，要从科学发展观的高度出发，妥善处理好人与江河的关系，不能一味地强调人的短期需求，而应综合考虑人与江河关系的和谐，考虑保持河流的健康状态。
四是流域管理机构与地方政府、中央部委及利益相关者的关系。流域的治理不是光靠一个部门、一个地区或采取某种单一方法就能够奏效的，而是需要不同部门和地区之间、上中下游之间、干支流之间、左右岸之间的协调合作，采取综合措施。即使成立强有力的流域管理机构，也不可能脱离地方政府与相关部委的参与支持，不可能脱离流域内利益团体和人民群众的参与支持。因此，流域管理需要以流域管理机构和涉及的各省市政府为基本力量，接受国家相关部委的协调，同时考虑各种利益相关者的利益。
三、建立适应社会主义市场经济体制和科学发展观的 和谐流域开发管理体制机制
明确流域管理的主要任务和需要处理好的主要关系后，可以看出，现有流域管理机构定位层次、工作幅度与影响能力，均难以适应全面、协调、可持续科学发展观要求，难以适应流域社会经济发展的需要。借鉴国际上比较成功的流域管理模式，结合长江流域的实际情况，有必要对现行长江流域管理的体制机制进行改革，以适应新形势发展的需要。
1.通过流域立法，健全流域管理法律制度保障体系
我国颁布实施的有关水的法律法规主要有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》等。但是，对于长江流域的综合治理与管理，目前已有的法律制度难以发挥应有的作用。这一方面是因为相关法律之间的关系不清，难以协调，各管理部门之间的职权范围不明，造成权力设置的重复或空白，缺乏协作，各部门的权力竞争对整体利益、长远利益造成损害；另一方面是因为缺乏对流域管理主体的界定，流域机构没有法律地位与行政协调权威。可考虑制定“长江流域管理法”，明确流域管理机构的职责权限，明确流域规划的制定程序与执行评估机制，对上述流域管理八大功能进行规范，对流域社会效应、经济效应和环境效应的关系进行界定，用一部大法及其配套法律规章来统一规范和协调流域内的各个行政区域，以及交通、电力、水利、环保、林业等多个部门的权益和关系。
2.通过流域规划，构筑与经济发展需求和资源环境承载力相适应的流域水资源开发利用及保护有机体系
最近一次长江流域规划是长江委于1990年7月编制的《长江流域综合利用规划简要报告(1990年修订)》。按照当时的认识，该规划提出了对长江流域水资源开发利用的综合评价，提出了流域防洪治理标准、方针和基本原则，提出了流域水电开发总体规划布局，提出了发展长江航运的总体规划方案和措施、流域灌溉发展目标和重点灌区规划意见，以及具体治理开发工程等方面规划的内容。总体上讲，该规划反映的是一种人凌驾于江的工程“治江”理念，各规划内容缺乏有机整体考虑。根据近十多年来国家社会经济发展情况和长江流域发展情况，有必要广泛吸纳各方力量认真调查研究，在认真研究流域生态、经济、社会等方面新特点的基础上修编长江流域规划，并将其作为长江流域管理的战略纲要。目前相关方面已开始启动重新修编的工作，但若仅局限于在现行的体制机制下进行修编，新的综合规划恐怕也难以适应流域经济社会科学和谐发展的要求。
3.通过流域机构重组，建立行政管治、市场开发与民主管理相结合的流域管理机构
重组新的管理机构应主要考虑以下三方面的原则：一是流域管理机构的职能应相对集中统一。在一个流域内，不能设立多个平行的流域性管理机构，所有有关流域性的管理事务，都应集中统一到一个流域管理机构。二是基于利益相关者治理，应让各方面的代表，包括必要的民间团体，充分参与流域的管理，包括参与决策和监督决定或决议的贯彻执行。三是流域管理机构要有足够的行政执行力、财务执行力和技术执行力。按照这些原则，未来的流域管理机构应该是流域管理委员会加执行机构的双层体制。首先，应成立具有相应职权的国务院长江流域管理委员会，作为流域范围内各项流域管理事务的总决策机构，其委员需有广泛的代表性，中央有关部门、流域内各地方的代表，相关社会团体的代表以及专家代表都应参与其中。流域管理委员会的职责就是制定政策，作出各项决议与决定。流域管理的一切重大事项和政策都应由流域管理委员会通过民主表决的办法，在国家的法律框架下决定。在流域管理委员会中可设立必要的各专业委员会。其次，在流域管理委员会下设有较高权威和较强实力的执行机构，可由现在的相关流域管理开发机构重组建立，可考虑将该机构定位为具有行政职能的企事业单位，这个执行机构的职能是执行流域管理委员会所制定的一切政策和所作出的所有决议与决定，具有一定的行政事业功能及一定的企业运营功能。
4.通过流域综合管理，探索促进流域经济社会协同发展的流域管理体制机制
促进流域社会经济发展，应是流域管理机构的重要目标。流域的开发与管理不仅仅是基于水资源，同时要将流域视为一个完整的生态社会经济系统，即把流域内水资源条件、生态环境、自然资源和社会经济看成相互作用、相互依存和相互制约的统一体。为此，流域所在区域是流域管理的核心利益相关者，其社会发展、人民生活水平提高都应直接是流域管理的目标范畴。流域管理机构应承担促进地方经济社会发展的更多责任和义务。要形成流域管理与流域经济社会发展良好互动的态势，就需要构建流域管理机构相对主导，流域所在地方政府、相关社会团体和公众参与的流域管理体制机制。基于长江流域丰富水能资源的特性，可考虑在长江流域综合规划指导下，流域管理机构以水电开发为龙头，积累雄厚经济财务实力促进流域相关优势产业发展，促进生态环境保护，促进所在区域人民就业和生活水平的提高。