第一章 美国环境公民诉讼的相关基本问题
第一节 立法背景及目的
一、立法背景
美国环境公民诉讼的诞生是时代发展的产物。20世纪六七十年代，美国开始集中呈现工业文明所带来的副产品——环境危机，而政府显然对于如何应对这场危机缺乏准备。
在立法层面，无论美国联邦还是各州，都欠缺独立、完善的环境法律体系。在行政层面，政府主要是通过行政主导的方式来履行自己有关环境资源保护方面的职责，即主要表现为政府通过制定行政规章或政策的方式来应对环境问题。但由于执法资源配备不足、处理环境问题滞后与无力等问题使得这种行政主导方式备受诟病，致使民众对政府保护环境的能力与威信开始产生信任危机。
在民间层面，美国20世纪六七十年代正是民权运动风起云涌的时代，公众有关环境保护的呼声日益强烈，公众环境意识开始增强，大规模的环境保护运动开始勃兴。这种民众环保运动的兴起也不可避免地烙上了民权主义的色彩，集中体现为环境团体的兴起。这些环境团体开始表达相关的利益诉求，要求政府加强环境立法，完善环境法律体系，要求公众参与环保，享有环境权益等。有关环境法治、环境正义、环境公平、环境权益等关涉现代环境法制基本理念的一些思想开始启蒙并纵深发展。
在法律实践层面，与环境相关的问题的解决途径，基本上也因循了美国普通法的传统，主要通过司法予以救济。当时更多的是选择普通法的一些法理（主要包括侵权理论、妨害理论、公共信托理论等）来应对环境问题。这些普通法的救济主要源于一种私人责任规则经由司法来满足，但这些私人责任规则在应对环境相关问题时却具有明显缺陷，如原告起诉资格的限制、法律保护的利益的限制、环境资源问题的损害分散化、复合型损害的存在等。（注：参见［美］理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，33页，北京，商务印书馆，2002。）因此这些传统的普通法理论囿于其历史局限性，已然不能充分满足时代对环保的要求。
综上所述，美国20世纪六七十年代的综合社会背景呼吁新型的现代环境法制的诞生，而环境公民诉讼正是时代发展的产物。正是在这样的时代背景下，源于普通法传统又脱胎于现代法制，尤其是现代环境法制背景下的环境公民诉讼诞生。其标志就是密歇根州率先于1970年将公共信托这一传统的普通法理论引入美国环境法领域，通过了《密歇根州环境保护法》（MEPA），在世界范围内以专门化立法的模式首创环境公民诉讼制度。美国联邦国会也于1970年通过了修订后的《清洁空气法》，并以独立条款的立法模式确立了第304条——“公民诉讼条款”（citizen suit provision），借此，“公民诉讼条款”开始发展成为美国环境法制的一项基本制度，迄今，已被称为美国环境法的本质、核心、心脏等。
二、立法目的
关于美国环境公民诉讼的立法目的，可从联邦与州两个层面予以分析。在联邦环境法律层面，美国联邦国会设计环境公民诉讼的初衷主要是针对政府主导环境保护的公共实施（public enforcement）机制而启动的。针对日趋恶化的环境，国会承认由政府主导环境保护的公共实施机制并不能充分满足环境保护的要求，国会立法报告指出，那种认为“在抑制环境污染方面，公共实施机制可以提供足够力量的说法是无效的”（注：Lisa Jorgenson，Jeffrey J.Kimmel，“Environmental Citizen Suits：Confronting the Corporation，”Bureau of National Affairs（1988），（Washington，D.C.），p.1.）。因此国会决定授予公民个人和团体对违反环境法律的行为享有实施环境法律的权力，环境公民诉讼应运而生。以在美国联邦环境公民诉讼领域适用最广泛、最深入、最具影响力的《清洁水法》为例，国会有关《清洁水法》的公民诉讼条款的立法报告表明，公民诉讼条款的目的是为了促进该法的良好实施。在国会看来，环境保护是与公众利益有重大关联的一个问题，因此，为了确保环境法律的实施，公众应被赋予一定的权力以实施环境法律。公众实施法律的权力主要通过赋予公民诉讼权利得以体现。环境公民诉讼设计的一个主要目的就是督促政府充分实施法律，因为政府同样存在不能有效实施法律的情形。而当政府不能实施法律，包括政府不作为违法和政府实施法律不力等具体情况时，公民诉讼便可以作为“行政机关不作为的消毒剂”（antidote to agency inaction）（注：“Student Pub.Interest Research Group v.Monsanto Co.，600 F.Supp.1479，1482（D.N.J.1985）.”转引自Gail J.Robinson，“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act，”37 Case Western Reserve Law Review，520（1987）。）通过法院来实施法律。公民诉讼条款的目的是为公众提供更多的进入法院的机会，以促进法律的实施。（注：Gail J.Robinson，“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act，”37 Case Western Reserve Law Review，519520（1987）.）
总之，在美国人看来，环境公民诉讼的好处如下：首先，公民诉讼可以确保环境法律的良好实施，由于公民诉讼是保障环境法律实施的一种基本手段，若没有公民的参与，就不能确保环境法律的良好实施。比如美国联邦环保局（EPA）等环境执法者就由于资金、人力或专业知识的不足而不能很好地执行法律。其次，环境执法者可能迫于政治压力等因素致使其不能强有力地规制受其监督的主体，有时违法者甚至是政府本身。再次，公民诉讼通过利用私人资源的方式降低了环境法实施的负担，从而使得法律实施达到较高水平。最后，因为法律规定环境公民诉讼的救济措施大多都是禁制令，公民提起公民诉讼并不能确保其获取很大的经济利益，这就使公民提起公民诉讼并非经济利益的驱动而是基于无私的公益。（注：Nathan A.Steimel，“Congress Should Act to Define ‘Prevailing Party’ to Ensure Citizen Suits Remain Effective in Environmental Regulation，”11 Mo.Envtl.L.＆ Pol‘y Rev.，282，285（2004）.）
在美国联邦法律层面，联邦国会设立环境公民诉讼的初衷主要在于强调私人在实施环境法律、保护环境资源方面所发挥的积极作用，以督促企业遵守环境法律、督促政府积极实施法律，并以此弥补政府实施环境法律之不足。不过，虽然国会强调私人实施法律之重要性，但是国会的态度也是有一定保留的，这充分反映在国会对环境公民诉讼的提起采取了诸多立法限制。比如在环境公民诉讼条款中规定起诉前的通知程序、行政机关的勤勉执法等可以阻止环境公民诉讼的提起等。在一项有关行政机构的勤勉执法可以阻止环境公民诉讼的提起的国会立法报告中，国会认为“公民诉讼旨在成为联邦政府行为的‘补充’，而绝非联邦政府行为的阻碍”（注：“Report 98198，Part Ⅰ，House Committee on Energy and Commerce at 53.”转引自Lisa Jorgenson，“Jeffrey J.Kimmel，Environmental Citizen Suits：Confronting the Corporation，”Bureau of National Affairs（1988），（Washington，D.C.），p.3。）。由此可见，国会认为公民诉讼应当是政府执法的一种补充。这种观点表明，在实施环境法律领域，国会主张应当充分重视和发挥公权力实施法律的职能，公权力实施环境法律应是环境法律实施的主导力量，只有在公权力实施法律存在空白点以及公权力存在不作为等违法情形时，公民诉讼方可启动。其实这种立法考虑也是出于国会担心毫无节制的公民诉讼将不当地干扰行政主管机关的执法调配，并且会过度地增加法院的负担。（注：参见叶俊荣：《环境政策与法律》，232页，北京，中国政法大学出版社，2003。）也就是说，为了节约执法成本、司法成本，提高执法效率以及防止公民诉讼的滥诉，美国联邦国会对公民诉讼的立法初衷给予了一定的界定，并在立法上对公民诉讼的提起给予了诸多的限制。
从美国州法律层面来看，兹以有关规范环境公民诉讼的具有代表性的两部州法律规范为例。《密歇根州环境保护法》和《明尼苏达州环境权法》都是有关环境公民诉讼的单独、专门立法，其法律的宗旨与内容都是围绕环境公民诉讼而设计的。有关《密歇根州环境保护法》的立法目的，虽然在该法中没有直接规定，不过，其设计者萨克斯教授（Joseph Sax）认为该法有四个目的：“第一，对有关令人满意的环境的公共权利作为一项可实施的法律权利予以确认；第二，由作为公众成员之一的私人公民以提起诉讼的方式来实现该法律权利的实施；第三，为有关环境质量的普通法（the common law of environmental quality）的发展设定阶段；第四，为了推动必要之时的救济性的立法举措，在行政规制制度不足时，增加对行政程序的司法审查。”（注：Joseph L.Sax，“Defending the Environment at xvii，248（1970）.”转引自Joseph F.Castrilli，“Environmental Rights Statutes in the United States and Canada：Comparing the Michigan and Ontario Experiences，”9 Vill.Envtl.L.J.，349，371，n73（1998）.）
《明尼苏达州环境权法》第一条“目的”条款规定：
从这两部法律规范来看，州层面的环境公民诉讼的立法目的与联邦环境公民诉讼的立法目的有共同点，那就是发挥公众参与环境法律实施方面的积极作用，弥补行政机构实施环境法律的不足，确保与完善环境法律的良好实施。不同之处在于，在美国州法层面，有关环境公民诉讼的一个重要目的就是保障公民环境权的实现，州法把环境公民诉讼看作实现公民环境权的重要途径。而在联邦立法层面，很少将环境权与环境公民诉讼联系起来，联邦主要是从保障联邦环境法律的实施这个角度去论及环境公民诉讼的目的。而州法层面的环境公民诉讼的立法目的显然要比联邦层面更为多样丰富。如《密歇根州环境保护法》的立法目的还谈及一点，就是要凭借在密歇根州开展环境公民诉讼，推动密歇根州整个环境法制的发展，立法者希望通过环境公民诉讼的司法实践，以类似于侵权法、合同法等普通法发展的模式来逐步完善与发展密歇根州的整体环境法制建设。
总之，有关环境公民诉讼的立法目的，无论在美国联邦层面，还是各州层面，其中的共同点是：充分发挥私人实施法律的机制，赋予民众广泛的诉权，为环境法律的良好实施提供制度保障。