第二节 管辖
行政诉讼管辖是在各级人民法院和同级人民法院之间分配行政案件审判权的制度。按照《行政诉讼法》第41条第4项规定，案件属于受诉人民法院管辖是行政诉讼起诉条件之一，但这一条件对诉权的影响并不在于诉权之有无，而仅在于诉权行使之负担。即使案件不属于受诉法院管辖，也终归能够找到有管辖权的其他法院，而不会出现任何法院都没有管辖权，起诉人告诉无门的情况。不过对起诉人来说，有管辖权的法院是有限的，选择余地很小甚至没有什么选择余地，由于种种原因，他们有时并不信任有管辖权的法院，此时，管辖制度就体现出限制诉权行使的效果。
一、基本形态：地域管辖和级别管辖
管辖有两种基本形态：横向的地域管辖和纵向的级别管辖。地域管辖是审判权在同级法院之间的分配。级别管辖是审判权在上下级法院之间的分配。
二、地域管辖的原则：两便原则
关于确定行政诉讼地域管辖的原则，通常认为是“两便”原则，即方便诉讼原则和方便审判原则，这一点与民事诉讼一脉相承。所谓方便诉讼指的是方便当事人参加诉讼，首先强调的是方便原告行使诉权，其次也要考虑节约当事人尤其是被告的诉讼成本，防止滥诉。所谓方便审判指的是方便人民法院查明案件事实、及时作出裁判。两种方便之中，方便审判是前提，在满足这一前提之后，才考虑方便当事人诉讼。之所以如此，是因为方便审判的目标在于保障审判质量和效率，方便当事人诉讼的目标则在于减少当事人的诉讼成本，显然审判质量和效率更具根本性，所以，在两便原则当中，方便审判原则更为优先。
三、地域管辖中方便审判原则的体现
第一，“就被告”。《行政诉讼法》第17条第1句规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。”“就被告”具有防止滥诉的功能，表面上看是方便了被告，但其深层次的目的还是因为行政诉讼由被告负举证责任，且行政行为通常发生在被告所在地，由当地法院来审理更为方便。
第二，专属管辖。《行政诉讼法》第19条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”所谓不动产，是指依自然性质或法律规定不可移动的土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分离或分离会减损价值的其他物，包括土地、建筑物、滩涂、山林、草原等。由不动产所在地法院管辖被称为专属管辖，其目的主要是为了就近调查，便于法院执行。有的被诉行政行为未直接针对不动产，而是间接涉及不动产，是否属于“因不动产提起的行政诉讼”？比如对企业产权的界定就是如此。最高人民法院在一个批复中确立了标准，即行政行为直接针对不动产的，才适用专属管辖；涉及但未直接针对不动产的，不适用专属管辖。注85
四、地域管辖中方便诉讼原则的体现
在方便审判或者至少不会给审判活动带来太大不便的前提下，要考虑方便当事人尤其是方便原告行使诉权，集中体现为原告的选择权。按照法律规定，管辖问题以原告没有选择权为原则，有选择权为例外，限于如下两种情形：
第一，经过复议改变原具体行政行为的案件。《行政诉讼法》第17条第二句规定：“经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”该条第一句话确定了具体行政行为作出机关所在地管辖这样一个一般原则，结合上下文可以知道本句中的“也可以”意味着原告可以在原具体行政行为作出机关所在地法院和复议机关所在地法院之间进行选择。对这个问题，曾经有些部委机关提出质疑，认为如此理解，他们就必须要到全国各地去应诉，造成难以承受的负担。笔者认为，被告诉讼负担的增加是显而易见的，但是法律规定非常明确，不存在变通的余地，因此，解决被告的困难只能是另寻他途，比如增加应诉工作方面的投入、委托原行政行为作出机关代为应诉，甚至启动修法等。《行政诉讼法》实施之后，该句规定在适用中反复出现的一个问题是如何理解“改变”？有的案件中，复议决定只是对原具体行政行为的笔误进行了更正，或者原具体行政行为只援引了具体法律条款，遗漏了原则条款，复议决定予以补充，结论并未改变，是否属于“改变”，一直存在较大争议。这个问题既关系到被诉行为到底是哪一个的问题，也关系到原告对受诉法院有无选择权的问题。2000年《若干解释》第7条规定，所谓“复议决定改变原具体行政行为”是指如下三种情形之一：一是改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据。二是改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响。三是撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果。
第二，限制人身自由的行政强制案件。《行政诉讼法》第18条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”该条在适用中赋予了原告较大的选择余地，有如下几点原因：一是法院对“原告所在地”理解较为宽泛。按照《若干解释》第9条第1款规定，“原告所在地”包括原告的户籍所在地，经常居住地和被限制人身自由地。所谓经常居住地，是指公民离开住所地连续居住满1年以上的地方。所谓被限制人身自由所在地，是指公民被羁押、限制人身自由的场所的所在地。据此，加上被告所在地法院，原告可选的法院最多可以达到四个。二是将行政拘留视同“限制人身自由的行政强制措施”类推适用《行政诉讼法》第18条规定，《行政诉讼法》实施不久，就已成为各地法院的一致态度。三是原告的选择权延伸到特定财产强制或者财产罚的案件中。1993年最高人民法院在一个批复中称：行政机关基于同一事实，对同一当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对这两种具体行政行为均不服，向原告所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理。注862000年《若干解释》第9条第2款规定把原告的选择权交代得更为清楚：被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。
五、管辖权争议及其解决
两个以上的法院对同一个诉讼案件都有合法的管辖权，从原告角度说，是选择权；从法院角度说，是共同管辖。它们带来的问题就是法院之间可能发生管辖权争议，为了避免和解决这一问题，《行政诉讼法》规定了三个解决办法：一是由原告选择。根据《行政诉讼法》第20条第一句规定，两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。二是原告如果选择了两个以上的法院，由最先收到诉状的人民法院管辖。根据《行政诉讼法》第20条规定，原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。三是协商管辖或者指定管辖。如果收到诉状的两家或两家以上法院均不放弃管辖权，还是会出现共同管辖的争议，如何处理？按照《行政诉讼法》第22条第2款规定，人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。
六、级别管辖的原则
确定级别管辖的原则，根据对法条的研究，笔者归纳出以下两点：一是就地解决纠纷原则。也就是说，行政纠纷应当尽可能在当地主要是在基层法院得到很好的解决，这是司法机制的内在要求。我国有四级法院，级别越高越应突出对下的监督和指导功能，级别越低则越应突出解决具体纠纷的功能。如果案件都集中到上级法院，就会出现上级法院陷入具体案件的汪洋大海，无暇顾及对下监督指导，基层法院无所事事的状况，司法机制也就无法正常运转。二是按能力分配审判权原则。如果法院获得的审判权超出其能力范围，将无法保障案件的正确处理，所以，审判权的分配必须要与法院的能力相适应。两个原则当中，按能力分配审判权原则具有优先性。
七、级别管辖中就地解决纠纷原则的体现
《行政诉讼法》第13条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”该条规定是就地解决纠纷原则的集中体现。
八、级别管辖中按能力分配审判权原则的体现
按照制度设计的正常逻辑，上级法院的综合能力应当强于下级法院，因此就应当承担更具挑战性的行政审判任务。
关于中级人民法院管辖的一审案件，《行政诉讼法》第14条明确规定了两类。一类是确认发明专利权的案件注87和海关处理的案件，另一类是对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。该条还设定“本辖区内重大、复杂的案件”这样一个兜底条款，借助其留下的裁量余地，《若干解释》第8条又进一步明确了三种属于中级人民法院一审的情形：一是被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；二是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；三是重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。
关于高级人民法院和最高人民法院管辖的一审案件，法律未作具体规定，只是概括地规定“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件”，以及“最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件”。与中级人民法院相比，高级人民法院和最高人民法院对自己的一审行政案件管辖的裁量权显然更大，既可以一案一议，直接确定某一案件由自己管辖，也可以规则化，根据本辖区或者全国整体情况明确标准。
九、管辖制度存在的主要问题
从《行政诉讼法》实施开始，司法环境对行政审判的消极影响就已出现并受到关注，其中具有结构性和根本性的问题在于地方法院地方化，尤其是人、财、物等方面受制于当地政府的体制性因素，使得行政审判难以抗拒来自行政机关的干预。理论界提出了很多解决方案，比如成立专门的行政法院、设立行政审判巡回法庭等；实务界也尝试和运用了很多措施和办法，比如在法院内部实行“一把手”工程(法院“一把手”要亲自主抓行政审判)、一二三工程(基层人民法院要保证至少一个行政审判合议庭、中级人民法院两个合议庭、高级人民法院三个合议庭)，在外部环境上紧紧依靠当地党委和人大，在一些重大问题上主动汇报工作、争取支持，构建与行政机关的良性互动机制等。应当说，经过各方的努力，取得了一些积极效果，司法环境有所改善，但只是局限于个案效果和环境的局部改善。在大的体制不可能发生根本性调整的情况下，法院自身还能有哪些潜力可以挖掘？最高人民法院把目光锁定在管辖制度上。按照现行法，地域管辖以“就被告”为一般原则，级别管辖以基层人民法院管辖为一般原则，因此，绝大多数案件都是由被告所在地的基层人民法院管辖，而基层人民法院的抗压能力是司法最弱的一环。所以，体制缺陷与目前的管辖制度相结合，就使得司法环境加倍恶化。
十、管辖制度改革的主要内容：异地管辖和提级管辖
既然大的体制缺陷短期内无法改变，务实的做法就是改革现有的管辖制度，尽可能从源头上摆脱对行政审判的不当干预，从根本上改善司法环境。基于这样一种认识，最高人民法院经过认真调研，于2008年1月14日公布了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(以下简称《管辖规定》)，并于同年2月起实施。《管辖规定》共有10条，其中主要有如下两个措施：异地管辖和提级管辖。所谓异地管辖指的是经上级人民法院指定，把本属本辖区某一法院管辖的一审行政案件交给本辖区内其他法院(通常没有管辖权)审理。提级管辖则是上级法院决定有自己审理本属下级法院管辖的一审行政案件。异地管辖和提级管辖贯穿了《管辖规定》的10条规定，主要内容如下：
第一，一、二审法院以基层法院与中级人民法院之间关系为模板作出规定，其他情形参照上述规定(第9条)。
第二，异地管辖还是提级管辖，由中级人民法院裁量。《管辖规定》第2条至第5条规定授权中级人民法院对于本应由基层人民法院审理的一审行政案件的处理，可以在异地管辖、提级管辖和原基层法院管辖之间作出选择，而如何选择并未规定明确的标准，只是概括地规定“根据不同情况”，标志着极大的裁量权。
第三，中级人民法院行使裁量权的范围及于基层法院管辖的所有一审案件。按照《管辖规定》的规定，遇到以下四种情形，中级人民法院可以根据情况决定是异地管辖还是提级管辖：(1)当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉(第2条)。(2)当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级人民法院起诉(第3条)。(3)基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖而向上报请(第4条)。(4)中级人民法院认为基层人民法院管辖的一审案件应当异地管辖或者提级管辖的，可以作出相应决定(第5条)。
第四，提级管辖的标准。《管辖规定》第1条对《若干解释》第8条规定的由中级人民法院管辖的一审行政案件进行了一点调整，就是把原规定中的“被告为县级以上人民政府的案件”改为“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”。原规定中的兜底条款继续保留，这使得裁量权也同时得以保留。
第五，送达。中级人民法院指定异地管辖的，需要作出指定管辖的决定，该决定须送达当事人；如果是基层人民法院报送的案件，同时应给该基层人民法院送达(第6条)。中级人民法院决定自己审理的，直接对当事人作出受理通知。这一点，《若干解释》已有明确规定。
第六，管辖权异议。当事人对指定异地管辖的裁定有异议的，不适用管辖权异议的规定(第7条)。因为如此将给异地管辖造成严重障碍，改革的意义也将大打折扣。
第七，期限。提级管辖从决定之日起计算审理期限；指定管辖或者决定由报请的人民法院审理的，从收到指定管辖裁定或者决定之日起计算。
司法解释实施后，各地运用的效果总体是好的，不过也出现了一些新问题，比如，有些省份诉县级政府土地、山林确权的案件数量非常多，如果提级管辖，则中级人民法院不堪重负，如果二审就上诉到高级人民法院，更是难以承受。另外，还有一些适用当中的疑问，比如，能否将专属管辖的事项指定其他下级人民法院管辖？笔者认为，任何措施和办法，在解决问题的同时，也难免会制造一些问题，只要总体上利大于弊，就是一个成功的改变。《管辖规定》带来的问题和困难都不是根本性的障碍，都可以通过研究加以解决。
关于上级法院负担难以承受的问题，笔者认为，虽然《管辖规定》第一条关于“应当由中级人民法院管辖”似乎是一个羁束性的表述，但必须看到上级法院在级别管辖方面享有很大的裁量权，按照《行政诉讼法》第23条规定，上级法院既有权审判下级法院审理的一审案件，也可以把自己审理的一审案件交给下级法院审判。据此，并不妨碍有关省份将此类案件仍确定由基层人民法院管辖。
关于专属管辖事项能否指定其他下级人民法院管辖的问题。笔者认为，专属管辖是不能突破的，如果上级法院认为不动产所在地的下级法院不宜审判的，只能提级管辖，而不能交给其他下级人民法院管辖。