1.1.2 区际生态补偿的两大主体

从生态中心主义的角度出发，区际生态补偿的根本目的是要实现人与自然共存共荣，促进人类更好地持续发展。因此，本书不是按一般的见解把自然简单地视为区际生态补偿的客体，而是视为自然主体，即受偿的自然主体。为此，把区际生态补偿的主体分为社会主体和自然主体两大类。

1.1.2.1 区际生态补偿机制的社会主体

从人与自然关系中人这一方来看，区际生态补偿机制的社会主体包括支付主体(补偿方)和受偿主体(受偿方)，是参与生态活动的各相关关系人(自然人、法人或者非法人组织)。从主体的属性来看，生态补偿涉及公共主体和市场主体。生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态资源环境是一种具有很强外部性的公共产品，决定了政府作为公共主体的代言人参与生态活动补偿的必然性和重要性。当今世界发达国家从其经济发展和生态环境保护建设历程中总结出一条规律，即经济发展靠市场，生态保护靠政府。我国也应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张支付主体行政化。《中华人民共和国环境保护法》第十六条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”既然地方政府是环境保护、建设的主体，理所当然也该是区际生态补偿的主体。加之现阶段社会上对生态补偿的意识仍不足，以政府购买为主导开展生态补偿，可以加强生态补偿实施，树立生态补偿的观念。具体表现为对生态治理保护中的受损权利人进行补偿，使资源环境的保护者、建设者的权利得到政府稳定而有力的保障，充分体现补偿机制的有效性。

另一类公共主体是各类相应的组织机构。这些组织机构在两种情况下产生：一种是由于执行政府职能或共同的公共目标而产生的非营利性组织，如各级人大中的环境保护委员会、中国认证人员国家注册委员会、环境管理专业委员会等；另一种是在自发的基础上产生的营利或非营利的组织机构，如中华环保联合会、中国环境文化促进会、中华环境保护基金会等。这类公共主体成为政府与市场或企业联结的桥梁，其在接受政府宏观指导的前提下组织市场运行，为各类企业提供相应的服务。特别是民间组织对维护社会公正和社会公利，弥补市场缺陷和政府调控的不足起到了重要的作用。

由于区际生态补偿强调的区域特征，因此公共主体特别是各级政府成为最重要的主体，肩负着保护本区域生态环境的重任，并承担了生态补偿具体实施的大部分任务。其中，中央政府是区际生态补偿的协调和分配的关键角色。本书认为，跨省(自治区、直辖市)资源环境承载区一般应由中央政府统筹，省(自治区、直辖市)内跨地(市)资源环境承载区由省(自治区、直辖市)政府统筹，地(市)内跨县资源环境承载区由地(市)政府统筹。而针对资源环境承载区与资源环境受益区之间的生态补偿应由地方政府进行协调。政府应当是生态环境保护与区际生态补偿的倡导者、推动者和监督者，但又不可能完全包办。资源环境承载区的居民和组织，为了生态和可持续发展身体力行，投入财力、精力或作出牺牲，应该由全社会特别是资源环境受益区给予相应的补贴。政府应当通过补偿的办法，激励社会其他组织、团体、家庭和个人从事生态环境保护活动，投资生态建设，激励私人在经济活动中保护、创造而不是耗费生态资源。为了激励私人和组织在生态经济活动中产生正外部性，政府应向资源环境受益者征税费，并将此税费运用于补偿和平衡生态产品、服务的提供者的私人收益。这种收费可以作为政府补偿资金的来源，统筹后运用于生态补偿，也可以有针对性地收与支。同时，为了尽可能地减少人类经济活动对生态环境的破坏，降低其负外部性，政府应当严加规制，并采取对产生负外部性经济活动征税费和处罚的方式，为生态环境的保护、修复和重建也即生态补偿储备资金。

市场主体是生态补偿的微观实施主体，主要是指围绕资源及生态环境效益的利益关系人。从与生态资源的关系角度看，包括生态资源的所有者、开发者、破坏者、保护者、管理者和监督者等几类，不同的主体应该支付或享受的补偿金额、渠道和方式都应该是不同的。从生态补偿的利益关系角度看，可以分为资源环境受益者(补偿费用的支付者)、受偿者(补偿费用的获得者)及公共主体的利益分享者。从支付主体的确定性来看，有些是比较明确和具体的，如矿产资源、森林草原开发的开发者、消费者，资源环境的保护者、林区牧区的林农牧户等；有些支付主体和受益程度是不明确、不具体的，如上游与下游、生态保护区与受益区；有些同一主体可以有双重身份，如林区牧区的林农牧户既是受偿主体(对资源环境的保护而得到奖励性补偿或因利益受损而得到赔偿性补偿)，也是自我补偿主体(根据“谁受益，谁补偿”的原则，长远来看，农户也是资源环境保护的受益者)。由于补偿方与受偿方明确与否不同，建立与实施补偿的方式、时间和步骤也不相同。

1.1.2.2 区际生态补偿机制的自然主体

从人与自然关系中自然这一方来看，自然其实也是区际生态补偿的受偿主体，即在生态补偿中，自然生态系统获得修复和保护的偿付，以恢复生态平衡，实现经济社会与人口资源环境的协调发展。2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂苯胺二车间硝基苯精制单元硝基苯精馏塔T102发生爆炸事故，造成多人死伤，对环境造成了很大污染。该事件发生后，以北京大学法学院教授汪劲为代表的6名师生把自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告状告中石油污染环境，虽然法院以原告不合适并未立案，但从生态补偿的角度来看，自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)也是受偿主体，对其进行补偿是理所当然的事情。

资源环境、社会人口和经济发展三者的平衡是一个动态的过程，在人与自然的关系上，经历了自然占优势阶段、人类占优势阶段和人与自然相协调的阶段。当自然占据优势时，人类往往被动地居于屈从地位。随着生产力的发展，人类不断地强化自身地位和能力，发展为人类占优势阶段。人类这时不仅让自然屈从于自己，而且充分利用自然生产力，发挥出更大的效应。但是，也正是人的这种创造造成了对自然的严重破坏，遭到了自然的无情报复，例如美索不达米亚、希腊、小亚细亚等一些地区的居民，为了得到耕地，开林垦田，导致这些地方成为了不毛之地。人对自然的协调平衡必须以科学进步为手段，以自然本身的客观规律为出发点，否则，不但解决不了环境问题，而且还会造成更大的环境破坏。例如，黄河是世界上含沙量最高的河流，泥沙淤积使得下游河床平均高出地面4~6米，其中最严重的河南新乡段已高出20米，形成了一级悬河。近年来，黄河来水量减少，同时河滩上建起的生产堤等一些建筑又使河道越来越窄，河水带来的新泥沙绝大部分都淤积在了主河槽中，黄河大堤内本已高高在上的河床上于是又抬升出了一条新的悬河，悬河之上有悬河，被称作二级悬河。黄河下游从开封附近的夹河滩水文站到入海口的700多公里河段就形成了这样的二级悬河。因此，强调自然主体在区际生态补偿中的地位与作用意义重大：有利于人类真正认识到自然的重要性，是人类离不开自然，而不是自然离不开人类；有利于赋予自然母亲真正的权利，以各类补偿尽可能地恢复受损生态系统合理的结构和功能，使其具有自我循环、自我维持能力，达到人与自然的和谐相处。