1.1.1　光伏电站项目建设与管理模式

1.项目管理的概念

项目是指一系列独特、复杂并相互关联为实现某一明确目标（或目的）的活动，这些活动必须在规定的时间、预算、资源控制范围内，依据相应的规范完成。项目参数包括项目范围、质量、成本、时间、资源。项目管理是项目的管理者，在有限的资源约束下，运用系统的观点、方法和理论，对涉及的全部工作进行有效管理；项目管理是把各种系统、方法和人员结合在一起，在规定的时间、预算和质量目标范围内完成项目的各项工作，即从项目的投资决策开始到项目的结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，以实现项目的既定目标。

项目通常具有一次性、目的性、复杂性和独特性等基本特征。一次性是与其他重复性运行或操作工作的最大区别，项目有明确的起点和终点，没有可以完全照搬的先例，项目的完成过程不具有可复制性。项目开发是为了实现一个或一组特定目标，如某个光伏电站建设施工项目业主与施工方约定3个月内完成，这3个月的约定是时间目标，电站项目建设投产则是成果性目标，合同以一定的投资资金建成，该时间目标可视为约束性目标，电站建设验收以相关技术规范、标准或双方约定的技术条件为基础，可视为质量目标，这就是项目的目的性。复杂性是指从项目的立项到建成、运行，涉及各种不同的人员、系统、资源，而且相互之间既相互独立又相互关联。独特性，每个项目都是独特的，或者其提供的产品或服务有自身的特点；或者其提供的产品或服务与其他项目类似，然而其时间和地点、内外部环境、自然、社会条件有别于其他项目，因此每一个项目的实施过程总是独一无二的。

2.项目建设模式

项目建设模式，也称管理模式，是指项目建设过程中，项目参与者相互之间所形成的经济法律关系，它决定了项目各参与方对项目资产和未来收益的处置、使用、占用等权利。通常包含两层含义：其一是项目投资者的性质及投资者之间、项目投资者与项目经营者之间的经济法律关系；其二是项目业主与其他项目参与方之间所形成的经济法律关系和工作（协作）关系。按项目的投资主体可分为公益性项目、竞争性项目、基础设施项目三类。

（1）公益性项目建设模式

区别于基础设施项目和竞争性项目，主要从投资主体、资金来源角度以及项目的盈利性效果和功能等来进行区分。公益性项目投资主体一般是政府财政资金和社会捐赠、基金等。公益性项目通常与社会公众生活的各个方面息息相关。其管理模式主要有六种不同的模式：一是项目法人型，按照原国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（1996年673号）要求，经营性建设项目必须确定项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值、增值，实行全过程负责；二是企业法人型，一些主要由政府投资的基础设施工程，如港口、机场等建设项目，由市政府设立企业法人，且委派其负责项目建设资金的筹措和建设管理，项目建成后，负责该项目的运营管理；三是工程指挥部型，这种工程的组织形式，一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主要领导，当工程项目完成后，即宣布解散，一些平时没有项目或项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目基建处，管理方式与工程指挥部基本相同；四是基建处型，各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理；五是专业机构型，专业机构型是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型；六是代建制型，目前我国很多大中城市投资公益性项目运作模式均由政府组建投资建设公司，投资建设公司负责项目立项、可行性研究、资金筹措、拆迁、设计、施工一直到交付使用全过程，其中项目实施过程中的管理主要采用代建制，由投资建设公司委托专业的代建公司进行管理。

（2）竞争性项目建设模式

竞争性项目以盈利为基本目的，可通过吸收社会资本参与投资建设，项目投资者可以采取独资、合资、合作和合伙等方式。项目投资者除了自有资金的投入外，还可通过发行股票、债券、银行贷款等多种融资方式筹措资金。同基础性项目、公益性项目具有政策性、社会性、历史性的特征不同，竞争性项目最典型的特征是市场性。在基础性项目、公益性项目和竞争性项目中，竞争性项目占有相当大的比重。在市场经济条件下，市场的主体是企业，市场上投融资的行为主要是企业行为。我国投资体制改革重要内容之一是投资主体的转变，即由政府为投资主体转变为企业为投资主体。也就是说，投资体制改革以后，我国每年批准投资建设的所有竞争性项目和一部分基础性项目，逐渐由企业来承担完成。

（3）基础设施项目建设模式

主要包含交通运输、邮电通信、机场、港口、桥梁、水力发电和城市供排水、供气、供暖等提供公共产品的项目。随着经济体制的改革，我国基础设施项目由过去的计划经济体制下的单一国家投资主体向多元化投资主体发展。项目建设管理方式也出现了很多形式。基础设施项目的建设管理方式主要有以下几种：一是建设工程项目指挥部型，这是我国基础设施项目经常使用的管理方式，指挥部是由政府某一或几个相关部门组建临时性行政机构，其功能是运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资金管理、工程管理等职责。项目建成验收后，指挥部即可将项目交付某一指定机构负责营运管理，同时它也就完成了历史使命。指挥部在项目建设中，实际起着工程总承包商的作用。尽管我国政府早就明令要求严格执行项目法人责任制，但各种形式的指挥部仍在发挥作用。二是项目法人责任制型，在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又担负项目建成后的营运管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需求投入，项目建成投入营运后，政府还得根据项目营运的需要投入运行费用。三是工程建设监理制型，工程建设监理是监理单位根据国家建设法律、法规，受业主委托对项目进行监督管理工作。我国工程建设监理制始于1988年7月，之后经历试点和发展两个阶段，1996年开始全面推行。建设监理制是国际上流行的传统模式。四是专业机构型，专业机构型是指政府自己直接成立项目管理部门，对基础设施项目进行管理与建设。

从项目的共性来看，公益性项目、基础设施项目大多都属于公共项目。根据政府、市场分担职能的不同，可将公共项目建设管理模式归为三类：第一类是财政性直接投资为主的代建制。在该模式下，政府为主要投资来源，由政府组建的专门机构集中建设或委托给市场上的项目管理公司负责建设，建成后移交给使用单位或运营单位，由使用单位使用或由运营单位运营。第二类是民间融资为主的BOT、PPP模式。在该模式下，由私人投资、政府特许经营或政府、私人合资，签订合作协议，组建专门的项目公司。该项目公司组建后，将负责项目的建设和运营。政府和私人投资者按照特许权协议或合作协议，分享项目收益。第三类是组建多种经济成分并存、国有产权主导的专门公司的运作模式。在该模式下，政府对某一个特大型、大型基础设施建设项目或对某一类项目专门成立多种经济成分并存、国有产权主导的国有专门公司。该公司不仅负责该项目的建设和运营，而且可以实行多种经营、滚动开发。例如，国家体育场有限公司就是专为2008年奥运会主场馆“鸟巢”的建设和运营设立的。

项目组织模式，也称为项目管理方式，项目发包方式，是指项目建设参与方之间的生产关系，包括有关各方的经济法律关系和工作（协作）关系。由项目的特点、业主（项目法人）的管理能力和建设条件所决定，项目管理模式随着社会发展还在不断地创新和完善。

另外，从管理结构上看施工总承包管理模式为业主、施工总承包单位、施工分包单位[见图1-1（a）]，而施工总承包管理模式则可能有两种结构[见图1-1（b）和图1-1（c）]。工程项目总包，也称一揽子承包，但不等同于“交钥匙”（Turn-key）承包，这种承包方式，业主对拟建项目的要求和条件，只概略地提出一般意向，而由承包商对项目进行可行性研究分析，并对项目建设的计划、设计、采购、施工和竣工等全部建设活动实行总承包。

3.光伏电站项目总承包范围

光伏电站项目总承包范围通常包括发电系统工程设计、设备材料采购供应、光伏系统安装工程施工、工程质量及工期控制、工程管理、设备监造、培训、调试、试运直至验收交付生产以及在质量保修期内的消缺等全过程的总承包工作，并按照工期要求和合同规定的总价达到标准，即在满足合同其他责任和义务的同时符合相关达标验收的要求。

除由业主单位负责的事项外，电站设计、设备和材料采购供应、建筑安装工程施工、项目管理、设备监造、调试、验收、培训、移交生产、性能质量保证、工程质量保修期限的服务等内容，均属于光伏电站项目总承包范围。

设计范围，包括工程的生产工艺系统，辅助生产设施和附属设施的全部工艺系统与土建工程的设计均为施工单位的设计范围，设计阶段为施工图设计阶段的设计（不含设计预算编制）以及绘制竣工图。

施工单位的施工范围包括施工单位设计范围内，界区以内除站区绿化以外的全部建筑安装工程。

工程施工范围内除实验室设备、生产车辆、工器具、办公及生活家具，其余工程建设所需的全部设备及材料的采购、供应、运输、验收、功能试验及现场保管发放等均由施工单位负责。

建设管理范围，工程由施工单位负责征用建设场地、提供施工场地、委派业主单位代表、职工培训、委托工程监理、委托工程质量监督、委托机组性能试验、组织设计评审、组织环保、安全、职业卫生、水土保持、消防等专项验收、达标投产验收和总体验收，负责申办消防设备和对外结算的计量装置等特种设备的使用许可证，并承担这些工作引起的相关费用和提前进厂职工的经费，其余建设管理工作全部由施工单位负责并承担相关费用。

工程界限（主要针对大型光伏电站工程界限10MW以及10MW以上）和站内道路（距离站外约1m），属承包商的设计、采购、施工范围（根据不同电站项目实际情况而定）。站区防洪、排洪设施的设计、设施的采购、施工属于承包商的承包范围。补给水管道的分界线为站内补给水主管网。主管网以外（包括接口）属于施工单位的设计、采购、施工范围。工程的生活污水排至站外市政污水管网。排水管道的分界线为工程界区外2m处（根据不同电站项目具体实际情况而定）。分界线以内属于施工单位的设计、采购、施工范围，分界线以外属于业主单位负责的范围。站区雨水管网接至界区外第三排水沟，全部由施工单位负责。工程出线以围墙外第一级线路杆塔出线绝缘子串为分界点，出线绝缘子串以内电厂侧的一次设备的设计、采购、施工、调试属于施工单位的承包范围；出线绝缘子串（包括出线绝缘子串）以外属于业主单位负责的范围。系统远动、系统通信、继电保护及自动装置等二次系统以线路光缆终端盒接线端子为界，接线端子以内（不含光缆终端盒）电厂侧二次系统的设计、采购、施工、调试属于施工单位的承包范围。电站性能试验田由业主单位委托有相应资质的单位承担。性能试验的测点属施工单位的承包范围，由施工单位按照性能试验单位的要求负责设计、采购、安装。

综合楼、警卫传达室及大门属于施工单位的设计、采购、施工范围。工程站区、施工区的土石方开挖、回填、平整等均属于施工单位的承包范围。施工及加工区场地的土地已被业主单位征用。施工期间的生活用水由施工单位从工程永久生活用水的水源管道分界线处接引，接点及以后的管道、计量装置及其他附属设施属于施工单位的承包范围，由施工单位负责设计、采购、施工；接点以后的供水管道、计量装置及其他附属设施的运行、管理、维护等由投标人负责。

施工及生活10kV电源由施工单位从站区内已有10kV施工变压器（业主单位已设置的情况下）低压侧引接。接点及以后的计量装置及高低压线路与配电装置由施工单位负责设计、采购、安装、调试。

施工单位应按业主单位批准的施工组织设计的规划要求，负责在现场设计并修建需要的临时设施（包括临时生产、生活与管理房屋、混凝土搅拌站、现场道路、需硬化的场地、供水、供电、供暖、通信、管理网络等设施），并在合同工程竣工或在施工单位使用结束时，按业主单位的要求拆除或无条件地移交业主单位。

施工单位应在现场为业主单位及监理工程师提供不小于50m2的办公用房，并按业主单位、监理工程师、施工单位合同方式修建现场会议室。提供给业主单位及监理工程师的办公用房和现场会议室的平面布置应征得业主单位代表同意，其装饰标准应满足文明施工的要求。

4.业主单位负责事项

为分清管理职责，需要明确业主单位在电站建设工程中负责的建设事项，其事项明细见表1-1，在实施过程中应根据项目具体情况作修改调整。

续表

续表

5.分施工单位的选择

（1）分施工单位的资质

施工单位可以选择合格的分施工单位分包其合同项目下的部分工程的建设或服务，投标人在选择分施工单位时应对分施工单位的资质、信誉、报价及质量进行综合考虑。施工单位选择分施工单位的过程应符合国家及行业的有关规定。

项目法人有权参加施工单位组织的选择主要分施工单位的相关活动，并在此类项目确认过程中针对相关技术问题提出建议和意见，施工单位应充分考虑项目法人的建议和意见。施工单位就工程关键部分与分包商的分包合同签署后应及时将该类分包合同（副本）提交给项目法人备案。

施工单位应保证任何分施工单位均不将其分包项下的工程进行转包或再分包。建筑施工分投标人应具备建筑二级（含二级）以上资质，安装施工分施工单位应具备安装二级（含二级）以上资质；具有丰富的施工经验，并具有足够的专业人员、机械设备和加工能力投入工程，保证有效地履行合同；在安全、质量方面业绩优良。

（2）分施工单位的保证

施工单位应在所有分包合同中体现合同的原则和要求，并应自所有主要分施工单位处获得所需的保证和担保（包括合格证、质量保证和履约保函等）。该类保证和担保未经项目法人事先书面同意不得加以修订、修改或以其他方式予以撤销。在任何情况下，工程关键部分要求施工单位的保证和担保的有效期均不少于相应分部工程完工后的一年。

为保证项目法人的利益，施工单位应尽最大努力，从主要分施工单位及其他分包商处获得在商业上所能获得的最佳保证和担保。

6.施工总承包、施工总承包管理的比较

施工总承包、施工总承包管理两种管理模式的主要区别如下所述。

①工作开展程序不同。施工总承包是业主先进行建设项目的设计，待施工图设计结束后再进行施工总承包招投标，然后再进行施工；而施工总承包管理模式中业主对施工总承包管理单位的招标可以不依赖完整的施工图，当完成一部分施工图时就可对其进行招标，这样可以在很大程度上缩短建设周期。

②合同关系不同。施工总承包模式是业主与施工总承包单位签订合同，再由施工总承包单位与分包单位直接签订合同；而施工总承包管理模式则有两种可能的合同关系，即业主与分包单位直接签订合同或由施工总承包管理单位与分包单位签订合同。

③分包单位的选择和认可的差异。当采用施工总承包模式时，分包单位需由施工总承包单位选择，由业主认可。一般情况下，当采用施工总承包管理模式时，分包合同由业主与分包单位直接签订，但每一个分包人的选择和每一个分包合同的签订都要经过施工总承包管理单位的认可，因为施工总承包管理单位要承担施工总体管理和目标控制的任务和责任。

④对分包单位的付款方式不同。施工总承包管理模式对各个分包单位的工程款项可以通过施工总承包管理单位支付，也可以由业主直接支付。如果有业主直接支付，需要经过施工总承包管理单位的认可。而当采用施工总承包模式时，对各个分包单位的工程款项，一般由施工总承包单位负责支付。

⑤对分包单位的管理和服务的区别。施工总承包管理单位和施工总承包单位一样，既要负责对现场施工的总体管理和协调，也要负责向分包人提供相应的配合施工服务。对于施工总承包管理单位或施工总承包单位提供的某些设施和条件，如搭设脚手架、临时用房等，如果分包人需要使用，则应由双方协商所支付的费用。

⑥合同价格。施工总承包管理合同中一般只确定施工总承包管理费用（通常是按工程建设安装工程造价的一定百分比计取），而不需要确定建筑安装工程造价，这也是施工总承包管理模式的招标可以不依赖于施工图样出齐的原因之一。分包合同一般采用固定单价合同或固定总价合同。施工总承包管理模式与施工总承包模式相比在合同价方面有以下优点：合同总价不是一次确定，某一部分施工图设计完成以后，再进行该部分施工招标，确定该部分合同价，因此整个建设项目的合同总额的确定要有依据。所有分包合同都通过招标获得有竞争力的投标报价，对业主方节约投资有利；在施工总承包管理模式下，分包合同价对业主是透明的。