第一章 导论

第一节 政府会计改革的动力

1.1.1 西方国家政府会计改革的动力

自20世纪70年代开始，西方发达国家遭遇到第二次世界大战后最严重的经济危机和财政危机，从而推动了新公共管理运动的兴起。新公共管理运动引起一系列深刻的政府管理理念的变革，如对国有企业进行私有化以限制政府对市场的干预，对地方政府下放权责以清晰界定中央和地方政府的职能范围，在政府管理中引入企业竞争机制以提高政府效率，等等。政府会计的权责发生制改革是其中重要的改革内容之一。当时，美国一些大城市的财政出现严重危机，而政府却无法提供清晰的揭示问题严重程度的财务报告。于是，一些民间会计师事务所、政府官员和学者引领起一次要求政府向社会提供反映全面财务状况的、按照权责发生制基础编制的资产负债表的政府会计改革运动，在美国被称作“第三次政府会计改革浪潮”。

20世纪80年代，这种改进政府会计的浪潮从美国蔓延至加拿大、澳大利亚和新西兰，在20世纪90年代蔓延至英国。在这些国家的改革理念影响下，世界银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署等国际组织开始向发展中国家和东欧市场经济转轨国家推荐英美的权责发生制政府会计模式，使政府会计改革成为新公共管理运动中一股席卷世界的潮流。

1.1.2 我国政府会计改革的时机与动力分析

1.1.1.1 政府会计改革的时机分析

随着我国1992年市场经济体制改革地位的确立及随后实施的一系列改革措施，如国有经济规模与布局的调整、现代企业制度的建立、税制改革及中央与地方政府的分税制财政体制改革等，财政部也进行了诸如进行部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主要内容的预算管理体制配套改革，建立了包括总预算会计、行政单位会计、事业单位会计“三位一体”的预算会计体系，完成了由计划经济体制下简单地反映财政资金来源及使用的预算会计向市场经济体制下的预算会计体系转化。这些变革都具有非常重大的意义，为政府会计适应市场经济的下一步发展奠定了基础。当前在市场经济改革进入深水区，需要更为系统和深刻的变革时期，财政体制包括政府会计正面临着新的挑战与机遇。

国外的政府会计权责发生制变革，是由对政府预算资金的反映扩展到对政府所有经济活动及其后果的全面反映，是由预算会计向政府财务会计的转变，其牵涉范围的广度和影响深度远远超过我国预算会计改革。20世纪末，我国政府财政部门开始关注、引介国外政府会计权责发生制改革的相关成果，推动学者们结合我国政府会计的现实问题进行研究。由于以权责发生制为基础的政府财务报告制度已经成为国际公认的公共财政管理发展方向，我国财政部于2010年年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作，但因没有日常的核算数据，因此只是将一部分预算会计的结果调整出年末余额，由于数据不全面，所以很难反映政府真实的财务状况，起到的是一种尝试和试验作用。由此看来，我国的政府权责发生制改革尚处于观察、研究和尝试阶段，难说真正开启。

从20世纪末至今，世界发生了三次波及面很广的经济危机，即亚洲金融危机、欧洲主权债务危机和美国次贷危机，它们的发生都与政府债务有直接或间接的关系，最终都可能会演化为财政危机。而经济的全球化日益将一个国家或地区与世界经济越来越紧密地连接在一起，某个国家或地区出现的财政危机，已经成为一个世界性的课题。因此世界各国都开始关注财政风险问题，有些国家已经迈出了实质性的步伐，如美国、新西兰、加拿大、南非、巴西、哥伦比亚等国家都力图在一定的法律框架下防范财政风险的累积和爆发。一些国际组织，如世界银行、国际货币基金组织、欧盟，近年来都加强了对财政风险的研究，并明确提出在政府财务报告中披露财政风险的要求。

自从1994年我国进行分税制改革以来，由于一些地方政府难以筹措到足够的财政资金，很多地方政府尤其是县乡级政府财政困难所导致的债务数额就在逐年上升。因此，我国对各级政府财政风险的认识也在深化，并逐渐引起了各方面的关注。在2000年，朱镕基同志在《政府工作报告》中就已明确提出“要认真警惕和防范财政风险”。立法机关对财政风险问题也提出了明确要求，第九届全国人民代表大会第五次会议在关于2001年决算与2002年中央和地方预算的决议中提出了“注意防范财政风险”。党的十八大报告更是明确指出，要“建立现代财政制度。建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这表明为了预警和防范财政风险，编制政府财务报告已经被作为现代财政制度整体改革的组成部分纳入统筹的范围。然而我国财政风险发展速度之迅猛远快于人们对它的认识与研究，无论是从理论还是从实践方面均已提出越来越紧迫的应对要求。

1.1.1.2 政府会计改革的动力分析

自2008年席卷全球的金融危机给中国带来巨大的冲击以后，我国政府启动了刺激经济的方案，中央通过发行国债扩大赤字共投入1.18万亿元，带动地方政府和社会投资期望达到总额为4万亿元的扩大内需计划。计划开始后，地方政府纷纷上马了大量的建设项目，其实际投资总额远远超出了中央政府的投资计划。但是地方政府本身财力有限，按照原来的《中华人民共和国预算法》又不能公开发行债券向社会融资，依靠自身是无法支持如此大规模投资的。于是出现了大量由地方政府支持的融资平台为政府筹措和使用信贷资金提供便利，在此前提下，我国政府性债务出现了难以预期的大规模扩张。

关于当前地方政府性债务结构与规模，有不少学术研究机构、世界经济组织及政府有关部门做了多种估计测算，不过其测算结果相互之间差异很大，其中最为权威的数据来自审计署从2013年8月至9月进行的一次全面彻底的审计。据审计署在2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》公告如表1-1所示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元；其中，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。

表1-1 截至2013年6月底我国政府性债务 单位：亿元

*数据来源：审计署于2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》公告。

2013年我国的国内生产总值为568845亿元，全国财政收入为129142.9亿元，其中地方政府财务收入68969亿元。全国各级政府负有偿还责任的债务已达到国内生产总值的36.39%，其中地方政府负有偿还责任的债务已达到国内生产总值的19.14%；全国各级政府的债务是2013年全国财政收入的1.60倍，而地方政府负有偿还责任的债务也达到2013年地方政府财政收入的1.58倍。虽然政府各部门认为，目前地方政府性债务整体是可控的，但目前的政府性债务不仅引起国内各界越来越多的关注，而且引起了国际经济组织普遍的担忧。国际货币基金组织、世界银行等组织都曾专门对此问题进行独立调查、估算并给出了相应的建议。近几年的达沃斯世界经济论坛上我国总理的发言也都会对地方政府性债务的规模及可控性问题进行单独说明。

在各种关于地方政府性债务的信息来源中，无论是学术机构还是审计署公布的结果均来自综合测算和估计，政府预算会计作为一种对财政活动进行记录、加工、处理并最终输出综合财政信息以资决策的信息系统，未能提供各级政府债务的全面信息，因此人民在关注地方政府性债务的同时看到了政府会计的滞后。政府会计作为提供政府经济活动运行及其结果信息的财政制度的基础性建构，其对财政制度的完整性、重要性不言而喻。然而到目前为止，我国政府会计系统还主要以预算资金的流动作为反映对象，以收付实现制为基础，尚无法提供关于政府性资产、债务、成本费用等的全面信息。在财政风险日益引起各方关注与忧虑的情况下，控制和防范地方政府性债务无限膨胀就成为财政制度改革的当务之急，提供基础信息的政府会计改革不仅是财政制度改革的题中应有之义，而且是一项不可或缺的重要安排。