第四节 中国环境教育立法构想

一、我国环境教育立法的结构设想

（一）环境教育立法的意义

1．环境教育立法的必要性

对某一社会关系用立法的方式来进行调整和规范，充分体现了其重要性。环境教育立法的必要性是非常明显的，包括经济、社会、人口、资源、法律等多个方面，具体而言包括：

首先是解决环境问题、确保社会发展的需要。环境问题在20世纪就已经初现端倪，给全球的经济和社会发展笼罩上一层阴霾。但是，对于此项问题的重视程度同人类破坏生态环境的强度不相协调，当前，生态环境已经十分脆弱。“即使没有核战争，生态环境的破坏也足以毁灭人类自身，足以亡家亡国。”因此，人类亟须对自己的观念加以改变，树立与自然和谐共处的观念，最终实现自然—社会—经济的可持续发展。

其次是实现可持续发展的需要。环境教育对于教育的改革和发展做出重新审视，使其理论和实践的发展上升到一个新的境界，同时此项活动也是从可持续发展的战略高度来进行。对于一系列人类发展过程中产生的新问题，比如人口急剧增长、资源严重缺乏、环境状况不断恶化、生态严重破坏等诸多问题，要不断致力于旨在实现资源节约化、生产过程清洁化、废物再生化、环境无害化、农业生态化、社会公平化、国际交往平等化等可持续发展的观念、理论、技术与实践能力的教育；要着力塑造公民可持续发展的环境伦理观，在生活中倡导绿色的行为方式和生活方式等；更为重要的是，通过环境教育来培养具有良好环境伦理观念、社会责任观念和高水平环境知识与技能的公民。

最后是维护公民环境权的需要。设立权利的目的是为之提供充分的保障，保护是权利的应有之义。公民环境权的提出和发展，是在人类文明进入到新的时期，对于作为主体的人自由和尊严越来越受到应有的重视的背景下。在我国，公民环境权还没有以立法形式对其予以明确，对我国公民来说环境权尚且属于应有权利还没有具体行使。但随着世界范围内环境权的受重视程度的加深，我国法学界对于环境权也表现出了极大的热情。环境教育立法对于公民环境权的保护具有十分重要的意义，为公民环境伦理观的塑造，以及充分利用多种资源来落实环境保护工作，提供了制度性的保障。

2．环境教育立法的可行性

要对环境教育进行专门立法，除了具备一定的必要条件外，还需具备相当的可行性。除了需要考虑政府在此项问题上的重视程度，是否具有一定的政策铺垫之外，还要参考公众的接受程度和整体教育水平等。就我国的基本情况而言，环境教育立法已经具备了现实的、充分的可行性。

首先是充分的理论基础。随着可持续发展理论的不断发展，越来越多的国家根据可持续发展的行动纲领做出了许多应对性举措。可持续发展理论要求公众关注环境保护的紧迫性，并对政府及公众的具体行为提出了要求，因此为环境教育立法奠定了理论基础。此外，生态伦理学、环境法学的发展为环境教育立法奠定了必要的知识基础。生态伦理学是由法国哲学家、医生、诺贝尔和平奖获得者A·施韦兹和英国环境学家A·莱奥波尔德创立的，是一门关于人和自然的道德学说。其实践指向上要求人承担其对自然的道德责任为环境伦理观的塑造带来极大的启发。而环境法学在世界范围的兴起为环境教育立法奠定了直接的理论基础。

其次是丰富的政策基础。如前所述，我国的环境教育立法工作已经有了一定的实践积累，具体表现在一系列相关法律法规、政策性文件的出台。无论是教育部门，还是环保部门，都通过制定政策来促进环境教育工作的有效开展。虽然未能形成严密、完整的法律体系，也没有强有力的制度保障，但是为环境教育立法工作提供了必要的政策积淀和实践积累。

最后是必要的社会基础。环境教育法能否在具体实践中起到塑造公众环境伦理观和环境保护意识、提升环境知识和技能的效果，同一国的社会基础密切相关。日本的环境教育立法便是尽可能地激励公民的“自觉意识”，从而为环境教育提供良好的社会氛围。在我国，近些年来，环境问题十分严峻，对公众的生活造成了明显的影响，也使得公民的环境保护意识得到了显著的提高。企事业单位、社会团体也在环保工作中发挥着越来越积极的作用。这些变化都为环境教育立法提供了比较好的社会基础。在目前环境教育法律缺位的情形下，现有的法律法规不能适应环境保护事业的需求，而当前民众的认知水平已经具备了充分的立法可行性和执法可行性。

此外还有充足的资金保障。美国、中国台湾地区的环境教育立法都充分考虑到了资金保障这一问题。随着我国对环境教育的重视程度的加深，在环境教育方面的资金投入也越来越充足国家对环境教育的投入逐年增多，已经明确规定各级政府应当将其纳入国民经济和社会发展的计划当中。并将环境教育的经费纳入各级政府的财政预算。在环境教育上的资金投入也为此项工作的开展奠定了物质基础。

综上所述，针对我国的环境现状及环境教育现状，进行专门的环境教育立法势在必行。同时，我国也已经初步具备了进行环境教育立法的现实可行性。

（二）环境教育立法的基本理念

1．立法目的

立法工作都是为了实现特定的目的而进行的制度构建。对于环境教育而言，其终极目标是推动我国环境与社会的可持续发展、促进生态文明建设。但是不能将环境教育立法的目的同环境教育的目的一概而论。环境教育立法是将环境教育活动加以法制化，从而为其提供法制保障，二者之间并不完全等同。环境教育立法的终极目标当然也是实现人的可持续发展——使其具备较好的环境素养。但环境加与立法的直接目的还是通过立法手段对环境教育活动进行必要的监管，并为其提供完善的制度保障，使其走向专业化、法制化和规范化。具体而言，环境教育立法的目的主要涵盖：塑造公民的环保意识和环境伦理观；为环境教育提供科学的方法论指引和多元的制度保障；助力我国环境法制建设和环境保护事业。

2．立法模式

立法模式主要是指一定的国家机关按照法定职权和程序，制定专门法律法规时所采取的、法律范式或立法体例。立法模式受一国经济文化水平和立法特色的影响比较重，但同时也影响着所指定的法律的权威性和实效性。目前，环境教育立法的模式在世界范围内主要有三种：一是以美国为代表的专项性立法，它要求采用此种立法模式的国家对环境教育投以极大的重视，不仅有中央机构来进行主导，也具备常规的执行机构；二是以澳大利亚为代表的行政立法，此种模式主要基于国内环境教育实践经验丰富，仅以行政立法对其加以指导和规范，其效力层级低于专项性立法；三是主要被一些发展中国家采用的附加立法，即在环境相关法律法规中对环境教育加以表述。

以上几种立法模式，是基于不同国家的法律背景、行政制度和司法习惯而加以不同的选择。就环境教育的有效性而言，专项型立法更能起到有力的保障作用。因为有专门的机构加以执行和监管，能确保政策能够落到实处，明确责任划分。但是专项型立法要结合一国的行政体制，创设性的机构设置难免造成行政部门繁多、机构冗杂的问题。而行政立法对于一国已经进行的环境教育立法实践提出了比较高的要求，一些发展中国家则不具备此种立法模式的现实可能性。附加性立法对环境教育发挥的作用受到相应的约束，无法对环境教育提供切实有力的保障，但在环境教育的法治探索尚不深入的时候，能够起到一定的政策指向作用。

当前我国对环境教育的立法是以附加立法的方式，在环境保护相关法律、法规及其他规范性文件中予以表述，这样的立法模式不利于我国环境教育工作的有效开展。地方性环境教育专项立法已经在我国部分地区进行了尝试，为环境教育在我国的中央立法进行了实践积累。因此，在总结既往环境教育的实践经验、吸收地方环境教育立法的成果、借鉴国外环境教育立法的精华的基础上进行统一的中央立法，具有可行性和必要性。

3．环境教育的立法层次

对于环境教育的立法层次的明确定位，将很大程度上影响立法成果发挥的效应。此前的环境教育立法，大多是效力层级较低的政策性文件，所适用的空间范围或者行业领域比较小。而立法具有明显的规律性，即针对某一门法律关系，在进行众多的法规规范和分散的立法之后，再以统一、集中的形式将其集中到某一步专门性立法当中。在此过程中，最先制定的政策性文件的适用，充分发挥了政策的灵活性、实用性，同时也能发挥政策及时、便捷的优势，规避了法律的滞后性。而在时机成熟之后，就应当对其进行整合，对于不同法律文件之间互相矛盾的地方予以明确，对于不适应现实需要的部分予以革除，增加新的法律规范。使法律规范的内部逻辑严密、体系完整、内容协调。

就当前的环境教育现状而言，已经有不同的立法主体进行了各种立法实践。关于环境教育的法律法规、政策性文件比较多，但总体上却无法对全国性的环境教育工作的实践起到应有的指导作用。究其原因，主要是：一是立法层级较低。虽然在《环境保护法》为代表的环境保护法律中对环境教育予以了表述，但是缺乏对环境教育工作的具体设计因此不具有实践层面的操作性。而其他的法律性文件效力层级较低，所适用的空间范围和行业领域比较局限，一些富有成效的制度设计和实践经验无法被推广。同时也无法为环境教育工作提供有力的法律保障。二是法律角色定位的不明确。对于环境教育，到底是一个环境法方面的问题，还是教育法方面的问题？在其立法的指导思想和秉承的基本原则中，到底应该坚持哪一学科的理念？在相关的立法中都没有予以明确。教育部门所进行的规定大多是针对实践过程中学校所应负起的责任和相关的具体执行问题，而环保部门所出台的法律文件大多是进行总的纲领性的规定，大多是宣示性的规定。角色定位的不明确使相应的规定有明显的脱节，其整体思路无法达成协调统一，割裂了教育活动本身的思想性和实践性，从而削弱了立法所发挥的效应。

在当前的形势下，已经具备了进行专项性立法的必要性和可行性，因而对于环境教育立法的效力层级、角色定位也应当做出明确。作为对全国的环境教育工作加以指导的一部法律，应由全国人大常委会予以制定，以赋予其较高的效力层级，使其在具体的实践中能发挥重要作用。在其角色设定上，应当是一部教育法，虽然其最终目的是为了环境保护事业，但其内容和方法上的教育法意味浓厚，其具体的制度上虽然更多的吸收了环境法的制度设计，但归根到底要通过教育的手段来体现和保障。

（三）环境教育法的基本原则

在阐释这一问题的时候，需要厘清一个问题，即环境教育法的基本原则同环境教育立法的基本原则之间的关系。很显然，二者是截然不同的两个概念。环境教育法的原则，是指作为调节环境教育活动过程中所涉及的社会关系的法律，在运行过程中应遵循何种原则。而环境教育的立法原则则具体指在进行环境教育立法的过程中，应当秉承何种原则。前者解决宏观层面上法律体系的走向问题，后者解决微观层面法律设计的逻辑起点问题。前者对法律体系构建的发展起潜移默化的影响，而后者则是直接决定了法律设计中的科学性。在谈及环境教育立法的问题时，有必要分别探讨环境教育法的基本原则和环境教育立法的原则。

对于法律原则，布莱克法律辞典的解释是：法律的基础性真理或原理，为其他规则提供基础性或本源的综合性规则或原理，是法律行为、法律程序、法律决定的决定性规则。环境教育法总体上体现着以下原则。

一是激励与约束相结合原则。此项原则是指环境教育法在总体思路上通过各种激励手段来调动公众参与环境教育的热情，同时也具有法律固有的约束性、强制力。但在实践中，其约束性还需强化，尤其是责任的强化。如前所述，环境教育法其政策性指向十分明显，以其内容来体现国家对于环境教育的总体思路，同时也通过一系列的政策来保证其有效开展，此外，在专项性立法之前更是通过诸多政策性文件来进行了理论与实践的探索。但不容忽视的一个问题就是，政策具有固有的缺陷性，例如，稳定性的缺乏，效力层级较低，强制力不足等，这都给环境教育的开展，尤其是强化行政部门的职责造成了一定的困难。因此，在环境教育法中呈现出的一个趋势就是，对于主体责任的明确化。无论是行政部门还是企、事业单位，又或者社会团体，都应当服从环境教育法的约束。如果过度强调其激励性手段而忽视了作为法律本身的约束性，那么环境教育法最终会走向夸夸其谈的误区。当然，结合美国和日本的实践来看，其国内的环境教育法对于激励手段的重视和运用都是比较成熟的典范，但是结合我国目前实际来看，虽然激励手段尚不全面，但对于约束性的强化仍是首要考虑的问题。

二是通识教育与专业行业教育相结合的原则。此项原则充分考虑到了环境教育的受众范围的特点，符合教育的基本规律。通识教育之所以应当重视，是因为环境观念的塑造、基础性环境知识和环保技能是每个公民都应当尽可能掌握的，国家也应当为其提供必要的条件去加以保证。通识教育的保障措施可以结合我国的义务教育来进行，在义务教育的全阶段和整个过程都有意识、有计划地开展环境教育。当然，环境通识教育需要比较充分的硬件设施的保障。专业行业教育的重要性在于，能够间接地对环境教育乃至环境事业相关的问题产生影响。具体而言，针对党政机关尤其是领导干部进行的环境教育，在党政机关对于环境问题的重视程度，甚至一些对环境产生巨大的影响的决策上，都会发挥积极的作用。党政机关的环境保护意识缺失、环境知识缺乏，是环境保护工作在面对政绩考核、经济增长指标等问题时时常要面对和克服的难题，党政机关尤其是领导干部进行有针对性的环境教育，对于这一问题的解决将发挥积极的作用。而针对以高等院校、技术院校为代表的专业型人才进行的环境教育，则是主要通过激励的手段，激励关于环境教育和环境保护的科学研究和人才培养，这对于环境事业的发展，其意义不言自明。对于企业进行的环境教育，主要是通过明确企业在生产过程中的不当排污和环境破坏行为将面临何种违法处罚，同时也有针对性地进行技术培训等，来使其具备必备的环境技术知识。此外，对于社会团体、基层组织进行的环境教育，对于公众积极参与环境事业，提供了保障。

三是政府主导与公众参与原则。环境教育在实践环境，必须以公众参与为桥梁。但这一路径中，需要行政部门负担起行政职责，也需要多元的制度保障。尤其是真多我国环境教育的现状而言，发展比较晚，成效尚不突出，还没有系统化地在范围推行，因此需要行政部门肩负起管理职责，对环境教育的开展进行统一的规划和部署。在明确政府职责的问题上，需从以下几个层面来加以保障：首先是机构设置，在中央有对环境教育进行统一领导的专门机构，在地方各级政府，也要将环境教育的具体职责落实到相关各部门，并成立专门的考核、监督机构；其次是将环境教育的考核工作纳入工作考核的指标体系，并制定相关的年度工作计划和考核体系，并对考核不通过的行政部门及其主要负责人予以相应的处理；再次是将环境教育的经费纳入财政预算，对其提供充分的经费保证，并监督其具体使用情况等。政府所主导的是管理职责，但更重要的是有多元的公众参与机制来保障公民能有效参与。公众参与原则作为环境教育的基本原则，应当有具体的制度设计对其进行保障。在公众参与的过程中，应充分利用社会团体，尤其是在环境保护问题上有着实践经验的环保团体，并结合新闻媒体的重要作用，来营造良好的社会氛围，提高社会关注度。此外，基层组织如社会居委会也应当越来越受到重视，结合我国的城镇化建设和市民社会建设，强化这些组织在社会管理方面发挥的积极作用。

立法原则主要解决在具体的法律构建中法律的方向性问题，其直接作用是为了更好地实现环境教育立法的目的，归根结底是对立法的成效产生影响。在环境教育立法中应当遵循如下原则。

一是立法的可持续发展原则。可持续发展原则作为环境问题中非常重要的理论成果，已经成为环境法律的基本原则之一。对于环境教育立法而言，对可持续发展这一原则的重视程度更甚。一方面，可持续发展原则立足于人与社会的永续发展，为环境教育立法活动提供了物质基础和研究对象。可持续发展原则的贯彻和实践，是环境工作有效开展的必由之路，也为环境教育事业提供了客观的物质基础。另一方面，可持续发展原则在数年的发展之中，对其他学科的渗透也使一些新的理论浮出水面，如前文所述的“可持续发展教育”，环境教育对可持续发展的重视页必然会吸收可持续发展教育的一些理论成果。对这些理论的关注，丰富了环境教育立法的内涵，使其立法的指导思想更为先进、科学。

二是立法的整体性与差异性相结合的原则。环境问题兼具整体性和差异性，而环境教育实践也呈现出同样的特点。环境教育在我国，整体上处于实践发展较快但总体水平欠佳的状态，但不同的地区间，经济水平的差异使得其环境教育水平也有明显的区别，不同地区环境问题外在表现的差异也使得环境教育的侧重点应有所不同，此外，针对不同领域、不同行业、不同受众，开展环境教育的方式也应该是有差异的。因此，在环境立法中，要做到整体性和差异性相结合，针对不同区域环境问题的特点、不同领域、行业所展开的环境教育在立法活动中做出的考量和差异性规定不能削弱立法的统一性。

三是科学立法原则。我国《立法法》规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”党的十八大报告进一步指出：“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”科学立法是立法活动中一贯坚持的重要原则，同时也是完善和发展法律体系的价值追求。对于科学立法的内涵，主要包含三个方面：一是立法要符合规律性。马克思认为：“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”二是立法要符合有序性。对秩序的尊重和追求是立法活动的目标指向。三是立法要符合和谐性。立法的和谐性从微观上意味着立法要追求和解决人们的利益矛盾，实现正义的需求，从宏观上讲则是追求妥善处理人与人、人与自然、人与社会之间方方面面的关系。在对科学立法的内涵形成了比较清晰的认知以后，对于环境教育立法中如何坚持科学立法原则也有了明确的界定，即环境教育立法应当符合规律性，不仅应当遵从环境保护的规律性，还应当遵从教育活动的规律性；环境教育立法应当符合有序性，在制定法律的过程中，即便是为了出于环境教育的需要，也不能够用激进的方式打破原先的社会秩序；此外还应当符合和谐性，环境教育立法归根结底是为了人与自然的和谐相处，因此，在通过立法来调整社会关系的时候，不能忽视了这一终极目标。

四是开门立法原则。开门立法是群众路线的产物，是指在立法过程中尽可能鼓励和引导公众参与，保证立法信息的公开透明，从而使得立法成果从一开始就能体现公众的意愿，从而保证立法的民主化和科学化。长期以来，我们采用的是“闭门立法”的方式，由部门来主导立法的过程，由相关部门拟定草案、交由同级人大常委会审议。这样的立法方式最大的弊端就是立法更多地体现和维护了部门利益，因而近几年当中，开门立法越来越受到重视和采用。开门立法最大的特点是立法过程的公开透明，最大的优点是使公众能够直接参与到立法过程，最大的价值是保障了立法的公开和民主。环境教育立法应当坚持开门立法，需从以下方面加以保障：首先是要建立和完善多元化民主立法的方式，使社会的每个阶层都有表达自己观点的机会，也要尽可能地扩展公众参与立法的主体范围和途径。其次是强化专家、学者在立法当中所发挥的作用，就环境教育而言，设计许多专业性的问题，无论是环境科学领域、环境法学领域还是教育学领域，单纯依靠行政部门来进行，是无法达到其科学性的要求的，专家、学者作为立法活动的参与者，其主体地位同普通公众并无二致，但是由于其认知水平和专业技能的原因，提出的建议、看法更具有现实的可采性，因为将会发挥更重大的作用。另外，环境教育立法的开放性还需要一定的程序性保障，比如信息公开程序、参与公众的选任程序、协商程序和意见反馈程序等，如果忽视了程序保障，那么开门立法也无法真正被落实。

五是民主立法原则。民主立法、科学立法和开门立法之间，存在着共通的地方，尤其是民主立法和开门立法，有的学者在进行探讨的时候认为是完全等同的概念。当然，这三者之间的关系是非常紧密的：开门立法是民主立法的一种外在表现和实现途径，也是为科学立法服务的。但是，开门立法并不完全等同于民主立法。因为民主立法除了需要通过开门立法来扩宽公众参与立法过程外，依然不能忽视传统的立法路径当中对民主的保障。也就是说，所谓开门立法，指的是主体多元化的主体参与，但是民主立法，是涵盖了两部分主体：一是作为法定主体的各级人大代表，二是作为法定主体补充的社会公众。因此，对法定主体在立法活动中的民主性的保障，也是十分重要的。要在环境教育立法中体现对于民主立法原则的坚持，应着重从以下方面展开：首先是应当建立立法建议反馈制度来保证民主立法过程中的合理建议能被吸收和采纳；其次是针对民主立法举行的听证会、座谈会、发布会等应该设立监督机制，否则会成为“走过场”而进入形式主义的误区；最后是对部门主导立法的传统立法形式加以限制，避免立法过多强调部门利益；此外还应当采取多种鼓励措施来激励公众参与立法活动。

（四）环境教育立法的制度设计

对具体制度的设计直接影响着岁创设法律的可操作性，如果缺乏具体的制度设计，那么环境教育的践行便无从着手，成为一纸空文。具体来说，环境教育立法当中下述制度必不可少。

1．环境教育行政责任划分

当前的环境教育工作强调行政管理职责，因而必须对其行政职权进行明确具体的规定。结合中国的行政机构的设置，可以借鉴我国台湾地区的行政机构设置，在中央国务院组成部门内部专设环境教育的工作部门来对全国的环境教育事业进行统一的管理；而在地方上，由各级政府来负责辖区内的环境教育工作。但是要竭尽可能地将工作落实到具体组织，保证环境教育有效开展。

2．环境教育的评价考核机制

环境教育的执行状况直接影响着公众环境教育的成果甚至影响着环境教育的整体发展，因此，针对这一事业构建一个完善的评估体系和监察机制十分必要。其主要针对的还是行政部门、社会组织是否切实履行自己的行政职责。这个评估体系也必须获得法律的确认和保障并由专门的机构来操作，具体可分为评估—反馈—整改三个步骤，通过这样一个和周期性的考察，对于一段时期内的环境教育工作进行评估和信息反馈，再进行有针对性的调整，从而达到不断完善的目的。

3．环境信息公开制度

在我国的环境教育实践中，广东省对于环境信息公开的重视程度取得了比较好的反响。对于环境信息的及时公开，使得环境教育摆脱了枯燥的政策宣导，使公民能感受到同自己息息相关，信息公开也是行政法领域非常关注的一个问题，对于公民行使监督权有直接的影响。面对复杂、专业的环境数据，公民同行政部门之间处于不对等的地位，因此行政部门必须切实履行这一职责，确保公民能知悉相关的环境信息。对于行政部门的工作职责，环境信息的公开渠道和方式都应当通过法定程序加以保障。

4．师资专业化制度

环境教育工作是一个跨学科的行业，具有较强的专业性，不仅要求教育者具备一定的环境专业知识，同时，具备专业的教育方法也是必不可少的。环境教育师资专业化，要求环境教育的从业人员必须具备相应的环境知识，通过正规的学习获得环境专业认证的学历，或者是通过另一渠道——参加劳动部门环境资格认证考试，成绩合格获得证书，另外，为确保环境教育从业人员知识储备的新颖、前沿和科学，需对其进行定期的培训。这一要求大大提高了环境教育从业人员的行业准入，确保了师资力量的专业化，保证了环境教育的成效。