第一章 公文基础知识

第一节 公文的特点和作用

公文，全称公务文书，是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具［2012年7月1日颁布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第3条规定]。

一、公文的特点

1．具有真实性

公文具有的真实性是指事实上的真实与方针政策上的真实性，这是公文的一大原则。事实上的真实性一般是指：公文所涉及的事实以及所引用的材料和数据，必须是没有丝毫出入的，是绝对真实可靠的，是没有任何虚假和错漏的；而方针政策的真实性是指我们制定方针政策时也要从客观实际出发，科学地进行拟订，而且要遵循事物发展的客观规律。公文是我们进行公务处理的文书，这就决定了公文必须是根据实际情况的需要、针对具体问题而制定的，它有着明确的写作目的。因此，公文的真实性是非常重要的。

2．具有规范性

公文是党政机关处理公务、管理国家、传递政策、表达意志的手段和工具，是为解决党和国家的事务而制定的，因此，公文必须具有一定的规范性，这样才能使公文的撰写和处理有章可循、有法可依，才能准确地表达党和国家各个行政机关的意志，才能正确地发挥它的作用。公文的撰写从起草到成文，再到收发、传递、执行、立卷、归档、销毁等各个方面，都是要遵循一定的规范化制度的，公文还要具有特定的体式，甚至它的文体、结构、用纸的尺寸、文件标记都是有统一规定的，这就是我们所指的公文的规范性。

3．具有特定的作者与阅者

公文的撰写必须有法定作者，它是由法定的作者拟订和发布的。所谓的公文的法定作者是指依据法律和有关的章程、条例、决定成立的，并能以自己的名义行使其法定的职能权力和担负一定的任务、义务的机关，组织或机关、组织的法定代表人；从另一方面来讲，公文的阅读与执行等工作也不是任何人都能够充当的，也就是说，公文的行文对象也是具有特定性的，不同的公文文种具有不同的阅读与执行对象，这是由公文自身具有的特定的功用而决定的。由此我们可以看出，作者与阅者具有特定性是公文这种文种所独有的特点。

4．具有很强的政策性

公文是党的机关和行政机关行使管理职能、办理具体事务的重要工具，对国家政治、经济和社会生活的各个领域都有着指导作用，是维护和发展社会主义制度、建设物质文明和精神文明的保障。各级党的机关和行政机关制发的公文，都必须用来贯彻执行党和国家的有关政策，执行国家的法律和法令，丝毫不能偏离党和国家的政治目标和政策轨道。因此，公文是观点鲜明的文体，是严肃郑重的文体，是有着充分权威性的文体，要求作者必须有严肃认真的态度。

5．具有特定的权威性

公文是党政机关、社会团体、企事业单位为了进行表达意志、处理公务等工作活动而拟定的，这就意味着这些公文必须要有一定的权威性，党政机关也必然要赋予公文这种特殊的地位。对于公文来说，它代表的是党和国家的各个行政机关，同样也代表着拟定机关的法定权威性，由此可以看出，公文是各级党和国家的行政机关处理公务、开展工作、管理国家的法定依据。因此，公文是具有特定的权威性的一种文体。

6．具有严格的时间性与特定的时效性

公文是党和国家行政机关、企业、事业等在处理党务问题，进行政务活动、技术活动和经济活动等公务处理过程中形成的。公文是宣布和传达行政命令、指导工作、报告和商洽国家事务的一种工具，是解决行政问题的手段之一，因此，每一份公文都有具体的拟定目标和公务职能，这就要求公文进行公务处理、解决问题时要迅速、及时。所以，对公文的撰写、处理一般都是有严格的时间要求的。公文的时效性是指每一份公文都具有一定的时效，这种时效的产生一般有两种情况：一是文中明确规定的生效时间；二是以成文日期作为生效时间。公文时效的丧失除随着形势发展自然终止这种方式外，还有就是被新的文件所代替而终止。

7．实用性

公文的制作和发布是为了解决现实生活中出现的问题和矛盾，也是党和国家行政机关以及企业事业单位传达意图，颁布法规，进行政治活动、商务活动和经济活动的工具，这就要求公文要有实用性，能够解决实际问题，能够在党和国家行政机关进行公务处理、传递意志以及在各个企事业单位的活动中起到真正的作用。公文是针对现实问题而拟定的，是为我们的现实生活服务的。因此，公文是具有很强的实用性的一种文体。

8．具有规范的体式

公文是一种具有规范的体式，具有统一规定的文种，它的格式和行文等方面都有一定的规则，不是任何机关、单位或团体可以随意进行标新立异的。它的拟定必须要遵循统一的规范，而且每种公文只适用于特定的范围，用来表达特定的内容。为了更好地维护公文的权威性和准确性，国家有关机构以法规、标准等形式对公文的文体、结构、格式等写作规范有统一的规定，公文的拟定者都必须遵循这些规范。随着社会和科技的发展，公文的标准化和公文处理的现代化已逐步提上日程，公文的体式也将会有更严格的要求。

9．特定的处理程序

公文的处理活动是党和国家行政管理工作的一部分，它的处理质量、过程和处理的结果直接关系到国家利益与广大人民群众的切身利益。因此，公文的处理程序也是具有高度的政治性、权威性、周密性和机密性的，它的处理过程是必须要履行法定的程序的。公文有执行效用，为了保证有效性，国家有关机构规定了各种公文的处理程序，公文的拟定者与处理者必须要遵循这种特定的程序。

二、公文的作用

公文是党和国家行政机关、社会团体、企事业单位以及其他社会组织行使法定职权、处理日常事务的工具，是应用文中最重要、用途最广泛的一种文体。它具有以下几个方面的作用，并且这些作用不是孤立的，而是相互联系的，是一个不可分割的整体。

1．规范与约束作用

从公文的含义中我们就可以看出，党和国家各个行政机关所使用的公文中，大部分是用来颁布行政法规、发布各种命令、制定法律的。公文的这种特点决定了它具有了一定的规范与约束作用，它规范和约束着人民群众的行动，人们对它的决定是必须要坚决执行的。公文是具有强制性的。党和国家通过强制手段保证公文的执行，维护它的权威性，使之真正起到规范与约束的作用。

2．领导与指导作用

公文的主要职责是代表党和国家行政机关、企事业单位、社会团体在特定的范围内进行组织管理行政事务、交流合作、处理公务、进行商务活动等。在各种各样的公文中，它们的共同点都是体现着党和国家的意志，是党和国家进行管理的工具。因此，公文就具有了领导与指挥的职责和作用，是党和国家行政机关意志的代表，也是广大人民群众利益的代表。公文一经拟定与下发，其下级机关无论是各个行政机关还是企事业单位，都必须严格执行公文规定。如果脱离了公文的这种作用，管理工作很可能就会无章可循，变得混乱不堪。

3．宣传与教育作用

要想使党和国家的路线、方针政策顺利及时地进行贯彻实施，除了党和国家制定的路线、方针正确，符合广大人民群众的利益，还要以某种形式进行宣传。因此，党和国家的各级机关会制定一部分可以对广大干部群众进行思想教育的公文，用来提高人们的认识，启发人们的觉悟，增强人们建设中国特色社会主义的信心，以及调动建设中国特色社会主义的积极性。

4．协调作用

协调，顾名思义，就是调节与调整之意。公文的协调作用是指调整与改善各个行政机关、各个部门以及各个社会团体之间的关系，使之协调、有序，使各项工作得以顺利开展，使各种管理工作有条不紊地进行。比如，我们可以制定某些决议、决定来规范协调人们的活动，可以颁布法令来纠正不良的行为，还可以制定某些条例、规定来约束调节人们的行为规范，等等。通过公文的这种协调作用，使党和国家、企事业单位以及某些社会团体的工作步调一致，顺利开展。

5．颁布法规作用

公文是各级行政部门及各个单位依法行政和进行公务处理活动的重要工具，而这种工具要以一定的形式表现出来，这就形成了各种法规，如行政公文有国家的宪法、刑法、民法、诉讼法等各种法律法规，还有各种办理具体事务的规定、办法等。这些法规在拟定后，都要以行政公文的形式进行颁布与实施。这些行政法规一旦发布，就具有了法律效力，是神圣不可侵犯的，任何机关单位、任何人都不能违反。

6．交流作用

公文还具有交流信息的作用，它在诸多不相隶属的机关或者平级机关单位之间起着桥梁与纽带的作用。公告、通告、通知、通报、报告、请示、函等公文都具有交流信息的作用。交流信息，可以加强各个机关单位之间的联系，进行很好的沟通，既方便上情的下达，也方便了下情的上达。有了公文这种交流与沟通的桥梁，我们党和国家的行政机关、企事业单位、社会团体都有可能做到互相沟通、互相了解，更好地进行配合协作，有利于各项工作的开展。

7．组织作用

公文是党和国家、各单位制订计划和决策实施的载体，这些计划和决策依附公文而化为具体的执行过程。由此可见，公文是党和国家、各单位进行各种组织活动的重要工具，是组织各种机关单位进行活动、实施计划与决策的工具。例如，可以通过命令、意见、决议等形式对下级的工作进行组织并提出具体实施要求，也可以通过请示、报告对下级的工作进程作深入了解与掌握，并对其活动进行组织与督促。

8．凭证与记载作用

公文是具有一定的时效性的，它的时效的开始与结束都是有时间限制的。公文是进行各种公务活动的依据，它负责公务活动的记录，是公务活动的凭证；公文在完成了它的使命之后，就要进行整理归档，以便对今后的各项工作起到记载、凭证与参考的作用。

三、学习公文处理的意义

无论是党政机关，还是企事业单位或其他单位，公文处理工作都是保障日常运转的一项重要业务，公文处理工作的制度化、科学化、规范化，对于机关单位各项工作具有直接带动和重要促进作用。古往今来的人类经济社会生活中，特别是近现代以来办文工作的成功经验，体现了公文处理工作的内在规律，是提升机关工作科学化水平的必然要求，为规范机关公文处理工作提供了基本遵循规则。一个单位，只有当公文处理逐渐步入科学规范发展的轨道，才能为全面工作的上台阶提供基础。大致说来，学习公文处理有如下几方面意义：

1．学习公文处理工作，是实现党政机关高效有序运转的重要方法

无规矩不成方圆。一个单位成立以后，就面临着文件往来的迫切需要。如果文件往来中不遵循一定的规则、体例、格式，就会影响机关的高效运转，甚至造成各种工作失误和差错。只有学习掌握党政机关公文处理的规范，才有利于增强机关权威，提高机关工作的质量和效率，节约机关运行成本，更好地保障党政机关实施领导和履行职能。

2．学习公文处理工作，是推动党政机关科学决策和决策落实的制度保障

公文是领导机关决策内容的重要载体，也是推动决策部署落到实处的必要手段。学习公文处理规范，提高公文的针对性、指导性和可操作性，保证公文科学规范、务实管用、严肃权威，这对于增强领导机关决策的民主性、科学性、合法性和执行力至关重要。

3．学习公文处理工作，是促进党政机关依法执政、依法行政的客观需要

发布公文是党政机关实施领导、执政行政的重要手段。党政机关要依法执政、依法行政，首先必须规范机关公文处理工作，确保公文合法合规。近年来，一些地方和单位“红头文件”违法违规现象屡屡出现，有悖于我们党和政府依法执政、依法行政的理念，严重损害党政机关形象和公信力。某法院在2008年的一份民事判决书中，错误高达18处，人工流产还写成了工人流产。2016年另一法院发出的一份判决书，不仅出现了地名、单位名称错误，还有标点符号前后不一致、错别字、语法使用错误等“多达10多类的错误”。2018年3月，又一法院一份行政纠纷案的判决书中，被网民罗列了数十处笔误，包括错别字、标点符号等。该法官被警告处分，扣绩效2000元人民币。这些案件都引发舆论的关注和网民的议论：“语文水平都让人着急，怎么断案？”“法官有生杀予夺的大权，庄重威严，怎能如此儿戏？”“判决书是很严肃的法律文书，法院名字都弄错，这样的判决为什么还有法律效力？”俗话说，一字入公门，九牛拉不出。公文是来不得半点马虎的。公文一旦出错，就说明机关单位的流程管理存在疏漏，工作作风存在问题。

4．学习公文处理工作，是加强党政机关作风建设的有效途径

古言道：“文以载道”，“出言陈辞，身之得失，国之安危也”，“夫辞者，乃所以尊君、重身、安国、全性者也”，“盖文章，经国之大业，不朽之盛事”。一个时代的文风，折射的是那个时代执政者与社会精英的思想观念、品格、作为和精神风貌，也是社会的风向标和晴雨表。因此，人们总是把说话、写文章与国家的安危兴衰相联系。古往今来的无数事例都说明，杰出的政治家一定也是文章的大家。2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，其中有一项重要内容，就是改进文风，严格控制各类文件简报。规范党政机关公文处理工作，是改进文风、转变作风的重要举措和有效方法，有利于使各级干部特别是领导干部从“文山会海”中解放出来，集中精力抓好大事、促进发展；有利于及时回应群众关切、解决群众问题、满足群众需求，密切干群关系，提高执政能力。