2.1 治理与空间治理

2.1.1 治理的内涵

治理是20世纪90年代在西方公共管理领域迅速兴起的一个概念。不同于传统自上而下、以行政强制力为主导的政府统治或政府管理（government），治理的出现是为了应对因全球化竞争、弹性经济体系、民众力量成长等新背景而产生的国家危机，以及西方早先激进新自由主义化进程所带来的严重的社会与政治矛盾（Walder，1995；Wu，1999）。在此背景下，以当时的英国首相布莱尔倡导的第三条道路为代表，西方国家开始超越凯恩斯主义与新自由主义之争，探寻一条政府、市场与社会组织相互合作、多元协同的治理模式，即出现了所谓由政府管理向治理的转变（张京祥、陈浩，2014）。

“治理”的内在含义是国家事务和资源配置的协调机制。与此前的“管制”概念不同，“治理”强调的是多方参与，其中政府仅是参与的一方，其他方面包括市场机制、社会参与、法制等（刘卫东，2014）。

“治理”摒弃了传统的二分法（如市场与计划），承认政府、市场、社会和法制在国家管理中的不同作用，因而它是个中性概念。即使是在资本主义国家，也有所谓的“莱茵模式”和“安格鲁—美国模式”（Peck & Theodore，2007）。中国传统文化中强调：求同存异，和而不同；和实生物，同则不继；己所不欲，勿施于人；大道之行也，天下为公；天时地利人和；因地制宜、因人而异。费孝通先生曾经说：“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同。”我国现代政治文明也强调：和平共处；互尊互信，合作共赢；搁置争议、共同开发。习近平总书记在阐述中华传统文化的时代价值时，将其概括为“讲仁爱，重民本，守诚信，崇正义，尚和合，求大同”。这些都强调了中华文明中崇尚多元协调的“和”文化基因，其本质也包含着治理的内涵要义（张京祥、陈浩，2014）。

2.1.2 空间治理：治理的空间转向

20世纪60—70年代，对空间及城乡规划的本质理解发生了重大变化。空间不再被看成是僵死的、外在于社会活动的容器，空间本身是政治性的，既是社会政治实践的产物，又是政治经济结构再生产的工具，这就是同“历史辩证法”并驾齐驱的“空间辩证法”（张京祥、陈浩，2014）。在“治理”理念与“空间”视角的基础上，空间的治理转向和治理的空间转向，是当代“空间治理”概念的两个理论渊源。

空间治理是从“空间”这一独特视角研究公共治理的理论。在当下，无论理论界还是实践界对公共治理研究的侧重点均比较单一。例如，治理主体的关系、治理的方式和手段、治理的价值及其评估等，很少会对治理发生的地点、场所、空间给予充分的重视。不仅如此，有些学者视这些因素为稳定不变的外在条件，仅将其当作背景或者前提而不予较多的考察。即使是在当前较为主流的地方治理、城市治理、区划治理、全球治理中有明确的基于空间的研究内容和成果，但依然没有达到精细化的程度，多是统而概之。尤其是在涉及特定群体的地域性治理问题时，较少考虑到各类群体的空间位置以及空间对治理的限制性和约束性作用（徐冠男，2016）。

20世纪90年代，北美学界将治理理论应用到城市空间中。增长机器（Growth Machine）和增长联盟理论（Growth Coalition）认为地方政府与商业精英、私人企业以及民间团体进行合作，对城市土地和空间进行治理运作以推动城市经济增长。城市政体理论（Urban Regime Theory）则强调多元主义以及非正式制度安排，更加注重分析政府、企业、社团在治理过程中，不同的“城市政体”组合产生截然不同的城市治理绩效（熊竞等，2017）。

空间治理是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用，以及各地区间相对均衡的发展（刘卫东，2014）。“空间治理”这一概念被应用于最为复杂的中国当代城镇化、城市群、区域协调等研究领域。“城市病”“存量规划”“城市更新”“社区建设与发展”“回归日常生活”等，又进一步使城市空间兼具政治属性和社会属性（熊竞等，2017）。地理学者将空间治理作为实现国土空间资源有效配置的手段，顾朝林（2000；2001）、沈建法（2000；2001）、张京祥（1999）、方创琳（2007）、吴骏莲和崔功豪（2001）等学者最早开始这一方面的研究，主要包括全球治理、跨区域治理、城市治理和社区治理等多个领域，其成果也较为丰硕。国内学者杨雪冬（2011）认为在市场化、信息化、工业化、全球化进程中，基层空间已发生深刻变化，原有的以公共权威主导且追求稳定的空间治理模式未能及时调整，使得空间再造与组织调整之间产生错位、不对称问题，重构基层治理空间在于空间的再划分及再组织化过程。朱国伟（2013）指出城镇化过程中，由于空间变迁而带来权利、利益的激烈调整甚至冲突，导致空间排斥、隔离和失序，为实现空间正义和公平，需进行空间修复。

2.1.3 空间治理的类型与手段

从空间治理的实践来看，按空间类型可分为三大类型，即经济空间的区划治理、社会空间的区划治理和行政空间的区划治理（熊竞等，2017）。①经济空间。该类型的典型代表是以企业集聚为主的各类开发区。各地倾向于引入行业协会商会、业界精英、社会组织等加入开发区的管理，与管委会共同形成合作治理的格局，如上海浦东陆家嘴金融贸易区、深圳前海特区等施行的“法定机构+业界自治”模式，上海张江高科技园区设立的园区发展事务协商促进会等。②社会空间。该类型集中体现为各类社区、住区、学区等。2016年，上海在全市郊区街镇和居村之间设立首批67个基本管理单元（原则上每个单元约2平方千米、2万人规模），以提升社会治理的有效性、公共服务的可及度和居民参与的便利性；闵行区拟在全区街镇与村居之间设立100个邻里中心，每个邻里中心覆盖4～5个居村委。③行政空间。行政逻辑下的空间划分即行政区划，强调国家政权建设、经济发展和社会稳定。其典型代表是京津冀一体化、长三角区域合作、粤港澳大湾区、城市群协调开发合作组织等，以及新区新城管理体制、功能区域、区镇联动、开发区代管街镇等。

空间治理的方式多样，主要分为空间塑造、空间修复和空间重构（徐冠男，2016）。空间塑造是空间治理的基本方式。塑造意味着或在一块新的土地上构建全新的场所，或在一个新的空间创造新的环境，或在一个领域树立新的思想观念和价值追求等。空间修复是空间治理的重要手段。徐冠男（2016）将“空间修复”归纳为三种形式：第一，不断地降低空间障碍，借助运输和通信等技术减少路程阻力；第二，不断地寻求最优区位，资本向资源丰富、成本低、利润高的地区转移；第三，不断地组建各类联合体，积累资本创造更大的推动力和竞争力。空间重构是空间治理的必然过程。空间重构包含着一个内在的前提——“空间解构”，即先“解”然后再“构”，所以它是一个既破又立的过程。

我国的空间治理制度具有强烈的“分治”特征。土地权利的赋予是分部门、分阶段、分层级赋予的（见图2-1）。分部门赋权是指完整的土地空间权利是由各个部门分别赋予的权利所构成的集合。这是我国空间治理制度的突出特征。据不完全统计，我国各种类型的规划至少有80种，其中经法律授权的有20余种，这说明土地赋权过程被分割的程度较高（桑劲、董金柱，2018）。市场化改革的不彻底，导致各政府部门都有扩张自己权力边界的强烈冲动，导致公共利益部门化、部门利益法定化。这在“两规”冲突中表现得十分突出：“规划下乡、国土进城”导致“两规”的管理空间高度重叠，两部法律支持下的两个规划在过去十多年中互不衔接、相互掣肘的倾向日趋严重，让地方政府无所适从，苦不堪言，已经严重影响到经济社会的发展效率，整合“两规”成为各方的基本共识。面对这一难题，中央最终选择将城乡规划职能转入以原国土资源部为班底组建的自然资源部的解决方式，虽出乎许多人的意料，但却与我国当前发展形势、背景密切有关（邹兵，2018）。

图2-1 我国空间治理制度（以土地管理和城乡规划管理体系为例）

资料来源：桑劲，董金柱．“多规合一”导向的空间治理制度演进——理论、观察与展望[J]．城市规划，2018（4）．

近十年来，中国空间治理的特点是“自下而上”力量的加强。2005年以来，国务院批复或由国务院常务会议审议通过了大量的区域规划或区域性指导意见。这些规划或意见中，有的来自中央的意志，有的则是地方的意愿。不少具有地方意义的区域战略，在地方政府的积极游说下通过了国务院的批复，纷纷成为“国家战略”。实际上，这反映了中央与地方关系的新变化，体现出在现有治理结构下“自下而上”力量的加强。这些现象也表明中国目前的空间治理单元过于宏观，需要降尺度、精细化和精准化（刘卫东，2014）。