第7章 十九大“科学立法”新目标——依法立法
基本内容
习近平总书记在十九大报告中一再强调，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”科学立法是依法治国的基础。
回眸2017年，十二届全国人大及其常委会着力加强和改进立法工作，先后通过了民法总则、国家情报法、国歌法、核安全法、公共图书馆法等重要法律。截至目前，我国现行有效的法律共有261部。
近五年来，十二届全国人大及其常委会坚定坚持党中央集中统一领导，依法履行宪法法律赋予的职责，进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，提高立法质量，不断健全工作制度和体制机制，探索改进工作方式方法，使法律法规更加充分反映客观规律和人民意愿，更加准确适应经济社会发展需求，更加有效解决实际问题，立法工作不断取得新的成绩。
一、国家安全法律体系已基本确立
国家安全是安邦定国的基石，必须靠立法从源头上保障。党的十八届四中全会决定提出，贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。
全国人大常委会贯彻总体国家安全观，坚持从国情和实际出发，保持政治定力、不受杂音噪音干扰，把握立法时机，加快推进国家安全领域立法，构建国家安全法律制度体系。
2017年，全国人大常委会相继通过了国家情报法和核安全法，伴随这两部国家安全领域的重要法律的出台，加上本届常委会此前通过的国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法等一批重要法律，我国国家安全法律体系已基本确立，为维护国家核心利益和其他重大利益提供了坚实的法制保障。
二、民法典编纂工作取得重大进展
民法是公民权利的宣言书，民法典是民族精神、时代精神的立法表达。编纂一部符合我国实际和需要的民法典，是新中国几代人的夙愿。
编纂民法典是党的十八届四中全会提出的重要立法任务，是推进全面依法治国、完善中国特色社会主义法律体系的重大举措。按照党中央确定的“先制定民法总则、再整合编纂各分编，争取2020年形成统一的民法典”的“两步走”工作思路，2017年3月，十二届全国人大五次会议审议通过《中华人民共和国民法总则》，为编纂出一部具有中国特色、体现时代精神的民法典打下了坚实的基础，被誉为“社会生活百科全书”的民法典翻开了关键一页。
规定胎儿继承权、建立老年监护制度，专门设立了“特别法人”制度，保护英雄和烈士的名誉权……民法总则作为统帅和纲领，进一步完善了社会主义市场经济和社会生活的法律规范，给出了民事制度的“中国方案”。
三、补短板重要领域立法继续出台
全面依法治国是全面深化改革的重要引领和可靠保障。在经济社会发展中，立法与改革始终是相辅相成的。社会发展的步伐行进到哪里，立法就要跟进到哪里。改革和法治如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可。
针对有关领域立法相对薄弱、滞后的情况，立法机关贯彻“凡属重大改革都要于法有据”精神，继续推进相关立法，补短板、填空白。一年来，全国人大常委会修改了测绘法、水污染防治法、中小企业促进法、反不正当竞争法和标准化法等。
这些立法工作为经济社会发展保驾护航，支持和推动相关领域改革，确保有关改革试点工作依法有序实施，保证改革和法治相辅相成、互相促进，促进经济社会各领域全面发展。
四、以完备法律树立维护宪法权威
维护国家法制统一，保障法律体系内部和谐一致，是宪法和法律得到有效实施的前提和基础。今年以来，全国人大常委会努力以完备的法律推动宪法实施，落实宪法规定的各项制度和原则。
国歌是宪法确立的国家重要象征和标志，也是弘扬中华民族精神的重要载体和进行爱国主义教育的鲜活教材。2017年9月，全国人大常委会表决通过了国歌法。国歌法和国旗法、国徽法一道，以国家立法形式，落实了宪法规定的关于国家象征和标志的重要制度。
备案审查工作也是今年立法机关的一大工作亮点。全国人大常委会着力加强备案审查制度和能力建设，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，建立健全备案审查工作，积极开展主动审查和专项审查，认真研究公民、组织提出的审查建议，对审查中发现的与法律相抵触或不适应的问题，积极稳妥作出处理，坚决维护宪法尊严和国家法律统一。
今年8月，因一辆电动自行车引起的公民提起的备案审查建议有了结果，《杭州市道路交通安全管理条例》中违反行政强制法设立的行政强制措施被删除；今年9月，广东、云南、江西、海南、福建5个地方的人口与计划生育法规中，因规定“超生即辞退”被全国人大常委会法工委叫停。同月，法工委向各省区市人大常委会发函，要求凡是涉及生态环保方面的地方性法规，都要对照上位法，对故意放水、降低标准、管控不严等规定进行清理，截至目前，有21个省区市及部分设区的市在内，已修改相关地方性法规26件，拟修改或废止384件；今年11月，一些关于著名商标的地方性法规因违反我国商标法立法宗旨、有违市场公平竞争被全国人大常委会法工委要求全面清理。
2013年至2017年五年里，全国人大常委会法工委共对121件行政法规、125件司法解释进行了主动审查，对1496件公民、组织提出的审查建议进行了被动审查，并对上千件地方性法规进行了有重点的专项审查研究。规范性文件备案审查制度，为普通百姓架起了一道通向宪法法律保护的桥梁，畅通了撤销和纠正违宪违法规范性文件的渠道，保障了公民合法权益。
习近平总书记相关论述摘录
人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。
——《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》
（2013年2月23日）
各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上“砍一刀”，实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至“依法打架”。这个问题要引起我们高度重视。
——《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》
（2013年2月23日）
我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
——《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》
（2014年9月5日），人民出版社单行本，第9-10页
当前，我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。
——《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》
（2015年2月2日）
事例评析
十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。报告将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”相并列。
“依法立法”可以从两个层面去理解。关于“依法”，过去我们通常将其与行政机关、司法机关联系起来，但对于立法机关如何在立法中依法恪守相关制度和程序强调得较少，因此这一提法强调了将立法机关也纳入“依法”的范畴。在立法上过去多强调“科学立法”“民主立法”，现在将“依法立法”与前两者并列，说明我们党在新的历史时期对立法工作提出了更高要求。
提出“依法立法”的现实针对性主要是两个方面。一是越权立法、违反立法程序立法的问题。依法立法的主要依据就是宪法与立法法，十九大报告中指出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，这一要求其实是“依法立法”的前提与保障。二是及时推动相关法律法规的立改废等工作常态化。制定新法时，应注意与“上下左右前后”的旧法不产生冲突，及时修改旧法或作出相应法律解释，否则就会让社会在适用法律法规时出现混乱、脱节。虽然过去也有法规清理，但常常是每隔几年展开一次集中清理，这不能适应“依法立法”的要求。
要实现“依法立法”，目前需要解决立法人才比较匮乏的问题。建议在人大系统全面开展立法工作培训，使从事立法工作的人员尽快掌握立法规律与规则。立法法修改后赋予了所有设区的市地方立法权，这让各地对立法人才产生巨大需求。通过培训与借助专家资源，让立法工作一方面依照“依法立法”要求杜绝越权立法、乱立法现象；另一方面避免不作为、不立法，让地方立法权能够真正发挥其制度潜力。
十九大报告提出把依法立法与科学立法、民主立法并列为立法原则，这是立法原则上的一大变化，其核心问题就是要解决法出多门、通过法来逐利、部门利益和地方保护主义法律化等问题。依法立法要求立法部门在立法的时候，一定要遵守宪法法律设定的程序和实际权力的授权界限。立法部门只有做到科学立法、民主立法、依法立法，才能真正实现宪法法律至上，法律面前人人平等，最后实现通过良法促进发展、保障善治。