地方人大对监察委员会监督工作的探索与思考——以北京市丰台区人大及其常委会为例

李昌安

 

【摘要】 新时代要有新气象，更要有新作为，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，国家监察体制改革再一次体现了以习近平为总书记的党中央治国理政的历史担当和全面依法治国的深谋远虑。一年的实践充分证明，党中央关于深化监察体制改革的部署是行之有效且完全正确的。如今，监察委员会由人大产生并接受人大监督已经写入《宪法》，变成了国家的最高意志，但地方人大如何完善对监察委员会的监督实权，缩小“法律地位”与“实际地位”的落差，呼唤着后续的顶层设计，以及各地人大在工作中的创新、探索与突破。

【关键词】 监察委员会；监督；地方人大

 

2016年11月，中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革的试点方案》（以下简称《方案》），同年12月，全国人大常委会作出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），这两项国家顶层设计的公布，拉开了监察体制改革的大幕。此后一年，试点地区监察委员会纷纷成立，并通过履行监督、调查、处置各项职责，切实发现和解决了一批突出问题，部分大案要案还引发了国内外社会的广泛关注。2018年3月，伴随着十三届全国人大一次会议上宪法修正案和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的通过，国家监察制度得到根本确立，“一府一委两院”的格局正式成型。

位于北京西南的丰台区是全国监察体制改革首批试点地区之一。试点以来，丰台区人大及其常委会按照相关规定，围绕对监察委员会监督进行积极探索，有了一些思考。有鉴于此，本文以丰台人大的实践为范本，从地方人大的视角出发，对地方人大与监察委员会的关系进行探讨，并结合实践中发现的问题，就加强地方人大对监察委员会监督工作提出建议。

一、地方人大对监察委员会监督工作概况

实行国家监察体制改革，设立监察委员会是十八大以来党和国家制度反腐最重大的创新和举措，监察委员会作为党统一领导下专职行使国家监察权的机关，通过制度创新，将以往分散的反腐资源整合起来，有效弥补了纪检监察重惩治轻预防、执纪方式单一（主要依靠“双规”）的不足；克服了行政监察地位不高、独立性不强的缺陷；避免了检察监察范围有限、工作重叠消耗的短板，极大地提升了反腐败工作的权威和效能。

（一）监察委员会的机构特点

1．机构性质独立。最新修订的《宪法》第三条明确规定：“国家监察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”表明监察委员会在机构性质上，与“一府一委两院”一样，都属于独立的国家机构；同时按照《监察法》，监察委员会在行使监察权时，独立办案，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。

2．领导体系严密。组成上，各级监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，并整合同级政府监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门力量，形成了一套党领导下行使国家监察职能的专责体系。这套体系在外部看来虽然独立于政府，但按照“集中统一，权威高效”及“上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”的要求，内部的领导关系却十分严密，这种严密程度，甚至超越了法院、检察院、政府的上下级领导关系，表现出一些接近军事机关的特点。

3．职权范围宽广。监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。这意味着相比过去纪检监察只覆盖党员、行政监察只覆盖行政机关工作人员的情况，监察委员会的监察范围被前所未有地拓宽。无论是党的机关、政府机关，还是人大机关、政协机关，甚至是医院、学校、群众自治组织中的工作人员，只要履行公职，由国家财政负担开支，就必须接受监察委员会的监督。

4．职能链条完整。相比纪委强调“监督、执纪、问责”，监察委员会的职能链条更加完整，不仅有监督、调查权，而且还可依法对当事人进行处置。按规定，监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，运用谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施进行调查，并根据调查结果作出处置决定。情节较轻的，谈话提醒，批评教育；确认违法的，作出政务处分决定（包括警告、记大过、开除公职等）；涉嫌职务犯罪的，则移送检察机关依法提起公诉。

（二）地方人大与监察委员会的关系

地方人大与监察委员会的关系，从试点期间的《决定》《方案》《宪法》及《监察法》的表述中，可以概括为：

1．主体与派生关系

依据宪法，监察委员会由本级人大产生，监察委员会主任由人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人大常委会任命，清楚地表明了人大与监察委员会的主体派生关系。换言之，监察委员会拥有广泛的监察权，是因为本级人大代表所在区域的人民进行了授权，而不是上级监察委员会的赋予。

2．决定与执行关系

人民代表大会制度的优势在于能依靠广泛的代表性汇集民意，收集民智，并通过制定的法律、法规，作出的决议和决定忠实地体现和维护人民的意志。监察委员会作为由人大产生，专职行使国家监察权的机构，应该无条件地对人大通过的各项法律法规、决议决定予以执行。

3．监督与被监督的关系

按照《监察法》“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”规定，人大及其常委会有权对监察委员会实施监督，监察委员会要顺利开展各项工作，也应自觉坚持这一前提。有人担心，监察工作往往涉密，如果过多强调监督，就会掣肘，弱化其效率。其实恰恰相反，监察委员会的权威和效率绝对不会因为受人大的监督和制约而降低，只会因为有效监督制约的存在和随之而来的公信力而更具权威、更有效率。需要说明的是，按照《监察法》，监察委员会也有权对人大机关工作人员进行监督，但这种监督只针对个人，而不涉及人大整体立法、监督、重大事项决定等核心职权，否则就是对现有宪政体系的改写和偏离。

4．相互支持开展工作关系

人大与监察委员会，虽然职能不同，但是在目标上是一致的，都是为了维护和发展人民利益，推动国家治理体系和治理能力现代化。在这个共同目标的指引下，两者相互支持，协调一致开展工作。人大为监察委员会监督提供坚实的民意和法制保障；监察委员会则通过执法活动帮助增强人大监督的刚性力量，确保各项法律法规在行政区得到正确实施。

（三）监察委员会的出现对地方人大监督工作的影响

1．监督布局发生改变

监察委员会作为独立国家机构的出现，很大程度上改变了自“82宪法”实施以来现有的政治体系。人大由产生“一府一委两院”变为产生“一府一委两院”，对于人大自身来说，是工作格局的全面调整。如何与监察委员会在工作上进行衔接，如何将其纳入监督体系是摆在地方人大面前的现实问题。

2．监督思路面临调整

监察委员会整合了原有的党纪、政府监察以及检察院查处贪污贿赂和预防职务犯罪等部门，在机构属性上表现出复杂的特点，它既有鲜明的党机关属性，又有政府和检察部门的部分属性。鉴于此，有权威媒体将其定义为“代表党和国家行使监督权的政治机关”。如何对“政治机关”实施监督，是人大制度自建立以来从未遇到过的，这种情况下，人大监督思路必然与以往不同。从最新修订的《监察法》中就可以看出端倪，其中第五十三条明文规定监察委只向人大常委会作专项工作报告，而并非像“一府一委两院”向全体人大代表作报告。这个改动释放出信号，即新形势下，人大对监察委员会的监督思路需要调整，这种调整，不是“修修补补”“以旧包新”，而是重构。

3．监督形式亟待创新

王岐山同志在江苏调研时指出“没有制约的权力是危险的，制度应起到制衡的作用”。监察委员会整合纪检、行政监察、检察、预防腐败各类反腐败资源，地位崇高，权力厚重，如缺乏外部的监督和制约，“很可能成为掌握极大权力的新生既得利益群体和宪制之下‘最强者’……沦落为新的腐败滋生地。”人大监督作为现有制度体系中最权威、层次最高、法律效力最强的监督形式，理应在对监察委员会的监督实践中，通过形式创新，充分发挥出其优势和效能。

二、丰台区人大对监察委员会监督工作的探索

监察体制改革试点以来，丰台区人大始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，秉持着“在继承中发展，在发展中创新”的理念，按照中央、市、区部署，积极依法依规对监察委员会的监督工作进行探索。

（一）丰台区监察委员会概况

丰台区监察委员会成立于2017年4月20日，是辖区内行使国家监察权的专责机关。组成上，区监察委员会与区纪委合署办公，同时整合已撤销的区监察局、区预防腐败局、区行政投诉中心、区检察院反渎职侵权局、区检察院职务犯罪预防处。日常工作中，丰台区监察委员会独立行使监察权，运用谈话、询问、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置12项措施开展调查，收集证据。对于确认违法的案件，移送区检察院并由检察院对当事人采取强制措施并进行审查。犯罪行为较轻的，检察院可依法作出不起诉和撤销案件的决定；犯罪事实查清，证据确实、充分的，依法提起公诉。（流程如图1）

截至2017年12月，丰台区监察委共监督全区1027个单位机构，34598人，数量分别为改革前12.2倍和7.5倍。全年受理检举控告1271件，立案202件，同比增长30.3%，给予党纪政务处分203人，同比增长84.5%。所赋予的12项调查措施已全部实践，其中谈话714次，讯问51次，询问117次，查询416次，冻结1次，调取证据438次，查封1次、扣押6次，搜查2次，鉴定1次，勘验检查1次，留置5人。（如图2）

（二）丰台区人大对监察委监督工作的实践与探索

1．依法任命监察委员会组成人员

试点期间，区人大严格遵照北京市监察体制改革的要求和市人大的部署，依法依规对区监察委员会组成人员进行任命。2017年4月17日至18日，筹备召开区第十六届人大二次会议，选举产生区监察委员会主任；18日下午，召开区第十六届人大常委会第五次会议，根据区监察委员会主任的提名，任命监察委员会副主任3名和委员4名；9月26日，召开区第十六届人大常委会第八次会议，任命监察委员会委员1名。

2．邀请监察委员会负责同志列席人大常委会

自4月份监察委员会成立以来，区人大组织召开常委会会议时，都会主动邀请监察委员会主要负责同志列席。10月份，因相关办法尚未对监察委员会列席人大常委会作出规定，故暂停列席。

3．将监察委员会相关重大事项纳入讨论决定范围

为正确行使讨论、决定重大事项监督职权，区人大研究起草《丰台区人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。规定将“区人民代表大会及其常务委员会选举或任命的国家机关工作人员违法违纪造成重大影响的事件和处理意见”列为重大事项，要求监察委员会就此类事项发生后及时向区人大报告，相关情况经人大常委会党组报区委同意后，由人大主任会议提请人大常委会议讨论、决定，所作出的决议、决定或意见，监察委员会应予以执行。

4．将对监察委员会监督工作纳入2018年重点监督计划

为更好履行监督职责，区人大在制订2018年重点监督计划时，将对监察委员会的监督工作作为专题列入其中，并拟于下半年召开一次常委会听取监察委员会的专项工作报告。

5．建立与监察委员会的日常沟通机制

区人大法制办公室负责与监察委员会的日常沟通，试点以来，双方多次就监察委员会日常工作情况，包括人员转隶、各项调查措施实施进展以及司法衔接等问题进行交流。常委会主要领导也主动与监察委员会负责同志座谈，就人大与监察委员会工作对接的细节进行探讨。

三、目前工作中发现的问题

一年的探索和实践让我们对人大如何开展对监察委员会监督有了更全面的认识，也发现了一些存在的问题：

（一）上位法对于监督细节的支撑不足

习近平总书记强调“重大改革必须于法有据”，目前在地方人大一级，理顺与监察委员会监督关系最大的阻碍在于上位法的缺失。现有法律依据中，只有《监察法》对人大监督监察委的细节作了表述，内容仅为三段话；而作为人大履职重要参照依据的《各级人大及其常委会监督法》至今未针对监察委员会作出相应条款的修改。这导致缺乏立法权和创制权的地方人大在实际工作中感到十分为难，想有所作为，却又害怕于法无据，职能越位，只得“瞻前顾后”，处于观望状态。

（二）监察委员会与纪委的机构边界待厘清

监察委员会与纪委合署办公，体现了党在反腐败中的中心地位，避免了权力运行中两者间的功能冲突和相互推诿现象，制度上具有明显的优越性和先进性。但是在“两块牌子，一套人马”的架构下，监察委员会的大多数干部实际上也是纪委的干部，部门实际上也是纪委的部门，真正工作起来，作为外部监督机关的地方人大很难对两者的“轮廓”和属性进行区分，从而给人大监督带来困扰。如按照国法（《宪法》及《监察法》），人大能够对监察委员会展开监督；按照党纪，人大又绝无资格对纪委进行监督，但两者融合为一，很难辨清，稍微把握不当，监督越位，还可能与纪委甚至上级党委间产生矛盾，造成隔阂。这让地方人大在实际工作中认为很难与监察委员会“打交道”，“多一事不如少一事”，索性不如不监督。

（三）监督形式需要充实细化

无数教训证明，不受人民监督和制约的权力，维度越大，危害也越大。目前，人大对监察委员会实施监督已成为国家意志和普遍共识，但在具体操作形式上还有待充实细化。监察委员会相比过去行政和检察监察，有了完善的调查和处置链条；扣押权、搜查权、留置权的赋予，又使其在职权上具有了类似公安机关的性质。这种情况下，继续照搬照抄过去对“一府一委两院”的监督形式，其手段和成效显然是不合时宜和有限的，必须在原有的基础上，结合具体实践进行创新。

（四）代表知情渠道有待通畅

《监察法》是现阶段人大开展对监察委员会监督的主要依据，其中第五十三条规定“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”，而并非各级人民代表大会，从而将非人大常委会的普通代表排除在外；但第五十三条又指出：“县级以上各级人民代表大会举行会议时，人民代表大会代表可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问和质询。”这样就产生了一个问题，作为普通代表，无法听取工作报告，了解监察委员会实际工作情况，又如何能够提出有质量的询问和质询呢？习近平总书记指出：“强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民，服务人民。”在我国现行体制下，实现群众对监察委员会有序监督的唯一路径是人大代表代表人民实施监督，但在大多数代表知情渠道不畅的情况下，其整体监督效果可能会打折扣。

四、加强和改进地方人大对监察委员会监督工作的建议

（一）国家立法层面

地方人大的不足在于缺乏足够的立法权和创制权，因此很多问题难以在自身的职权范围内解决，为消除地方人大履职的“后顾之忧”，建议在国家立法层面通过顶层设计解决好三个问题：

一是明确纪委与监察委员会的职能和权力边界。从长远来看，国家监察体制改革能否成功，避免监察委员会重蹈以往纪检机关权力边界扩张导致行政检察权被纪检监督权“淹没”的覆辙，关键在于理顺两者边界。目前纪委主要职责是“监督、执纪、问责”，监察委员会主要职责为“监督、调查、处置”，但两者在具体职权、案件归类、处置措施上如何划分，还不甚清楚，对于这些问题，应以法律法规、中央文件的形式予以明确和公开。

二是修法规范人大对监察委员会的监督内容、方式和程序。《监察法》虽然规定了人大对监察委员会的监督形式，但对于监察委员会是否列席人大常委会，普通代表能否向监察委提出意见、建议等细节问题，却未有任何一部法律予以说明，这些缺陷给地方人大履职带来了困扰。建议尽快修订《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，对这些日常工作细节性问题进行确定。

三是针对监察委员会接受人大监督情况建立评价体系。实践证明，没有评价体系的监督是有限的监督，是只见程序不见实质的监督，为确保监察体制改革的顺利推进，真正将人大监督引向纵深，建议由全国人大出台意见，指导各级人大结合法律及自身实际，建立一套形式多样、科学有效的评价体系，年度性地对监察委员会接受人大监督情况进行回顾和评估，以此增强监察委员会的受监督意识。

（二）人大自身建设层面

1．坚持党的领导，把牢监督工作的政治方向

坚持和依靠党的领导，是宪法确定的基本原则，也是人大开展工作的政治保证。一年的实践让我们体会到，做好对监察委员会的监督工作，必须始终坚持这一正确的政治方向。首先是要自觉在党委的领导下对监察委员会实施监督；其次是要清醒地认识到监察委员会是党统一领导下的反腐败机构和政治机关，因此在工作中，既要讲监督、讲法律、讲规矩，更要讲支持、讲党性、讲政治；最后是要在对监察委员会行使询问、质询、重大事项决定等监督手段前，严格执行向党委请示报告制度，征求党委意见，把握党委意图，确保监督工作始终与党的主张同步同向，合力合拍。

2．持续深化认识，把握监督多层意义

监察体制改革最具里程碑意义的举措是变政府的“同体监督”为国家层面的“异体监督”，提高了监督的独立性和抗干扰能力。正因为此，改革以来，各地监察委员会受理案件数量大幅增长，据统计，截至2017年8月，三个试点地区，北京市处置问题线索同比上升29.7%；山西省处置问题线索同比上升40.4%；浙江省处置问题线索同比上升91.5%。可以预期，今后监察委员会必将被人民寄予厚望，成为群众反映问题的“风口”。笔者认为，在这种情况下，地方人大以监督作为对监察委员会的重点工作就显得十分重要，这其中至少有三层重大意义。第一层是有利于增强人大工作权威性。地方人大工作强调“有为、有位、有威”，这种“位”和“威”，不是靠歌颂和赞赏来的，而是通过积极有效的作为、经常性的监督体现的。监察委员会作为国家机构改革的最新成果，位高而权重，将其纳入人大监督体系，体现的是人大的权威，宪制的权威。第二层是有利于拓展人大监督领域。人民关注什么，人大就监督什么，反腐败工作一直是人民关注的热点，但过去人大对于这方面的监督是比较薄弱的，这一方面是因为以往反腐败资源分散于政府、检察院等部门，千头万绪，抓不过来；另一方面是因为体制不顺，间接监督起来，效力大打折扣。如今，监察委员会直接由人大产生，对人大负责，为人大扩展监督领域创造了机遇，地方人大应该把握机会，顺势而为。第三层是有利于增强人大监督的刚性力量。实践中，不少人对人大监督存有“没事找事”“有名无实”的错误看法，根本原因在于人大多数监督手段刚性不足，而罢免等刚性手段使用条件高，限制多，因此威慑力不足，实效难免不彰。但借助对监察委员会的监督，将有望间接增强人大监督的刚性力量。如人大在视察检查中发现某单位存在违法违规情况，可以直接将相关问题转交监察委员会调查处理，并通过持续监督监察委员会执法情况确保违法行为得到处置，法律得到正确实施。

3．创新监督形式，推动人大监督见实效

人大代表人民对监察委员会进行监督，具有坚实的群众基础，但如何将民意的广泛性与监督的程序性有机统一起来，则需要在实践中进行探索和创新。为此，提出以下建议：

（1）用好规定的监督手段。立足现有法律依据，按照《监察法》的规定，采用常委会听取专项工作报告、执法检查、询问与质询等形式对监察委员会实施监督。

（2）探索个案监督。个案监督指的是人大常委会依照法定权限和程序，对其认为必须监督的涉嫌违法而未依法纠正的具体案件办理工作实施的监督。改革开放以来，全国人大及其常委会对个案监督一直持肯定和支持态度,20世纪90年代中期，不少地方人大还曾制定过对重大违法案件实施个案监督的地方性法规。新形势下，建议地方人大可以利用过去好的经验，吐故纳新，对监察委员会办理的、社会影响大的群众反应强烈的案件探索开展个案监督，以此确保监察委员会在重大案件的办理上，能够始终聆听人民呼声，维护人民利益。

（3）强化事前与事中监督。目前人大对司法的监督多为事后监督，这是由现行法律框架和人大工作程序决定的。但在对监察委员会的监督中，人大不应再局限于事后，而应主动前置监督环节，建立起更加立体的监督体系。如可以以涉及具有人大代表身份的公职人员案件为突破口进行事前与事中监督。在当事人将被采取“留置”等限制人身自由的措施前，要求监察委员会向人大常委会报告，经人大常委会许可后才能采取行动；事中，再通过监督程序合法性（如留置时间不得超过三个月，不能以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据等）保障当事人正当权利不受损害；事后，监督监察委执法情况，确保“留置期限折抵刑期”等规定得到妥善执行。

（4）畅通普通代表知情渠道。《监察法》虽明确了普通代表不能听取监察委员会专项工作报告，但并未禁止其参加常委会所组织的执法检查活动。地方人大可以利用这项规定，通过组织针对监察委员会的视察检查活动帮助代表实地了解监察委员会办案方式、程序，促进其依法监察，公正执法，同时扩大人大监督的民意基础，提升整体权威。

（5）细化讨论决定重大事项权。十八届三中全会以来，党中央越来越重视人大在区域性重大决策中的地位作用，多次就健全人大讨论、决定重大事项制度作出顶层设计。为切实履行好这项职责，建议地方人大尽快将监察委员会相关的重大事项纳入讨论决定体系中，并规范监察委员会议题提出、受理、审查、调查和讨论决定的程序。

（6）开展监察委员会规范性文件的备案审查工作。规范性文件备案审查是法律赋予人大的职权，也是人大开展法律监督的重要手段。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条规定，县级及以上人大常委会有权对可能“限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的合法权利”的政府规范性文件进行审查。监察委的文件虽然不属于政府规范性文件，可一旦执行，尤其是涉及查封、搜查、留置的相关措施，就有可能产生“限制或剥夺”公民合法权利的后果。在这种情况下，建议地方人大尽快确定职能主体，针对监察委员会的规范性文件建立备案审查机制，并细化受理、审查、反馈和纠正程序，对其在履职过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决定、规定、办法等文件进行合法合宪性审查。

结语

新时代要有新气象，更要有新作为，在习近平新时代社会主义思想的指引下，国家监察体制改革再一次体现了以习近平为核心的党中央治国理政的历史担当和全面依法治国的深谋远虑。一年的实践充分证明，党中央关于深化监察体制改革的部署是行之有效且完全正确的。如今，监察委员会由人大产生并接受人大监督的规定已经写入《宪法》，变成了国家的最高意志，但地方人大如何完善对监察委员会的监督实权，缩小“法律地位”与“实际地位”的落差，仍需后续的顶层设计，以及各地人大在工作中的创新、探索与突破。