第一章
争取独立的斗争，1763—1789年

在美国走向独立和建国的关键时期，对于对外贸易的管理在一些重大事件中产生了重要影响。尽管英国与北美13个殖民地的冲突最终是为了争夺政治权力和主权，许多具体分歧则源自英国对殖民地贸易实施的限制和税收。由于殖民地居民在英国议会缺乏政治代表影响这些政策，他们只能利用自己可以掌握的武器施加经济压力，包括抵制英国产品。不过在成功获得独立后，美国人发现与大英帝国之外开展贸易非常困难。这些问题由于《邦联条例》（Articles of Confederation）导致的弱势联邦政府而加剧，该条例不允许国会制定全国性贸易政策或者对进口征税来增加政府收入。贸易政策面临的这些困难成为推动召开1787年制宪会议的关键因素。

贸易与美洲殖民地

自英国人于1607年在詹姆斯敦建立第一个北美殖民地后的一个多世纪里，新大陆定居者始终严重依赖对外贸易。贸易对新到殖民地居民的生活福利必不可少，给他们提供了服装和毛毯、钉子和火枪、烹饪设备和金属制品，以及其他不能在本地生产的工具和材料等。如果没有这些进口物资，殖民地人民的生活水平可能会严重下降，许多人或许就不会定居下来。正如麦克卡斯克与梅纳德所说（McCusker and Menard，1985，第71页）：“海外贸易不只使殖民地生活变得舒适，更是使之成为可能的原因。”

与英国的海外贸易是北美殖民地经济生活的核心组成部分之一，尽管两地隔着大西洋，相距约3 000英里之遥。在整个17—18世纪，殖民地居民一直出口经济作物（如烟草和大米）与丰富的本地特产（如鱼类和木材），换取从英国进口的制造品。贸易条件，即出口产品价格与进口产品价格的相对关系，是殖民地经济福利水平的一个关键决定因素。例如，烟草价格由于欧洲的需求增加而上涨，可以让殖民地居民换取更多的进口制造品。而出口产品价格下跌则不但使欧洲的进口产品变得更为昂贵，还会让殖民地的农业收入减少，经济前景趋于黯淡。因此，出口产品与进口产品的价格波动对殖民地经济增长和福利状况具有深刻的影响。

到18世纪早期，新大陆的丰富资源加上与海外的贸易让殖民地居民得以享受较高的生活水平。用购买力水平调整英国和北美殖民地的价格差异后，殖民地的实际人均收入在1700—1774年至少比英国高出50%。这使得欧洲移民源源不断地涌向美洲，殖民地的规模和经济重要性与日俱增。到1770年，英国所属的北美13个殖民地的人口已达210万，大多数住在沿海。相比之下，当时的英国本土人口也刚超过700万。在经济产出方面，殖民地经济在1774年约达到英国的1/3。因此到18世纪后期，北美已经不再是世界经济中弱小而无足轻重的角色了。

这些殖民地的主要经济活动是农产品种植和家庭手工业生产。大约85%的劳动力从事农业，一部分种植出口作物，大多数还是为本地消费而生产。虽然殖民地总体上还属于农村和农业社会，但几乎所有当地居民都以某种方式与更大的世界市场发生着联系。无论他们是在新英格兰饲养牲畜，在宾夕法尼亚种植小麦和玉米，在弗吉尼亚种植烟草，还是在南卡罗来纳种植水稻，殖民地居民都不是为本地的自给自足而劳作，除非因为特殊的具体条件所限（主要是与市场的距离）。詹森指出（Jensen，1969，第108—109页）：

独立战争开始前，北美农民的发展和繁荣完全依赖向海外市场出售他们的农产品，渔民和木材商也同样如此。当时任何准确的经济地图都会显示，北美不过是大西洋与阿巴拉契亚山脉之间的一个长条地带，通过跨越大西洋的交通网络同西印度群岛、非洲、地中海和不列颠诸岛联系起来。18世纪的大多数北美人对此很了解，相比距离自己所处海岸100英里外的内地，他们更关心上述海外地区发生的事情，因为他们生产的烟草、大米、靛蓝、小麦和玉米的富余产品，正是要卖到分散于大西洋沿岸的那些港口。所以，北美的报纸上才充满了土耳其和俄国这样遥远之地的政治新闻、作物和天气状况的报道，因为那里发生的事情很可能影响美洲的小麦和玉米价格。

北美殖民地可以分为四个经济区，每个区都有不同的资源禀赋，也专业从事不同的生产活动。新英格兰地区有森林，临近海洋，主要从事与航运有关的生产活动，如造船、航运、捕鱼和捕鲸等。商业航运带动了相关产业的发展，尤其是木材业（用于制造桅杆、船体、棺材和木桶等）、金融和保险业等。虽然该地区的许多小农场也生产玉米、小麦和牲畜，但农业用地相对贫瘠，属于食品净输入地区。

中大西洋地区的纽约、宾夕法尼亚、新泽西和特拉华的经济更具多样性。纽约和费城的港口是主要的中心城市和商业枢纽，与国内沿海贸易和对外贸易都有密切联系。纽约是商业服务业中心。而费城作为殖民地时代的最大城市，是小型制造商和手工业作坊的集中地，包括制铁坊和磨坊等，使该地区的居民对英国进口制造品的依赖程度有所下降。该地区的大宗农产品是谷物和面粉，纽约州和宾夕法尼亚州的许多小型农场种植小麦、玉米、大麦和黑麦，部分产品还出口到大英帝国的各个区域。

南方地区生产大量出口的重要经济作物：上南部（马里兰、弗吉尼亚和北卡罗来纳）集中生产烟草，下南部（南卡罗来纳和佐治亚）则生产水稻和靛蓝。这些作物在规模较大的农场，依靠从非洲贩运来的奴隶种植。该地区的人均出口额最高，对国际市场依赖度最高，而经济多样化程度最低，依靠英国的金融和航运完成对外贸易。

这样，北美殖民地的不同地区专注于不同出口产品生产：烟草来自弗吉尼亚和马里兰，小麦与面粉来自宾夕法尼亚和纽约，大米与靛蓝来自南卡罗来纳，木材制品和鱼类产品来自新英格兰。排名前三的出口商品，即烟草（27%），小麦、面粉和面包原料（19%），大米（11%）加起来在1768—1772年远远超过全部出口商品的一半。除商品出口外，新英格兰还提供航运业服务，并通过开展贸易和提供保险获取更多收入。

来自商品出口与航运服务的收入使北美殖民地有钱购买进口产品。各港口城市成为与世界其他地区交往的关键连接点，大多数外国产品通过费城、纽约、波士顿和查尔斯顿的海港输入。这些进口中，约80%是来自英国的制造品。毛纺织品和亚麻制品是最重要的部分之一，但进口还包括广泛的其他产品类型，如纸张、玻璃和金属制品等。用于家庭消费的商品，如茶叶和酒精饮料，也占较大的进口份额。

对外贸易对一个经济体的重要性，通常采用进口额或出口额与GDP（国内生产总值）的比值测算。1774年，来自英国的进口占北美殖民地GDP的8%~9%。由于独立战争以前英国在北美的全部进口中占80%以上，全部进口商品与GDP的比值可能在10%左右。这是关于贸易的经济重要性的不完美指标，因为所有贸易品的价格是由世界市场决定的，对整个殖民地经济有着更普遍的影响。这些价格把所有家庭同世界市场联系起来，要么是通过他们所售产品的售价，要么是通过他们所购产品的买价。

《航海条例》的经济后果

尽管北美对外贸易的商品构成主要取决于各地区的资源禀赋，由市场力量推动，贸易的地理格局却不然。英国议会通过了《航海条例》（Navigation Acts），人为要求殖民地贸易需要经过英国及其在西印度群岛的领地。这些贸易管制及随后的税收和关税造成了英国同北美的摩擦，刺激了殖民地的独立愿望。

《航海条例》的目的是提升英国的海上霸权，确保帝国内部的贸易服务于其商业利益的需要。该条例最早在1651年对北美殖民地实施，涉及复杂的政府政策体系。这些重商主义政策——旨在通过促进出口和限制进口来提升英国的商业利益——规范了英国和殖民地商业往来中使用的船只和海员的国籍，限制了殖民地产品可以运往的目的地以及殖民地进口产品的来源地，另外以补贴、优惠关税、特许垄断权及其他鼓励措施照顾英国的某些产业，以及禁止殖民地发展可能损害英国企业的某些类型的产业。

从北美的立场看，最重要的规制内容是要求殖民地的几乎所有出口和进口都必须通过英国运输。在出口方面，所有列入《航海条例》的产品在到达最终目的地之前必须途经英国的一个港口。北美向英国出口的产品中有大约3/4被列入《航海条例》，其中最重要的是烟草。虽然北美烟草在英国受到优惠待遇（来自西班牙和葡萄牙殖民地的烟草被征收歧视性关税），但其中绝大部分要再出口到欧洲其他地方。这一间接运输路线安排的要求给北美出口商带来了额外成本，并压低了烟草种植者获得的出口价格。按索尔斯的观点（Sawers，1992，第269页），如果烟草未被列入《航海条例》，可以直接销售给欧洲国家的消费者，则烟草种植者的收入可能提高15%~35%。于是，《航海条例》给马里兰和弗吉尼亚的切萨皮克地区（Chesapeake）的烟草种植者这一有政治影响力、高度依赖外贸的群体造成了显著的负担。

大米出口被部分列入《航海条例》，面向南欧地区的出口可以直接运输，但面向北欧的出口则要求取道英国。这减小了规制措施对南卡罗来纳种植者的售价的负面影响。其他一些出口产品则获得了英国的奖励（补贴），包括靛蓝、松脂和木材等，当然殖民地获得的收益并不大，因为补贴幅度和出口数量相对较小。还有某些农产品，特别是小麦和面粉，很难进入英国市场，但获得了进入英属西印度群岛的特惠权。

《航海条例》没有显著扭曲北美殖民地的进口。大多数从英国的进口是在英国生产的，那里是当时全球领先的制造品生产地。对其中部分产品，如火药、亚麻、帆布、丝绸和加工食糖等，殖民地获益于英国的出口补贴，降低了美国消费者的购买价。英国还允许殖民地从英属西印度群岛和南欧直接进口某些类型的产品，如腌制鱼类的盐和马德拉葡萄酒等。不过，大多数英国以外的进口产品，无论是产自欧洲还是亚洲，起先都必须从英国转运。北美殖民地从英国的进口中有大约20%是原产于亚洲（主要是茶叶和胡椒等）或欧洲其他国家的产品。这一人为规定的绕道带来了额外的劳务费、佣金、仓储租金和运费，据估计使来自欧洲和亚洲的进口产品成本提高了约20%。

劳伦斯·哈珀（Lawrence Harper，1939）的开创性研究估算了北美殖民地在1773年因为上述贸易限制而产生的成本和收益。他估计，总成本大约为330万美元，只有殖民地总收入的2%左右。把烟草纳入名单是最主要的影响因素，导致的损失占全部成本的3/4。托马斯的研究（Thomas，1965）把哈珀的估算结果修正为270万美元，同时也考虑了北美殖民地作为大英帝国的一部分而获得的收益。这些收益约为180万美元，部分来自皇家海军提供保护导致的运输保险费率降低。按照这一更广泛的测算，殖民地的净损失不过90万美元，只有总收入的0.6%。正如麦克卡斯克和梅纳德（1985，第354页）总结的那样：“不管作为英帝国的组成部分有什么成本，也基本上被收益抵消了，包括海军提供的保护、能够进入广阔的自由贸易区域、便利的信贷和便宜的制造品，以及对外国竞争的限制等。”

然而，英国的商业政策对北美殖民地造成的总负担不大，这一事实并不意味着此类限制措施对激起独立主张无足轻重。1776年，殖民地人口中其实只有一小部分积极支持独立，但这一能够发声、有政治势力的少数人群体恰恰是受英国贸易政策影响最大的。实际上，《航海条例》造成的经济成本有大约90%落在了南方殖民地的头上，尤其是马里兰和弗吉尼亚的烟草种植者，可能使该地区在1770年的收入减少了2.5%。

这些种植者强烈支持独立并非巧合。弗吉尼亚人显然基于充分的理由相信，把烟草贸易从英国的贸易管制下放开会大大增加这种作物的盈利。的确，在17世纪40年代，弗吉尼亚的下议院（House of Burgesses）就请求获得“将烟草直接销往外国市场的自由出口权”，但该请求被英国枢密院（British Privy Council）驳回。1774年，弗吉尼亚下议院在给参加大陆会议（Continental Congress）的各位代表的一份指示稿中则宣称，“与世界所有地区开展自由贸易是美洲殖民地居民的天然权利，并未被他们自己的法律剥夺或削弱”，却受到了英国当局“不公正的侵犯”。

对英国政策感到不满的另一部分人群是波士顿、纽约和费城的城市商人。他们也因为英国的贸易管制束缚了与世界其他地方开展自由贸易而感到沮丧。詹森（1969，第109页）就提到：“商人在独立战争时期只占人口的极小部分，但他们在大多数殖民地发挥的经济和政治影响力远远超出其人数的比重。”同时，占人口绝大部分的农民“并不像沿海城市的商人或弗吉尼亚和马里兰的烟草种植商那样有经济上的怨言”，只是在后期才出来支持独立运动。

总之，北美殖民地并没有因为英国法规而致贫和受到剥夺。英国重商主义贸易管制的成本基本上被大英帝国对内保护带来的收益抵消了。事实上，殖民地已经在《航海条例》下毫无怨言地发展了一个多世纪的事业，并取得了繁荣的成果。正如麦克卡斯克和梅纳德（1985，第357页）概括的那样：“英国和北美殖民地的分歧不在于议会拥有管制这种或那种贸易、对某种活动征税，或者采取某项具体政策的权力……核心冲突是长远的权力问题，关乎未来事务的决定权，也即由谁主宰大英帝国在美洲的未来。”迪克逊（Dickerson，1951）对当时的文献做了全面梳理，发现没有证据表明《航海条例》或英国的贸易政策是殖民地会议中的主要抱怨议题。但同时，此类贸易管制又的确给特定群体造成了不利影响，特别是烟草种植者。他们和其他人将成为独立运动最明确的倡导者，并在争取国家主权的斗争中发挥催化剂的作用。

随着北美殖民地在英国统治下日益繁荣，必然有某些事情的变化导致抵抗运动的兴起，最终引发革命。这一变化发生在1763年的七年战争结束后，英国试图制定新的政策，而殖民地居民认为那会威胁到他们的舒适生活。1763年之后，英国的政策目标调整为从殖民地获取财政收入，以补偿英国方面在战争中支付的军费。政策调整意味着北美殖民地的税收负担大为增加。虽然大多数殖民地居民接受英国对北美贸易的长期管制，却反对英国把维持殖民地统治的财政负担更多转移到殖民地民众身上。他们因此不再重视大英帝国内部保护带来的收益，将新的税收和管制视为对自身繁荣和未来福利的威胁。北美殖民地在经济上处于强势而非弱势地位，这使他们有信心对抗大西洋彼岸的统治者。

转移税收负担

1763年结束的七年战争（在美国被称为“法国人与印第安人战争”）很大程度上是英国为了保护北美殖民地免受邻近地区的威胁。这场战争的代价极其高昂，使英国政府的债务从1757年的不到8 000万英镑增长到1764年的1.34亿英镑。债务的年利息在当时达到近500万英镑，而政府的年收入只有约900万英镑。

除偿还债务面临的财政挑战外，英国政府还必须承担给新扩张的北美领地提供保护的巨大日常成本。由于战争的胜利，英国获取了广袤的领土，不只是密西西比河以东的大部分北美地区，还有加拿大和西印度群岛的部分地区，但都需要提供防卫。在北美维持约1万人的常备军的成本，几乎是英国政府预算的近4%。但由于法国人和印第安人的外来威胁已被消除，美洲殖民地居民并不理解英国为何要为保护这些殖民地付出如此高昂的费用。

鉴于北美殖民地的经济规模以及战争成本正是为那里付出的，英国官员自然认为殖民地居民应该为支付防务费用和偿还债务做出更多贡献。于是，接连几任英国政府都试图从他们眼中的富庶而税负较低的北美殖民地获取更多财政收入。令英国政府沮丧的是，他们采取的大多数措施都遭遇了激烈的抵制。

在1764年的《食糖法案》（Sugar Act）中，英国议会要求北美殖民地给英属西印度群岛之外地区进口的食糖和糖浆支付3先令的税收。这其实只有1733年开始征收的官方税率的一半，但之前的税收传统上并未被北美商人和英国海关官员认真执行。海关部门这次被重新整顿，以便更好地执行法规，打击走私，增加税收。这些措施在殖民地造成了诸多怨言，但没有形成直接对抗。

1765年的《印花税法案》（Stamp Act）对公共文件和印刷资料征税，包括法律文件、报纸、房契和纸牌等。尽管此类税收在英国很普遍，但在殖民地还属于新税种，激起了强烈抗议。商业发达的殖民地（主要是马萨诸塞和纽约）的居民认为他们在英国议会没有合适的代表人，因此不能接受这类国内税。他们采取的立场是，英国有权对殖民地的外贸进行管制，但不经当地人同意，不能征收国内税。英国官员则拒绝对内和对外税收的划分，声称自己有权征收选定的任何税种。

除了骚扰那些负责执行《印花税法案》的地方官员外，殖民地抗议者还在寻求完全取消该税种的办法。“印花税法案会议”（Stamp Act Congress）是各殖民地代表首次自己发起的联合会议，试图对英国的行动做出统一的反应。1765年10月，殖民地代表通过了一份《权利宣言》（Declaration of Rights），其中谴责说：“英国议会最近的几部法案征收的税收，从这些殖民地的实际情况看，将极其沉重和痛苦，再考虑到铸币的稀缺，这些税收的缴纳完全无法实施。”印花税法案会议还声称，这些税收非经他们的同意不能征收，并指出：“对这些殖民地的贸易限制将使它们无法购买英国的制造品”。各殖民地还同意，将通过禁止进口协议的形式施加商业压力，迫使英国方面废除《印花税法案》。

禁止进口运动起初是私人发起的行动。当年10月后期，纽约的200位商人领袖宣誓从1766年1月起停止进口英国产品。费城和波士顿的商人很快效仿。抵制运动的领导人认为，由此带来的销售损失会迫使英国出口商在伦敦开展游说。1765年11月，英国驻波士顿的指挥官托马斯·盖奇（Thomas Gage）这样描述上述策略：

他们的第一个抗议计划——恐吓征收印花税的官员，甚至威胁用起义来阻止印花票发行——已经完全实施。为了争取英国商人的支持，美洲商人写信说，如果不废除《印花税法案》，就不会给他们输送谷物。有些人甚至说，如果不满足上述条件，将不会偿还债务。他们还自鸣得意地说，在这些情况下英国议会将被劝服废除该法案。

北美殖民地商人并不是纯粹出于原则开展行动，他们还利用这个时机削减原来的大量存货，那是在七年战争结束时的繁荣期之后的萧条期间积累起来的，出货的价格水平比正常情况下要高得多。

殖民地对英国产品的抵制有多大影响并不确定，因为禁止进口只持续了几个月光景，并正好赶上普遍经济下滑。北美从英国的进口在1766年下跌了7%，而1765年的跌幅是14%，很难区分禁止进口和衰退对贸易下滑的影响。北美殖民地的订单减少在英国感受很强烈，那里也在经历经济下滑，英国商人带着请愿书涌向议会，讲述美洲订单取消造成的困难和就业损失。

就算禁止进口的经济影响比起衰退来说并不大，其政治影响却足以让抗议者达到预定目标：英国制造商的压力成为英国议会废除《印花税法案》的重要推动力。议会认识到，该法案和食糖关税带来的收入甚少而抱怨太多，随即在1766年3月取缔了这两项措施。当这一消息传到殖民地后，禁止进口的抗议运动迅速销声匿迹。

不过，在废除上述法案的同时，英国议会又通过了《宣示法案》（Declaratory Act），宣布它拥有制定法律和管理殖民地的完整权力，并重申了对外部和内部贸易征税的合法权力。英国依然竭力想把殖民地经济作为政府收入来源，新任财政大臣查尔斯·唐森德（Charles Townshend）建议在主要殖民地港口城市设立海关特派员，以加强关税法律的执行，确保进口税的征收。他还建议对许多不同商品实施新的低关税组合，初期包括茶叶、玻璃、纸张、铅和油漆原料，后来扩大到其他产品，以减少走私和逃税。他很注意确保这些税收是面向对外贸易，而不涉及容易引发争议的对内税收。

然而唐森德的这些措施（其中包含让士兵驻扎到私人家里的有争议政策）在殖民地激起了比《食糖法案》更大的抵抗，再次引发了贸易抵制。对唐森德政策的反抗在1768年逐渐酝酿，这次是民间领袖而非城市商人主导了抵制进口和消费英国产品的运动。针对关税的讨论持续了两年，才说服商人制定出有效的禁止进口协议。与以前一样，某些商人一开始支持禁止进口，是将此作为以高价出清存货的机会。但这次的商业状况普遍较为景气，商人很不希望停止贸易。他们需要贸易维持生计，不想看到禁止进口的措施长期执行。与之相反，当地的技工和手工业者热情欢迎禁止进口的措施。这些自雇性质的制鞋匠、铁匠、肥皂和蜡烛生产者、家具制造商以及绳索编织匠等生产与英国进口相竞争的产品。他们不只希望通过抵制给英国施压，还期盼以此削弱外国竞争，促进本地的制造业活动。

在此情形下，第二次禁止进口运动是逐渐兴起的，在各殖民地发展不平衡。到1769年春季，三个主要港口城市——费城、纽约和波士顿的商人实施了禁止进口协议。到1769年夏季，禁止进口运动扩展到南方殖民地。卡罗来纳和佐治亚的进口在1770年减少，而马里兰和弗吉尼亚的进口则丝毫没有下降，那里的烟草种植者有大量债务要偿还。不过整个殖民地从英国的进口总量在1769年还是下降了38%。

到这个时候，另一届英国政府正在另行思考对美洲的关税。诺斯勋爵（Lord North）的政府再次看到，这些关税没有带来多少收入，却造成了普遍的怨恨情绪。于是诺斯建议取消其前任开征的税收，英国议会在1770年4月废除了唐森德的关税，只保留了对茶叶的关税（占全部关税的3/4）。与取消印花税不同，本次行动不是因为抵制进口而受损的英国商人施加政治压力所致。可是对禁止进口运动的领导者来说不走运的是，殖民地的抵制恰逢英国制造商的订单大增。俄土战争导致欧洲对毛纺织品的需求增加以及国内的大丰收，让英国经济减缓了与北美的贸易下降带来的冲击。虽然这次禁止进口运动导致的贸易跌幅超过对《印花税法案》的抗议行动，却没能严重打击英国商业利益集团，他们也并未在取消关税中发挥关键作用。不过，以上事件发生的时机却让众多殖民地居民认为，英国政府再次对他们的要求屈服了。

美洲禁止进口运动的领导者强烈主张，抵制行动应该继续，直至对茶叶的关税也被废除。但商人无法抵制以英国方面的让步作为重启贸易的理由，禁止进口运动很快瓦解。贸易量在1770年有所恢复，到贸易往来回归正常的第一个整年，即1771年大幅提升。

此时已形成了一个模式：英国的新税收实施后，将引发禁止进口运动，英国的政策制定者随即撤退。殖民地人民从中得出结论（对《印花税法案》适用但对唐森德关税其实不适用）北美的贸易禁令可以左右英国的政策。他们从经验中得到的印象夸大了己方通过经济手段压制英国政策的能力。实际上，禁止进口运动只是在凑巧赶上英国经济下滑时才发挥了显著作用；北美殖民地对英国的影响力非常有限，因为在1765年仅有15%的英国出口是面向北美殖民地的。但美洲拥有强大的商业杠杆力的印象却留了下来。后来，托马斯·杰斐逊和詹姆斯·麦迪逊还将尝试运用各种商业压力——抵制、禁运和禁止进口来对抗英国，并因为这些行动无法给英国的政策带来预想的改变而反复感到惊讶和懊丧。

从1770年到1773年早期，大西洋两岸的关系平静得出奇。这段时间，殖民地的不满在发酵，但英国政府并未采取可能招致广泛不满的任何新行动。然后弗吉尼亚遭遇了经济危机，新的茶叶法案激怒了马萨诸塞州。在南方，弗吉尼亚的种植者已经被沉重的债务拖垮，仇视控制其贸易的苏格兰代理人，同时又面临烟草价格在1772—1773年的大幅下挫。在英国爆发并很快传递到殖民地的金融危机成了导火索。烟草价格下跌了一半，给弗吉尼亚和马里兰种植者提供的信贷被停止。沿海地区种植者的债务负担随即高涨，带来了抵押拍卖和人身监禁的风潮。这场灾难强化了反英情绪，切萨皮克地区的种植者认为，只有不再遵守《航海条例》的规定，让他们自由地把产品直接卖到世界市场，才能改善自己的经济前景。

英国议会在1773年早期通过的《茶叶法案》（Tea Act）也将北美殖民地拉回与英国的对抗。该法案的目标是帮助在财务上遇到麻烦的东印度公司，给予它在殖民地的茶叶销售垄断权。英国政府还试图削减茶叶进口税，并允许东印度公司直接将货物运往北美，而不再需要经停英国，以此打击走私者，有人相信北美消费的茶叶中有2/3是走私的茶叶，没有缴纳关税。把走私茶叶纳入合法贸易渠道并对其征税，可能带来巨大的财政收入。

尽管英国的措施实际上降低了合法进口的茶叶价格，殖民地的商人却抗议授予东印度公司垄断权和缴纳关税，他们中的很多人或许卷入了走私活动。这些人成功地动员其他殖民地居民起来反对英国的行动，到1773年秋季，北美各港口开始拒绝接收运载茶叶的东印度公司船只。在波士顿，几艘货船靠岸了，但未被允许卸货。在依靠走私茶叶获利的当地商人煽动下，民众于1773年12月16日聚集到码头，大约150人冲击了东印度公司的船只，把342箱（约9万磅）茶叶倒入大海。可见，著名的波士顿茶叶党并不是抗议不公平的增税，因为关税其实下降了，而是反对英国人通过打击茶叶走私而让东印度公司掌控茶叶贸易的企图。

被这些事件激怒后，英国官方于1774年春通过了一系列《强制法案》（Coercive Acts），在美国被称为《不可容忍法案》（Intolerable Acts），关闭波士顿港口，直至被损毁的茶叶获得赔偿，并授予皇家总督对当地政府的直接控制权，要求殖民地为英国士兵提供住房和给养等。英国和北美13个殖民地就此驶入了冲突的轨道。

北美各殖民地通过1774年9—10月召开的第一次大陆会议（First Continental Congress）联合起来。该会议否认了英国议会对殖民地内部事务的管辖权（除非与对外贸易管理有关），并尖锐地提出无代表不纳（国内）税。大陆会议发表了《权利和冤情声明》（Declaration of Rights and Grievances），解释说殖民地人民“会欢欣地支持执行英国议会的法案，只要是为了确保母国在整个帝国的商业利益，以善意管理我们的对外贸易即可”，但拒绝“任何不经北美民众同意即以内部和外部税收来增加财政收入的想法”。此外，该声明继续写到，殖民地人民“被赋予了生命、自由和财产权，从来不曾向任何主权国家出让过不经他们同意而处置这些权利的授权”。

各殖民地本质上是想回到1763年之前英国对它们的内部事务善意放任的状态。它们还要求废除1763年后制定的若干法律，但并不包括已经被当作《航海条例》组成部分的《茶叶法案》。大陆会议呼吁从1774年12月起禁止进口所有来自英国、爱尔兰和英属西印度群岛的产品，直至《强制法案》被废除。在发布以上要求后，代表们休会至1775年5月，静待英国方面的反应。

英国选择了武力解决的办法。1775年早期，英国政府宣布马萨诸塞陷入叛乱状态，派军队占领波士顿，列克星敦和康科德的战斗随即爆发。1775年5月，大陆会议决定在禁止进口之外增加禁止出口：一年之后禁止所有对英国和西印度群岛的出口。出口禁令的推迟执行是对南方的妥协，它们的代表声称立即实施禁运会给种植园主造成巨大而且不公平的负担，因为当年要出售的作物早已开始种植了。

对英国的全国性贸易禁运行动比之前的禁止进口运动有严重得多的效果。如图1.1所示，来自英国的进口在1775年大幅蒸发，1775年的出口则在增长，因为北美的农民和种植园主竭力把尽量多的货物发往英国，次年的出口则消失了。英国军队和殖民地武装力量那时已经在马萨诸塞展开战斗，殖民地开始走向追求独立的道路。

这一时期有许多政治宣传册介绍殖民地在英国宪法之下的权利，主张美国的独立主权，但根本的诉求还是经济方面的。林德和沃德斯特雷奇（Lynd and Waldstreicher，2011，第609页）提到：“商业方面的分歧先于宪政方面的分歧，该现象在那些年中反复出现……很重要的一点是，殖民地人民把经济和宪政的主张在主权问题上融合起来，但我们不能因此忽视经济因素的原发作用。”

贸易和独立

1775年早期英国议会对北美采取贸易禁运措施的反应是，限定13个殖民地只能同英国开展贸易。英国政府则于当年晚些时候更进一步，推出《禁止法案》（Prohibitory Act），禁止与北美殖民地的所有贸易。为了镇压殖民地的反抗，结束叛乱，英国试图用完全切断对外贸易孤立北美。英国政府尤其希望限制殖民地从其他国家进口军用物资，如火药、步枪、刺刀和弹药等。完全切断对外贸易的做法让大陆会议惊慌失措。约翰·亚当斯（John Adams）在1775年10月写道：“我们的人民能否承受贸易的完全中断？这是否会导致大量人员失业，失去生计，造就一个人数众多的反对党？救助这些人员的负担对社会其他群体来说是否过于沉重？如果完全离开贸易，我们还能否维持战争？我们的货币还能否维持信用？”

1776年早期，第二次大陆会议讨论了下一步行动。1776年4月6日，大陆会议宣布北美殖民地不再受英国商业管制的约束，美洲各港口对英国以外的所有国家开放，表明了公开反抗的态度。大陆会议在1774年10月曾确认英国议会对殖民地没有管辖权，但外贸管制除外，此时连这一权力也否认了。亚当斯相信4月的这一声明是美国真正的独立宣言。他在此时认为：“必须最大幅度地鼓励贸易，因此我们目前不该对出口或进口征税，或者试图把贸易局限在自己的范围、自己的海员手里。”

1776年7月，大陆会议正式宣布从英国独立。在《独立宣言》列举的众多不满理由中，会议抱怨英国“切断了我们同世界所有地区的贸易”，并“未经我们同意而对我们征税”。此时，两国的贸易已经完全崩溃。相比英国实施的海岸封锁来说，控制主要城市（也正是主要港口所在地）的军事战略更为有效。在战争的不同时期，英国军队先后占领了波士顿（1775—1776年）、纽约（1776—1783年）、费城（1776—1783年）以及其他关键商业城市。这些港口是北美通向世界其他地方的主要出入口，英军的占领比封锁本身更有效地阻碍了外贸。其他沿海城市的港口则不足以支持大规模的对外贸易。

北美各州试图推动与法国和其他欧洲国家的贸易，以弥补同英国的贸易往来的损失。大陆会议任命了一个由约翰·亚当斯领导的委员会来处理“1776年条约计划”（treaty plan of 1776）。亚当斯及其同事起草了一份商业条约模板，让外交官用来同外国政府开展谈判。依照该计划，美国将寻求其他国家的“国民待遇”，也就是说，美国的商人和船只（如果不是产品的话）将在其他国家得到与其本国商人和船只相同的对待。这一大胆要求远远超出标准的“最惠国待遇”。按照最惠国待遇，美国的产品和船只会在外国市场上得到与最受优待的其他国家相同的待遇，相对于其他国家，美国不会受到歧视，但所在国依然可以对外来产品和船只征税。

该条约计划并没有产生什么成果，由于处在战争时期，对外贸也没有发挥实际效应。但美国达成的第一份贸易协定仍然十分重要，那就是1778年2月同法国达成的《友好通商条约》（Treaty of Amity and Commerce）。虽然该条约对战争时期的双边贸易并无显著影响，却象征着两国结成了非正式联盟。尽管英国极力切断殖民地的对外贸易，法国海军还是帮助维持了某些北大西洋航路的畅通，法国军事补给品的运输给美国独立战争提供了有力支持。

该条约还包含了“有条件的”最惠国待遇条款，这意味着如果任何一方给予其他国家的产品或船只更好的待遇，这一待遇并不会自动扩大到另外一方，必须经过谈判才能给予新的让步。虽然有条件的最惠国待遇是在法国谈判方的要求下列入的，后来却被美国长期沿用，直至1923年采纳无条件最惠国待遇政策为止。在无条件最惠国待遇下，给予某个国家的关税下调待遇将自动延伸到达成了最惠国待遇协定的其他国家。

有关独立战争时期美国贸易量的数据很稀缺。零碎的统计资料表明，只及战前水平的一小部分。虽然在1778年英军撤出波士顿和费城之后贸易开始恢复，却依然保持在较低水平。例如，1780年进出费城的船只总吨位只有1770年水平的1/3左右。与其他国家的贸易不能弥补损失掉的与英国的贸易，英国皇家海军使得军火和其他补给都难以进入美国。

美国经济由于独立战争的破坏和对外贸易的中断而损失惨重。麦克卡斯克与梅纳德（1985，第367页）指出，“对整体经济的表现而言，外贸部门的地位十分关键，无法回避”。衡量独立战争造成的经济破坏的一个指标是实际人均收入大幅下跌，几乎与20世纪30年代早期的大萧条同等严重。麦克卡斯克（2000，第156页）估计，实际人均收入在1774—1781年下跌了15%。而林德特和威廉姆森（Lindert and Williamson，2013，第741页）估计，在1774—1800年下跌了约20%。由于后一数字中还包括了18世纪90年代的经济恢复期，他们的结论是：“以百分比衡量，独立战争的破坏和邦联的混乱或许造成了美国历史上最大幅度的收入下滑。”无论准确数字应该是多少，美国人都为争取独立付出了极为高昂的经济代价。

最终，得益于法国给予的某些关键的军事支持，美国于1781年10月通过约克顿战役赢得了独立战争。次年晚些时候，与英国达成了临时和平协议，英国在1783年5月承认了与美国的合法贸易。到1783年9月签署《巴黎条约》（Treaty of Paris）时，英国正式结束了敌对状态，承认北美13个殖民地为自由的主权国家。

在国际贸易历经7年的严重受限之后，美国人期待着重开贸易带来的强劲经济复苏。他们非常天真地以为，政治独立不会妨碍与英国方面重新结成紧密的经济联系，英国会允许美国恢复之前在大英帝国的商业地位。早期的迹象也支持这种假设：负责和平谈判的英国部长、亚当·斯密的信徒谢尔本伯爵（Earl of Shelburne）倾向于宽大对待反叛的前北美殖民地。1782年10月的一份和约草案就包含了商业互惠的自由条款。在条约谈判中，本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）大着胆子要求美国船只可以在大英帝国内部开展自由贸易，而且看似有成功的希望。1783年3月，英国财政部长威廉·皮特（William Pitt）向议会提交一份议案，给予美国之前有过的几乎所有贸易特权，甚至允许美国船只按照与英国船只相同的条件进入英国的殖民地港口。这一开明的建议遭到了强烈的反对。航运利益集团要求捍卫它们在西印度群岛和其他地方对英国贸易的排他性控制权，防范美国船只的竞争。托利党民族主义者没有兴趣安抚反叛的美国人，希望利用严格的航运法规强化英国的海上地位。

随着英国政府垮台，由诺斯勋爵和查尔斯·詹姆斯·福克斯（Charles James Fox）领导的新联合政府于1783年4月上台，美国重获在大英帝国内的商业地位的希望化为泡影。福克斯和诺斯政府决心增强英国的海上力量，不愿意对美国做出商业让步。相反，枢密院还禁止美国船只出入英属西印度群岛，这一临时排斥措施在5年后被永久化。此外，某些美国产品也被西印度群岛禁运，其他产品则面临前所未有的高额关税。即使航运禁令和高关税能被部分规避，仍沉重打击了新英格兰地区的经济。

然而，英美贸易从1783年5月恢复合法化还是带来了双边贸易的复苏和美国短暂的经济繁荣。在连续8年无法获得大多数外国产品后，美国消费者大量购入英国产品，进口量激增，如图1.1所示。对英国的出口也跃升，但只达到战前水平的一半左右。当然，战后向英国的出口本来预期就会减少，因为美国的贸易已不再受英国贸易管制的约束，美国产品不需要先运往英国，再转口到别处。虽然美国摆脱了《航海条例》的束缚，却失去了通向大英帝国内部市场的特权，这一损失不足以由其他地方的新出口机遇所弥补。尽管这一时期的统计数据很少，但现有证据仍表明，总体来看美国的出口显著少于战前。

其直接后果是严重的贸易赤字。至少相对于英国，在1784—1786年这三年中美国的进口为760万英镑，而出口仅为250万英镑。独立战争前，美国对西印度群岛的贸易盈余能支撑对英国的赤字。但如今，由于英国的限制政策，美国不再能够从西印度群岛获得出口收入来购买英国的进口产品，因此不得不用铸币付款。据估计，美国在这三年中损失了126万英镑的金银。铸币外流造成了严重的通货紧缩：消费者价格在1783年的跌幅超过12%，这是与英国恢复贸易往来的头一年，此后每年都继续下跌，直至1790年。在1783—1790年，国内价格累计下跌了27个百分点。

这一通货紧缩造成了自1784年开始的严重衰退，延长了自独立战争时期开始的经济困境。许多经济指标直到18世纪80年代末才恢复到战前的水平。新英格兰受到的打击远远超过其他地区。造船业由于西印度群岛的禁运令而大批倒闭，而且英国还继续执行1776年实施的禁止在美国购买或维修船只的法令。捕鱼和捕鲸产业也由于英国市场的丧失而受损：1786年，鳕鱼产业的运营规模只有战前水平的80%。

南方的谷物生产商同样遇到了从战时经济混乱中恢复的困难。英国在战争期间从弗吉尼亚没收了大约3万名奴隶，并在战后对烟草实施高昂的进口税。结果导致弗吉尼亚在1783—1784年的烟草产量比1774年减少约20%。大米出口也面临英国的高关税，在1783—1786年的出口量不足1770—1773年的一半。

虽然美国能够同世界其他地方自由开展贸易，但这些贸易数量有限。美国人希望与法国的贸易可以弥补同英国方面的损失，但结果令人失望。比埃尔（Buel，1998，第69页）的观察是：“美国人已习惯同英国商人打交道，有共同的文化，能够以合算的价钱提供较高品质的产品，并能提供长期信贷……而法国商人不了解美国的习惯，提供价格较高但品质较差的产品，也不愿意提供任何信贷。”法国的航海政策也给美国船只前往法属西印度群岛设置了障碍，法国的烟草垄断机构照样继续限制从弗吉尼亚购买烟草。

战后贸易的唯一亮点是贸易条件获得了显著改善，部分原因是美国的出口不再受《航海条例》的约束。烟草价格相比战前有所提高，非英国进口产品的价格下降，因为不再需要从英国转运。不幸的是，这个好消息很短命。在战后的短暂回弹后，贸易条件在18世纪80年代的剩余时期恶化。加上贸易量的减少，贸易收益或许只及战前水平的一小部分。

因此，美国经济在整个18世纪80年代都陷于可怕的糟糕状态。出口由于难以进入大英帝国的市场而受限，货币枯竭导致持续的通货紧缩。正如詹姆斯·麦迪逊在1785年的怨言：“革命让我们失去了同西印度群岛的贸易，那是我们唯一有盈余的贸易往来，而没有开辟其他任何能补偿的渠道……从各种角度看，这个国家的贸易都处于凄惨的状态。”

1784—1786年贸易谈判

人们普遍相信，面对美国摇摇欲坠的经济，解决方案是劝说英国枢密院取消限制性法令，从而刺激美国的航运业和出口产业，缩小贸易赤字，防止铸币枯竭以及结束通货紧缩。为此，美国人把希望寄托在与英国的贸易协定上面，以恢复他们过去作为大英帝国一部分而享有的商业利益。新英格兰的商人尤其呼吁国会通过某些途径解决英国的贸易限制政策。

1784年，以扩大出口为核心目标，国会制订了一份计划，与其他国家签署贸易协定，打开美国商船和货物进入外国市场的通道。在18世纪80年代早期，美国已经同荷兰和瑞典达成了贸易协定，但国会还希望与两个最重要的强国——英国和法国——达成协定，以及普鲁士、丹麦、托斯卡纳、葡萄牙、俄国等国。约翰·亚当斯、托马斯·杰斐逊和约翰·杰伊（John Jay）每人获得了两年的任期开展这些贸易谈判。亚当斯被派往伦敦，杰斐逊去了巴黎，国务卿约翰·杰伊则留在纽约，利用外交渠道讨论其他可行协定。

在伦敦，亚当斯试图说服英国官员：他们给美国贸易设置的障碍是不利的。他建议各国对港口船运彼此给予“国民待遇”。但他很快发现，英国人对任何严肃的谈判完全没有兴趣，这些官员都深受一本小册子的影响，这本小册子题为“对美国与欧洲及西印度群岛的贸易的观察”（Observations on the Commerce of the American States with Europe and the West Indies），由谢菲尔德勋爵（Lord Sheffield）在1783年发表。该书强烈主张英国应该维持对美国的贸易限制。谢菲尔德敏锐地观察到，新诞生的美国国会不能对各州的贸易进行管制，因此也无力对英国进行报复。此外他还指出，达成贸易协定对英国没有意义，因为即使没有协定，英国也可以继续进入美国市场，而不会受到任何歧视。英国完全可以捍卫自己的商业利益，不用做出任何让步，不用担心来自美国的任何报复。

谢菲尔德的小册子在大西洋两岸都引发了轰动，因为它正确地指出了美国政府体制的一大关键缺陷。1777年制定并在1781年实施的《邦联条例》为联邦政府建立了法律框架，并严格限制其权力。根据该条例，美国本质上是由13个独立州组成的联盟，而非一个统一的国家。该条例第2条规定：“州保留其主权、自由和独立，凡未经本条例明确授予合众国共同国会的权力、司法管辖权和权利均由各州保留。”由于明确授予国会的权力非常少，所以政治权力高度分散表现为各州拥有主权地位，联邦政府极其孱弱。

另外，《邦联条例》第9条明确规定：“不能通过有关的贸易协定限制相关各州对外国人及其本地民众征税的立法权，或限制各州禁止任何类型货物或商品的出口或进口。”因此，美国政府没有能力对英国的贸易管制做出反应。由于13个州各有其贸易政策，美国就没有全国性的贸易政策。

亚当斯写道：“美国愿意让自己领土上的所有港口对英国的船只、商人和商品敞开大门，我已做好准备代表他们表达对这样的条约的信念，只要能得到贵国的互惠约定，让你们的港口能够对我们的船只、商人和产品同样开放。”但在英国外交官询问美国能够为改善贸易待遇拿出什么好处时，亚当斯却无法具体作答。结果英国官员对他的建议置之不理。亚当斯对于他自己和美国未受到外交尊重颇为恼怒，但谢菲尔德说得没错：美国的谈判地位过于脆弱，因为它的市场已经开放，而且政府没有能力关闭。英国政府的立场则很简单：既然美国已经选择了独立，就不再有资格享受殖民地的特权，由此放弃了在大英帝国内部开展贸易的全部固有权利。

在认识到自己的出使徒劳无功后，亚当斯接连给国会发送急件，说明以报复作为威胁是劝告英国达成贸易协定的唯一办法。他坚持采取这一行动：

面对他们给我们的贸易强加的所有不平等负担，保持耐心对我们毫无益处；也不会对维持与该国的和平起到任何作用。相反，只有报复措施、对等限制和关税，做出我们的防御姿态，才会产生效果……限定我们的出口产品用自己的船只运输，对所有外国奢侈品苛以重税，并鼓励我们自己的制造商，在我看来才是我们唯一的资源，当然我也非常清楚走这条路会遇到很多困难。

很自然，只有各州能协调行动，上述报复措施才可行。而这又进一步要求各州赋予国会对全国贸易进行管制的权力。亚当斯给国会寄去了一本谢菲尔德的小册子，并痛陈其影响力：“该书的论述对我们毫不尊重，明目张胆地算计如何打击我们幼小的船队和海员，但它之所以能被采纳，完全是因为他们看到我们没有统一的立法机构管理贸易事务。”

亚当斯的挫折感与日俱增。美国提出了条件优厚的开放贸易建议，但英国和法国依然坚持保留它们对殖民地贸易的排他权。亚当斯在1785年写道：“美利坚合众国不遗余力地在世界上推广自由贸易这一崇高理想，比法国所有经济学家所做的还要多……然而这一自由既没有被普遍接纳也没有以互惠的形成得到认可。”作为高产的通信者，亚当斯向留在祖国的同僚警告他所处的艰难谈判环境，并认为转为强硬的时机已经到来：“我们迄今为止一直沉浸在自己编织的豁达平等的自由主义幻象中，法国和英国却没有以同样的态度回应，而是长期奉行自私偏狭的立场，利用我们，甚至不惜打压或破坏我们的贸易方式和实力。我希望我们不要再无谓地继续充当受骗者。我愿意冒险采用垄断权和排他权，只要发现这些手段是抵御垄断权和排他权的唯一武器。”

杰斐逊在同法国政府谈判以便让法属西印度群岛对美国船只和产品开放的过程中遇到了同样的困难。他发现法国人没有什么兴趣改变政策，或者让法国的烟草垄断商增加从美国的采购，以帮助他的家乡弗吉尼亚。与之相似，约翰·杰伊在说服其他欧洲国家达成友好的贸易协定方面也鲜有成功。亚当斯给杰斐逊写信说：“我的朋友，我们绝对不能陷入自己的自由主义情感幻想。如果不能取得互惠的自由主义结果，我们就必须采取相互对等的限制、排他、垄断和关税。我们提出的条件是公平的，甚至比公平更有利。但如果遭到拒绝，我们也绝不能甘当傻瓜。”

亚当斯与杰斐逊在许多信件交流中讨论了当时的情况和绕过《邦联条例》的办法。但即使作为外交官能够做出可信的报复威胁，他们或许也难以通过谈判得到令人满意的贸易协定。美国的要求远远超出双边贸易的改进：它希望加入欧洲列强同其海外殖民地的间接贸易，特别是在西印度群岛，以及让美国的船只和产品能够直接进入欧洲母国的市场。美国实际上是在要求欧洲国家结束重商主义，把所有贸易置于开放和非歧视的基础之上。然而英国和几乎所有其他欧洲国家当然都希望保留对自己殖民地的垄断权。美国是局外人，一个要求进入排他性殖民地贸易网络的非殖民国家。这个新兴国家要求的太多，能够回报的太少。赛特瑟（Setser，1937，第74页）指出：“真正重要的事情是，美国要求的特殊待遇是欧洲国家相互间都从未给予的……面对这样一个拿不出什么作为回报的新兴国家的要求，外国政府当然拒绝改变其现有政策。”

为期两年的外交使团在1786年5月到期，无功而返。通过发展贸易重建经济繁荣的期望变得暗淡无光。

在《邦联条例》之下的艰难挣扎

《邦联条例》带来的问题不仅是国会没有制定贸易政策的权力，无法让政府官员获得与其他国家开展贸易协定谈判的可信度，而且不允许国会征收进口关税，使联邦政府无法获取财政收入维持运转、偿还国家债务及负担国防费用。这些紧密交织的问题早就被认识到了，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）在1782年写道：“出于多方面的原因，把贸易管制的权力授予国会本来应该成为邦联的主要目标之一……这对开展贸易和创造税收而言都是必要的。”

由于无力获取任何收入，国会只能完全依靠征用各州的资金，但它也无权迫使各州拨款，事实表明各州越来越不愿意响应国会的要求。例如1781年10月，就在约克顿战役胜利后，国会要求各州为1782年支付800万美元的经费。结果到1783年1月，国会只收到了其中的42万美元。到1787年3月，对1781年10月和1784年4月的国会请款各州拨付了2/3、对1785年9月的请款只拨付了1/5，对1786年8月的请款只拨付了2%。布朗（Brown，1993，第25页）指出：“到1786年底，国会实际上没有收到各州的任何拨款以应付联邦的日常需要和花费。”

还有，由于缺乏可靠的财政收入来源，国会无法从信贷市场举债。1786年发行贷款的尝试彻底失败，没有吸引到一位申购者。正如詹姆斯·麦迪逊总结的那样：“经验已充分证明，永远不能指望让13个分散而独立的政府既准时又可靠地回应国会的定期资金需求，以满足我们目前的贷款人的要求，或者吸引其他人成为未来的贷款人。”

这一情形带来了悲惨的后果。联邦政府事实上破产了，毫无信用可言。国会非但没有资金支付政府内外债的利息，还在考虑解散，因为无力给议员、官员和职员发放薪水。国会也无法负担一支军队来应付国家面临的外交政策新挑战，例如英国违反《巴黎条约》，不断占领西部的要塞。麦迪逊在1787年记录了如下的观察：

当前的体制既没有得到拥护，也不值得拥护，如果没有找到某些强大的支持，将很快土崩瓦解。财政部没有资金注入，没有人尊重联邦政府。没有一个州响应拨款要求，几个州沉默以对，还有几个明确拒绝。自停战以来，拨款持续减少，近来已经不足以为邦联的文职人员支付微薄的薪水。在这种情形下，政府是不可能长期维持下去的。

在对进口产品征税方面，全国性的贸易政策付之阙如，但13个州各有其政策。其中的11个州在18世纪80年代制定了自己的关税法，剩下的新泽西州和特拉华州因为缺乏邻近各州那样的大型港口，又希望竭尽全力开展对外贸易，所以没有制定关税法。各州设置的关税大多很低，约为5%，关税结构非常相似。设置关税的主要目的是增加政府收入，当然也有马萨诸塞州和宾夕法尼亚州的部分关税是为了保护国内的制造商。

这一分散式的体制有自己的问题，但并未引发各州之间的贸易战。除少数例外情形外，某个州的大多数产品在其他州可享受免关税待遇。各州通常也不会歧视其他州的商船。因此主要问题不在于各州之间的贸易，而是美国与世界其他地方的贸易关系。

在18世纪80年代，修正《邦联条例》和弥补上述两个缺陷的努力一再失败。1781年2月，国会要求各州修正该条例，授权国会征收5%的进口关税，这笔收入将完全用于支付国债的本息，而不会用于联邦政府的运营开支，在债务偿清后关税也将取消。这一温和的建议是为了防止人们担心过分强大的联邦政府可能威胁各州的主权。然而，修正《邦联条例》需要各州的一致同意。最开始的迹象还令人鼓舞，一年之内得到了11个州的批准，但是罗得岛州议会拖而不决。到1782年11月，该州的议会一致反对国会的提案，选择用自己的进口关税支付其应付开支，而不是将征收进口关税的权力让渡给联邦政府，然后通过征收直接税满足本州的财政支出。很快，弗吉尼亚州也撤销了之前对修正案的批准。

麦迪逊在1783年早期提出了类似的财政收入计划，要求给国会25年的授权，对选定的进口产品征收从量税，对其他所有进口产品征收5%的关税。国会在1784年4月批准了该建议，但取得各州一致同意的努力再告失败。罗得岛州这次投了赞成票，康涅狄格州两次拒绝，直至1784年初才最终批准。到1786年7月，除纽约以外的其他州都批准了该提案。纽约州已经在1785年拒绝了提案，因为其北部的农业利益集团发现，如果该州放弃在纽约市征收进口税，他们的税负将会增加。纽约州在1786年终于通过了该提案，但提出的条件是由该州自行管理进口税，自行决定把多少份额分给联邦政府，并且可以用纽约的货币支付给国会。国会发现上述条件无法接受，因为它需要用金币或银币偿还外国贷款人的债务，于是问题依然没有得到解决。

除财政收入外，把贸易政策分散给13个州带来的另一个问题是无法就英国对美国的贸易歧视制定可信的国家对策。我们已经看到，争取达成贸易协定的谈判以失败告终。对英国枢密院颁布法令封锁美国与英属西印度群岛的贸易，某些州曾试图进行报复，例如在1785年，作为对该法令的回应，马萨诸塞州禁止英国商船在其港口装运美国产品。可是由于康涅狄格州拒绝效仿，英国商船只需要把目的地从波士顿转向纽黑文即可，迫使马萨诸塞州在一年后取消了该禁令。地理上相邻的纽约州和新泽西州，以及宾夕法尼亚州和特拉华州如果单方面采取对抗英国航运的法案，只会让贸易转向邻州。某些州的态度很固执，例如纽约州就在1787年对来自康涅狄格州和新泽西州的进口产品征收关税，以惩罚它们没有对英国产品或船只征收额外关税。但这一行动失败了，关税很快被废除，因为其他州不愿意效仿，小州希望借大州的报复行动搭便车，从而破坏了报复计划。英国人只需要选择停靠条件最优惠的港口，就能轻松规避各州对航运的不同政策限制。

联邦政府无权解决这一集体行动难题，而英国当局对此看得一清二楚。正如一份英国杂志报道的那样：“从美国的最新来信看，针对他们与英属西印度群岛的贸易而实施的限制措施已经使他们陷入了最大的迷茫；而在报复中，他们通过的法律也不利于他们自身的利益；更糟糕的是，这些法律还彼此抵触……因此各种纠纷始终萦绕着13个州组成的这个名不副实的合众国。”1787年，格伦威尔勋爵（Lord Grenville）在英国议会为政府政策辩护，他特别提到对于美国，“我们不清楚他们是有统一的领导，还是被很多人领导，或者根本没有领导”。英国的许多人相信，美国作为一个国家很快就会崩溃，分解成各个组成部分。

美国的政治领袖越来越担忧，如果保持13个独立州的状态，其他国家是否还会认真对待美国。杰斐逊深信，只要贸易管制权继续“掌握在13个州议会的手里，英国人在采取行动时就无须顾忌我们的联邦”。麦迪逊表示赞成：“如果有必要对贸易进行管制，显然需要把权力交给可以有效管制贸易的地方，而且经验已经证明了这背后的原因，即由各州自行其是绝不能有效做到贸易管制。”

由于亚当斯和杰斐逊未能与英法等国达成贸易协定，国会开始考虑相关措施，以制定全国性贸易政策。1784年12月，国会任命了一个委员会修正《邦联条例》第9条，并授予国会“管理合众国与其他国家贸易往来的权力”。由詹姆斯·门罗（James Monroe）领导的该委员会于1785年初建议，国会应该拥有“管理州与外国之间、州与州之间的贸易，并为此目的对进出口征收必要的进口税和关税的……唯一和排他性权力”。

可是国会并未开展行动。1785年6月，门罗向杰斐逊报告，委员会的报告没有带来任何行动，“这一问题的重要性及其将会给邦联关系带来的深刻而激进的变革，加上必须有所作为的信念，却造成了对行动的回避或者恐惧……某些先生对扩大国会权力的任何尝试都抱有根深蒂固的偏见；其他人虽然看到了改变的必要性，但对后果感到担心。”

国会无所作为就是根源于对贸易问题的地区间分歧。新英格兰迫切希望授权国会处理贸易问题，中大西洋各州基本持赞成态度，但南方各州不愿意改变。南方受英国对西印度群岛的航运限制的负面影响较小，并且在烟草和其他作物销售方面仍同英国联系密切。他们对授予联邦政府更大权力非常谨慎，害怕这会用来排斥英国的船运，降低运输服务业的竞争，让他们的出口商和进口商受制于新英格兰商人。担任国会议长的弗吉尼亚人理查德·亨利·李（Richard Henry Lee）就担心，把贸易管制权授予国会将造成“有利于北方各州……对商业活动的垄断”。他和其他人害怕新英格兰各州的“阴谋和串通”可能“对南方农业州的贸易和生产造成破坏性垄断”。由此可能削弱航运服务的竞争，导致运输费用提高，作物价格下跌。虽然麦迪逊、门罗和杰斐逊等知名的弗吉尼亚人希望授予国会更大的贸易管制权，但他们的观点在州内并不被很多人认同。

新英格兰的商人和政客对南方的不情愿态度感到气馁。新英格兰是受英国对西印度群岛贸易的限制影响最大的地区，他们认为南方各州拒绝考虑整个国家的利益，或者不承认国内其他地区的经济损失。他们希望对美国航运业给予某些优惠（例如对英国船只运送的货物征税），以扶持美国的造船和航运等产业，但发现南方并不赞同。一位新英格兰政客就抱怨说：“如果我们的船只没有生意，他们的货物运到市场的费用可能还更便宜。”波士顿的商人要求国会采取行动，否则会组织抵制英国产品。这一行动失败了，导致人们对南方的不合作态度更加失望，甚至出现了如果南方继续容忍事态发展，将导致国家分裂的言论。

1785年8月，麦迪逊听到报道说，如果南方继续阻碍贸易改革，新英格兰各州可能分裂出去，另组一个小邦联，他向杰斐逊做了如下汇报：

英国在贸易方面使的诡计在北方各州造成了极大的痛苦和争吵，尤其是在波士顿，那里的警报已传到了纽约和费城……受害者在到处呼吁加强对国会的授权以减轻损害……如果有什么理由能够说服弗吉尼亚给国会授予贸易管制权，那就是这一授权很可能触怒英国，而我们的国民对它的仇恨依旧强烈。国民对自己的商业利益似乎并不敏感，对其知之甚少，而南方的商人阶层即使有能力对公众讲清楚，也不像北方各州的商人那样有足够的动力。战争结束后我们的作物价格较高，这是种植园主对贸易事务的黑暗面缺乏关心的另一原因。如果这些原因或其他原因导致东部和中部各州无法实施对英国的普遍报复计划，将令我非常担忧。由于少数州缺乏联邦精神，而使大多数州无法实施克服自身困难的常规办法，必然让它们有最强烈的动机开展某些不同寻常的尝试。这类危机的风险让我推测，英国的政策既着眼于垄断我们的贸易，又希望打破我们的邦联。

麦迪逊认为，必须修正《邦联条例》，以免对贸易问题的争议威胁到联邦自身：

我认为联邦体制的缺陷需要弥补，这极其重要，不但因为此类修正可以更好地回答建立联邦体制的目的，而且因为我发现这些缺陷让国家的至少部分地区陷入了严重的困境，持续下去可能威胁到联邦本身的存在。受到损害的部分即便是少数，也不可能长期尊重一个过于弱小无法维护其利益的政府。当受到损害的部分成为多数，却看到无法给联邦政府提供保护授权时，它们的忠诚还有什么理由延续下去？如果英国继续用阴谋打击我们，而美国的七八个州却因为其他州的羁绊而无法通过联邦进行报复，它们很有可能受到刺激而采取反联邦的策略，必须承认，这令我不寒而栗。

起初，主张加强联邦政府的某些人相信，英国在贸易限制方面的不妥协态度可能反而是好事，只要能激发美国人的爱国情感，促进国内政治变革。古弗尼尔·莫里斯（Gouverneur Morris）认为，英国的固执会掀起美国人的仇恨情绪并激发要求改革《邦联条例》的呼声，带来的“政治好处超过经济损失”。商人、农场主、造船业主、渔民——因为经济困难而受损的几乎所有人——都会支持授予国会管制对外贸易的权力。然而这一另类理论被证明是错误的，在那个年代，各州变得越来越自私，越来越不团结，他们更多的是考虑局部地区，而非全国整体。

这种地区分歧的一个案例是，西班牙使团承诺，如果美国放弃密西西比河的航运权，就可以达成贸易协定，而在1784年西班牙封锁了密西西比河，禁止美国商船通航。新英格兰与中大西洋各州乐意放弃该权利，以换取进入西班牙及其殖民地的更好条件。南方则对使用密西西比河的权利可能被用来做交易感到震惊，指责北方忽视这条河流对南方地区的商业重要性。可是南方在国会投票中以5票对7票被击败，约翰·杰伊得到的谈判指示让他可以放弃20年以内美国在密西西比河的利益。尽管最后并未达成协定，但南方领导人却被上述决定吓坏了。

到18世纪80年代中期，政治领袖对《邦联条例》下的政府体制无法运行有了更多共识。面对艰难的经济状况政府无所作为，由此带来的强烈地方矛盾威胁到联邦自身。正如麦迪逊给杰斐逊的信中所言：“我们的大多数政治灾难都可以归咎于经济灾难。”国会既没有权力通过进口关税创造财政收入，也无权实施外贸管制，这是引发修正《邦联条例》和强化联邦政府运动的主要原因之一。弗吉尼亚议会呼吁该州的代表于1786年9月到安纳波利斯召开会议，商讨贸易问题的解决方案。有些讽刺的是，麦迪逊竟然反对这次会议，因为会议“容易遭遇反对，可能流产”。但他还是愿意尝试一下，他写道：“我对会议在当前危机下顺利完成非常缺乏信心，因此我并未涉及多少商业改革之外的议题……说实话，我对商业改革也几乎不抱希望。”

麦迪逊对这次会议前景的悲观态度似乎有其道理，因为导致国会分裂的地方纷争也在州代表的所有会议中存在。虽然不时有举办此类会议的想法，但关心各州主权的人总是对此保持高度怀疑。结果表明，安纳波利斯会议参加的人并不多，不足以提议向联邦政府授予贸易管理事务的权力。参会的代表呼吁召开另一次大会，不仅讨论贸易问题，还包括整个联邦体制的架构。由此给1787年5月在费城召开的制宪会议搭好了舞台。

对外贸易与1787年宪法

美国在《邦联条例》下的惨痛经历，为政治领袖建立更强大的联邦政府提供了经济和外交政策方面的迫切理由。的确，召开制宪会议的运动背后有一个重要考虑，就是应该赋予国会征税权，使之能够偿还债务和负担国防，还有对外贸的管理权，使之能够与其他国家就航海权和市场进入开展可信的谈判。麦迪逊在很久之后回忆说：“众所周知，各州无力对外贸进行有效管理是把权力转移给能够有效执行的共同权威机构的主要而有力的动机……在解释宪法、推断其制定者的意图时，永远不能忘记制宪会议的伟大目标是通过新宪法补救原有宪法的缺陷，而其中的缺陷之一就是管制贸易的权力。”

1787年5月至9月，来自13个州的代表在费城举行闭门会议，起草新宪法。麦迪逊在会议开始时写道：“整个社会都充满期待……毫无疑问，会议结果将以这种或那种方式对我们的命运产生巨大影响。”制宪会议首先做出了一个深刻影响进程的关键决定：拟议的宪法条款只需获得各州投票的多数票就可通过。如果要求一致通过，会议很可能走入死胡同。

代表对授予国会征收进口关税的权力没有什么争执。新宪法第1条第8款第1项包含了与贸易政策有关的关键规定：“国会有权设定并征集税收、关税、进口税和其他赋税，用以偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费；但是各种关税、进口税和其他赋税，在合众国内应统一征收。”这一内容并未经过重大争论或显著反对就得以顺利通过。很少人能反驳约翰·拉特利奇（John Rutledge）的说法：“对进口征税是联邦政府唯一确定的收入来源”。又正如古弗尼尔·莫里斯所述，每个人都希望“尽可能多地从贸易中”抽取财政收入。更有争议的条款是把这些权力规定为国会而非各州的排他性特权。宪法第1条第10款第2项规定：“未经国会同意，各州不得对进口货物或出口货物征收任何税款，但为了执行该州的检查法律而有绝对必要时，不在此限。”该条款以6∶5的微弱多数获得通过。

授予国会管理对外贸易的普遍权力（管理范围并不限于进口关税，还包括航运政策等）这一建议则遭遇激烈争执。该建议与奴隶贸易的内容捆绑在一起，形成了在8月末的几天内达成的“肮脏妥协”（dirtycompromise）的一部分。新英格兰地区航运业发达的各州迫切希望给联邦政府授予贸易管理权，以便在美国的港口对美国船只实施优惠措施。在他们看来，通过不同的吨位税实施此类优惠不但能促进商船发展，还能提升政府的谈判地位，力争取消阻碍美国出口商进入外国市场的外国管制措施。例如马萨诸塞州的纳撒尼尔·戈勒姆（Nathaniel Gorham）在为该州发言时辩称：“东部各州对于组成联邦的唯一动机来自商业”。

上文已经提到，南方各州害怕给国会授予贸易管理权力。他们的经济依赖农作物的大量出口，因此希望以开放竞争确保航运服务的低价位。南方各州认为，如果美国的港口对英国商船征收额外的吨位税，他们就会受新英格兰航运利益集团的剥削，被收取过高的运费，使其出口受到打击。理查德·亨利·李就给麦迪逊写信说：“在我看来确凿无疑的是，给国会授予联邦贸易的立法权对南方5个州或者农业州来说非常危险，他们对商船和海员的需求将使其货物或产品面临恶意与破坏性垄断。”但假如已不能阻止把贸易管理权授予国会，南方希望在采取此类管制时要求绝对多数（2/3）的赞成票，使他们有可能阻止这方面的法案。

北方和南方相互对立的观点如何实现协调？如芬克尔曼所述（Finkelman，1987，第214页），“肮脏妥协”的实质是“南卡罗来纳州代表团将支持贸易条款，条件是新英格兰方面支持保护奴隶贸易并禁止出口税”。这一地区间交易让制宪会议解决了上述令人困扰的议题，但妥协的每个部分依然存在争议。

首先，南方要求禁止出口税，以保护农作物出口州的利益。在宪法中禁止出口税对大多数北方代表而言是一剂苦药，他们本来认为国会对出口和进口都应该有权征税。宾夕法尼亚州的古弗尼尔·莫里斯争辩说，“地方利益诉求不应该干扰公共利益”，并质疑：“在某些情况下不对出口征税而只对进口征税是否不公平；对出口征税往往是两者中更容易与合适的。”詹姆斯·麦迪逊、乔治·华盛顿与参会的部分南方代表也反对禁止出口税。麦迪逊认为此类税收“尤其适合对那些在外国市场上没有竞争对手的美国产品征收”，例如烟草，他还推测这种情况下的税收成本将由外国消费者承担。

可是，大多数南方代表强烈反对授予国会征收出口税的权力。南方再次坚持国会不能获得授权，担心这样的授权将被用作北方压制南方的工具，摧毁烟草、靛蓝和大米等作物的出口。弗吉尼亚的乔治·梅森（George Mason）“希望北方各州不要拒绝给南方的保护”，不要将他所在地区的产品列入征税对象。梅森指出进口税与出口税有所不同，因为对进口产品的消费均匀分布在各州，而出口产品的生产则高度集中在少数几个州。来自南卡罗来纳州的一位代表“坚决反对出口征税权，因为对农业州不公平，令人担忧”。还有一位代表认为出口税将是“偏袒和不公的”，因为它将主要打击南方的农业地区，由此“导致无法平息的嫉恨”。

作为妥协，麦迪逊建议出口税只能在国会两院都以2/3多数批准时才能实施。这一提议以6∶5的投票结果被否决，所有南方州都投了反对票。然后，完全禁止出口税的议案以7∶4票的投票结果通过，南方各州都投了赞成票（马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚，加上马萨诸塞和康涅狄格），新罕布什尔、新泽西、宾夕法尼亚和特拉华投了反对票。结果在宪法第1条第9款规定：“对各州输出之货物，不得课税。”

下一个议题是要不要允许继续开展奴隶贸易，或者是否应该征税或禁止，这也引来了更加激烈的争论。尽管北方的航运集团在奴隶贩卖中有获利，但北方的大多数代表却憎恶奴隶贸易。他们把奴隶制视为道德的败坏，试图结束这一人口贸易，尤其还因为“3/5妥协条款”（three-fifths）可能使南方各州通过扩大奴隶人数增加在众议院的席位。南方的态度则出现分裂：马里兰和弗吉尼亚已经禁止了奴隶的输入，因为那里的奴隶主希望维持现有奴隶的高价位；而南卡罗来纳州和佐治亚州希望继续输入奴隶，以扩大农业产量。在这两个州看来，用宪法禁止奴隶贸易只能破坏达成协定。南卡罗来纳州的查尔斯·平克尼（Charles Pinckney）报告了他的“坚定看法”，如果宪法禁止奴隶贸易，那么即便他“和所有同事在宪法上签字，并发挥自己的个人影响力，对取得其选民的同意也毫无作用。南卡罗来纳和佐治亚离开奴隶将毫无作为……（他们）会把拒绝保护奴隶贸易的条款视为将南卡罗来纳排斥出联邦”。

为打破僵局，古弗尼尔·莫里斯建议：“把包含出口税和航运法条款的整个议题委派给一个特别委员会”，以便让“北方州与南方州在这些问题上可以达成交易”。康涅狄格的奥利弗·埃尔斯沃斯（Oliver Ellsworth）表示赞同，认为“观点分歧之大是一个威胁，如果我们无法在中间立场达成一致，很担心我们会失去两个州，其他州可能倾向于疏远，朝不同的状态和方向发展，很有可能分裂成几个邦联，甚至发生流血冲突”。特别组建的“十一人委员会”很快提出了一个妥协方案，即国会只能对进口的奴隶收取很有限的费用，并且在1800年之前无权禁止奴隶贸易。麦迪逊批评奴隶贸易条款是“对国家品质的亵渎”。但在把截止期更改为1808年（即宪法批准之后20年）以后，该条款以7票对4票获得通过。赞成票来自三个新英格兰州、马里兰州以及最南方的三个州。

“肮脏妥协”的最后一个部分是贸易条款。十一人委员会建议放弃任何要求绝对多数以批准贸易管制的意见。北方的代表坚持用简单多数规则采取此类管制措施。宾夕法尼亚州的乔治·克莱默（George Clymer）声称，“如果面对外国管制而不能保护自己，那么北部和中部各州会被摧毁。”马萨诸塞州的纳撒尼尔·戈勒姆发问：“如果政府如此受限，以至于无力解决东部各州的商业困境，那他们还有什么动力加入联邦，自缚手脚而不能采取自救措施？”麦迪逊也支持简单多数票方案，使美国能够更易于对外国的贸易限制进行报复，但大多数南方代表强烈反对，坚持贸易条款应该有2/3的绝对多数支持才能实施。

这一分歧威胁到“肮脏妥协”的达成。作为补救，南卡罗来纳州的查尔斯·平克尼宣布：“没有贸易管制符合南方各州的真正利益，但鉴于独立革命给东部各州的贸易造成的损失，他们对南卡罗来纳州的慷慨举止，以及虚弱的南方各州与强大的东部各州联合的好处”，他认为对联邦政府行使贸易管制权不应设置障碍，“尽管他的选民对东部各州有看法，但可以说服他们接受这一让步”。于是平克尼及南卡罗来纳州代表团决定支持十一人委员会提出的简单多数规则。根据麦迪逊的记录，平克尼提到的“慷慨举止”是指“允许进口奴隶”。他解释说：“联邦合众国的这些地区对航运和奴隶制这两个议题达成了相互谅解，由此可以解释议案的投票结果，以及平克尼将军和其他人的言论。”本质上，是新英格兰的某些州同意推迟禁止奴隶贸易，以换取南卡罗来纳州支持授予国会管制贸易的权力。

其结果是，要求国会达到2/3多数才能实施贸易管制的议案以7票对4票被否决，南卡罗来纳州是南方唯一投反对票的州。接下来，贸易条款在没有反对记录的情况下被采纳。根据美国宪法第1条第8款第3项，国会被赋予了“管理与外国之间、州与州之间，以及与印第安部落之间贸易”的特别权力。

宪法中与贸易有关的最后一个条款要求与外国的所有条约都需要得到参议院2/3多数的批准（第2条第2款第2项）。这给可能影响进口关税的任何贸易协定设置了较大的政治障碍。对该条款的解释涉及南方各州的愿望，即贸易管制要有2/3的多数票，特别是之前刚刚发生北方各州考虑拿密西西比河的航运权做交易的事情，这会严重损害南方的利益。从本质上说，要求2/3的多数票，就是为了在总统可能签署的任何条约中保护地方利益。

制宪会议于1787年9月休会，把宪法建议案提交各州批准。此后亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊与约翰·杰伊合作发表了一系列报刊文章，劝说纽约人民支持新宪法，后来被整理成《联邦党人文集》。其中几篇文章从财政收入和贸易管制的角度讨论了宪法建议案的好处。在文集第11篇，汉密尔顿强调了赋予联邦政府贸易管理权在谈判方面的作用：

我们可以利用全国各州同时实行禁令，迫使各国为取得进入我国市场的特权而竞争……例如，假定我们美国有一个政府，能够把英国（目前我们和它没有达成通商条约）赶出我们的所有港口，这一措施对英国的政策会产生什么影响呢？这一措施，难道不能帮助我们与英国开展最有成功希望的谈判，在其领地上取得最有价值和最广泛的商业优惠吗？

汉密尔顿的希望是，美国的航运法律可以“报复英国的体制”，并使美国重新加入与西印度群岛的贸易。

1788年6月，新罕布什尔州成为第九个批准宪法的州，从而使宪法生效。到当年秋天，向新政府过渡的计划已经准备就绪。之后，乔治·华盛顿当选总统，并于1789年4月30日在纽约宣读就职誓词，新政府正式启动。新国会于1789年3月开启，几乎立刻就着手考虑征收进口关税的法律。美国贸易政策的新时代就此来临。