引言

在《联邦党人文集》第十章里，詹姆斯·麦迪逊（James Madison）注意到每个社会都存在不同的经济利益集团，这些集团经常对政府政策持有相互激烈冲突的看法：“土地利益集团、制造业利益集团、商业利益集团、金融利益集团，以及其他许多较弱小的利益集团，必然在各个文明国家中成长起来，并把社会分为不同的阶级，由不同的情感和观点驱动。”他指出：“管理这些多种多样而彼此冲突的利益集团，构成了现代立法工作的基本任务，并需要把党派精神纳入政府的必要和日常行动中。”麦迪逊还借用贸易政策的例子阐述这一观点：“是否应该，以及应该在何种程度上利用对外国制造商的限制，鼓励本国制造商？土地所有者阶层和制造商阶层对这些问题有大相径庭的结论，而且可能都不是出于对正义和公共利益的考虑。”他相当悲观地总结说：“指望开明政治家能够协调这些利益冲突，使它们都服从于公共利益，这种观点恐怕是徒劳无益的。”

时间证明了麦迪逊的洞察：在整个美国历史中，贸易政策一直是痛苦的政治冲突的源头。这一冲突向来激烈，因为事关金钱和就业岗位：根据政策选项，某些类型的产业、农民和工人将受损，而其他人会得利。麦迪逊同样正确地预见到贸易政策的基本议题是在何种程度上保护国内厂商免受外国竞争。这个永恒主题令社会的不同群体、国家的不同地区乃至各种哲学观点争得不可开交。

本书将探究从殖民地时期至今影响美国贸易政策争斗的经济和政治因素，考察影响贸易政策进程的经济利益和党派立场、环绕和约束政策制定者的历史背景、由政治博弈过程产生的政策结果，以及这些政策的经济效应等。国会是事件的中心，因为那里是决定贸易政策的主要场所。生产商利益集团、工会、辩护团体、公共知识分子乃至历届总统都可以提出各自的要求、抗议、谴责和抱怨等，然而改变现行政策必须有国会的多数同意和行政领导的批准。如果投票未能过关，现行政策就无法改变。

美国的贸易政策始终指向三个基本目标：通过对进口产品征收关税增加政府的收入，通过限制进口保护国内厂商免受外国竞争，以及通过互惠协定减少贸易壁垒和扩大出口。这些“3R”目标（税收，revenue；限制，restriction；互惠，reciprocity）一直是美国贸易政策的主要追求。虽然三者在整个历史上都很重要，但美国贸易政策可以划分为三个时代，每个目标在其中一个时代占据优先地位。第一个时代是从联邦政府成立到南北战争，创造关税收入是贸易政策的核心目标。第二个时代是从南北战争到大萧条，限制进口以保护国内厂商是贸易政策的主要目标。第三个时代是从大萧条至今，旨在减少关税和非关税壁垒的互惠贸易协定成为优先考虑对象。

以上的描述意味着，美国贸易政策只遇到过两次重大的外来冲击，导致其目标发生了转移。第一次是南北战争，导致了有利于共和党的政治洗牌，贸易政策的主要目标由关税收入转向进口限制。第二次是大萧条，导致了有利于民主党的政治洗牌，贸易政策的主要目标由进口限制转向互惠协定。在这三个时代当中，现行政策在两党之间也都有过激烈争论。现状一直受到挑战，总有一方在抱怨如果关税不能提高或降低，国家将被毁掉。不过，尽管有不同利益集团带来的所有这些争论和分歧，现行政策一旦确立，再想改变就非常困难。在上述三个时代中，美国的贸易政策表现出了惊人的连续性和稳定性，哪怕任何时点都不乏政治和经济上的各种斗争。

美国贸易政策的稳定性来源于国家的经济地理与政治体制的特性。国家的不同地区专注于不同的经济活动，这种定位的延续时间即使达不到数个世纪，也可以长达数十年。在两百多年中，棉花始终在密西西比州生产，烟草在肯塔基州和北卡罗来纳州，钢铁在宾夕法尼亚州，等等。从事专业化生产的各州对贸易有着各自的利益诉求：某些地区生产的产品用于出口，其他地区的产品则面临着进口产品的竞争。代表不同地区的国会议员，通常根据自己选民的利益给法案投票。其结果是，美国稳定的经济地理结构带来了国会对贸易政策投票的稳定的政治地理格局。此外，美国的政治体制导致立法的通过难度很大，使政策走势倾向于维持原状。

作为经济学家，我喜欢借助经济学分析理解政策制定者背后的驱动力及其政策决策的后果。经济学家撰写的关于美国贸易政策历史的上一部重要著作是弗兰克·陶西格（Frank Taussig）的《美国关税史》（A Tariff History ofthe United States），1889年首发，一共发行了8个版本，直至1931年。这一经典著作需要升级更新，有三方面的理由。第一，陶西格完成最后一个版本的时间是1930年的《霍利-斯穆特关税法案》（Hawley-Smoot Tariff Act）通过之后，但大萧条的低谷尚未到来，那时距今已发生了近一个世纪的重大变化。美国从孤立主义和贸易政策保守主义，变成了在全世界推进自由贸易的领导者。第二，对于陶西格只能推测的经济史上的许多重大问题，实证研究已得出了新见解。此类问题包括：南北战争以前的关税对美国南方的影响，保护措施对促进新兴产业发展的作用，以及高贸易壁垒与大萧条的关系等。第三，与陶西格所处的时代相比，经济学家用于思考经济政策的政治经济互动关系的理论架构已经有了长足进步。

当然，讲述美国贸易政策史所需的远超出经济学范围，贸易政策与国家的政治史密不可分。我们很自然地看到，政治家学和历史学家对理解贸易政策的发展同样做出了重要贡献。政治学家关注经济学家常常忽略的一些因素，如政策制定过程本身可能影响政策的最终结果。正如有报道称，密歇根州的众议员约翰·丁格尔（John Dingell）曾说，“我让你来写法案的内容，你让我来写立法的程序，最后每次我都会打败你”，不过他显然是用了比“打败”更刺眼的一个词语。历史学家则细致入微地描述了贸易政策辩论发生的政治背景。

但是，政治学家和历史学家从来都不是特别关注贸易政策错综复杂的细节。阿兰·米尔沃德（Alan Milward，1981，第58页）曾写道：“关税总是相当乏味的事情，除非涉及有关联的政治事件”，意思是说只有乏味的经济学家会觉得关税本身值得研究。若干历史学家也承认，从来没有对贸易政策表现出过浓厚的兴趣。例如约翰·贝劳拉维克（John Belohlavek，1994，第482页）就曾坦承，关税“让历代美国历史学家患上了嗜睡症……尽管我们很少否认该议题的重要性，但更少有人愿意探索那些令人困惑的关税和税率的迷宫”。

更重要的是，政治学家和历史学家往往会忽视不同贸易政策的经济后果。杰斐逊在1808年的贸易禁运对经济有何影响？高关税是否促进了19世纪的美国工业化？1930年的《霍利-斯穆特关税法案》是加剧还是缓和了大萧条的程度？第二次世界大战之后的自由贸易政策是不是战后时期出现经济繁荣的原因？21世纪第一个10年早期与中国的贸易往来是否摧毁了美国的制造业就业岗位，伤害了蓝领工人？虽然本书更关注贸易政策形成背后的政治和经济因素，而不是特定贸易政策选项的后果，但以上这些重要问题仍需要解答。

本书按照年代顺序组织，但每个章节都会对政治和经济形势展开分析。引言将为后续章节提供某些背景介绍。我们首先分析试图探究的主要政策选项：对进口产品征收的平均关税。这一平均水平的设置通常是为了达成贸易政策的如下三大目标之一：增加政府收入，限制进口以保护国内厂商免受外国竞争，或者利用互惠协定为出口产品打开外国市场。继而我们将讨论美国的经济和政治地理格局如何影响国会制定的贸易政策。最后，我们将研究党派和意识形态因素在贸易政策制定中可能发挥的作用。

贸易政策的工具和目标

国际贸易包含把本国产品和服务出口到国外，以及把外国产品和服务进口到国内。各国政府可以用补贴促进贸易，也可以用税收限制贸易。由此形成了政府对贸易进行干预的四种可能途径：出口税收、出口补贴、进口税收以及进口补贴。这四个政策选项中的两个与美国历史没什么关系。根据本书第一章将介绍的原因，出口税被美国宪法第1条第9款明确禁止。由政府给进入本国市场的外国产品提供的进口补贴，则极少被任何国家采用，美国亦不例外。

剩下的选项是出口补贴和进口税收。美国在某些时期采用过出口补贴，但由于其财政成本，从来都规模不大。相反，进口税收——关税——自联邦政府在1789年成立以来一直是贸易政策的核心。因此本书的主要关注点也放在进口关税上面。

进口关税在外国产品进入美国国境时征收。关税可以采用从价税形式，以进口产品价值的某个百分点计算（如30%）；或者采用从量税形式，对每单位进口产品征收固定的金额（例如每磅或每件1美元）。从量税的一个重要特征是，如果不考虑进口产品的价格，它与从价税等值的百分点就不能确定。例如对每件进口衬衫征收5美元的从量税，那么对于10美元价格的衬衫，其对应的从价税率为50%，对于50美元价格的衬衫，其对应的从价税率则为10%，所以从量税对应的从价税必然与产品价格有内在关联。由于许多关税采取了从量税的形式，在历史上的某些时期，进口产品价格的大幅波动成为平均关税率大幅波动的重要原因。

平均关税率是使用最广泛的反映一国进口政策的关键指标。图I.1显示了美国在1790—2015年对全部进口产品和应税进口产品的平均关税率。对全部进口产品的平均关税率是最宽泛的测量指标，包括所有进口（应税产品与免税产品）。应税进口产品的平均关税率则只限于需要缴纳关税的产品。这两个数据系列在南北战争后出现了较大缺口，当时允许某些外国产品免税进口，通常是国内不生产的产品，不会给国内生产商造成损害，例如咖啡和茶叶。20世纪80年代以来，自由贸易协定让某些国家能够以零关税把产品出口到美国。如果撇开此类进口，应税产品的平均关税率可以（有些简化但依然适用）解释为面临外国竞争的国内厂商享受的平均保护程度。从某种意义上讲，这样的保护性关税正是本书通篇将要关注的核心“政策结果”。

正如图I.1所示，两类平均关税率都在随时间发生变化，表明贸易政策有相当大的不稳定性。然而这基本上属于错觉，基本的贸易政策其实比该图给人的印象要稳定得多。平均关税率的部分变化确实是由于国会制定的税率变化或者总统在贸易协定谈判中达成的税率变化所致，但大多数关税法案和贸易协定只是在原先的体系和进口税率上做逐步修正，从而维持现行政策的连续性。相比之下，平均关税率的最大变动其实是因为实行从量税的进口产品的价格变化所致。即便政策制定者设置的对进口产品适用的基本税率不变，进口产品价格的外生变化有时仍会导致平均关税率出现大幅波动。

国会和总统希望通过进口关税率的设置达成哪些目标？如上文所述，政策制定者有三大基本目标：增加政府税收，限制进口以保护国内厂商免受外国竞争，利用互惠协定为出口产品打开外国市场。大致来看，美国贸易政策的三大目标在图I.1中均有所反映。在第一个时代，即1790—1860年，增加政府收入成为设定进口关税的主要因素，因为联邦政府有90%的收入来源于此。当然税收并非唯一要考虑的因素：平均关税率从19世纪第一个10年早期的约20%提高到19世纪20年代后期的近60%，这是因为北方某些州试图利用关税进行保护。这一企图最终被南方各州击败，它们想要“仅用于增加政府税收的关税”，并为此爆发了一场严重的政治危机——南卡罗来纳州威胁退出联邦。1833年达成的妥协解决了分歧，使关税率转入下降轨道，直至南北战争爆发（那时已经降到20%以下）。对全部进口产品和应税进口产品的平均关税率水平很接近，因为当时几乎所有进口产品都需要缴纳关税。

上述政治平衡被南北战争打破，政治权力由主张低关税的南方民主党人转移到主张高关税的北方共和党人手中。在第二个时代，即1860—1934年，贸易政策的主要目标变成了通过限制进口保护特定产业免受外国竞争。这一新目标能占据主导，是因为控制政治权力的党派有了更换。结果导致应税进口产品的平均关税率从1859年的不到20%提升至内战期间的约50%，并在此水平上维持了数十年。在这个时期，保护性关税成为国家政治生活的主要议题之一：赞成派认为它促进了国家成长与工业化步伐，反对派则指责它缺乏效率，以牺牲其他人的利益为代价保护某些产业部门。

这一时期，虽然应税进口产品的平均关税率居高不下，全部进口产品的平均关税率却在下降，因为某些消费品（咖啡和茶叶）与原材料产品（锡和橡胶）获得了免税待遇。进口关税对政府收入的重要性则有所下降，因为引入了其他税种。从1860年到1913年，关税收入约占政府收入的一半；而在1913年引入所得税以后，关税在政府收入中只占一小部分。从1913年到1933年，关税变得极不稳定：第一次世界大战期间，平均关税率大幅下降，战后又迅速提升，到20世纪30年代早期达到近60%的峰值。剧烈波动不仅源自立法导致的关税率变动，也反映了从量税产品的进口价格走势。

大萧条再次打破了美国的政治平衡，1932年大选后，政治权力重新交给了主张低关税的民主党。在第三个时代，即1934年至今，国家间互惠成为贸易政策的主要目标，以便为美国出口产品打开市场。实现互惠就需要与其他国家就削减贸易壁垒展开谈判，美国要同意削减对外国产品的关税，以换取外国对美国出口产品的同等待遇。在此之前，贸易协定基本上不可行，因为国会希望维持对关税事务的决定权，而不愿意把谈判权授予总统。但由于大萧条期间各国设置了很高的贸易壁垒，对美国的出口极为不利，国会于是在1934年的《互惠贸易协定法案》（Reciprocal Trade Agreements Act）中批准了对总统的授权。

这一标志性法案把贸易政策制定的地点由立法机构转到了行政机构，象征着新时代的开始。自此以后，美国参与达成了大量的贸易协定，例如1947年的《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT，以下简称《关贸总协定》），1993年的《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）等。部分由于这些贸易协定的影响，美国的关税率降至历史新低。应税进口产品的平均关税率在20世纪40年代大幅跌落，此后由于二战期间和战后的进口产品价格提升，到20世纪50年代早期在10%左右企稳，至70年代后期再跌至约5%，迄今一直维持在该水平。

从长期历史进程看，只发生过两次导致美国贸易政策重大转向的突发事件：南北战争，导致贸易政策从增加政府税收转向限制进口；大萧条，导致从限制进口转向互惠贸易。前者与政治权力在国家不同地区的转移有关，后者则关系到一次政治重组，伴随着贸易政策制定过程的重大制度变化。

在每个时代中间，当政策制定者利用关税增加政府收入、限制进口和达成互惠协定时，他们依据的是哪些指导原则？事实上，对于如何设定关税实现上述目标，并没有客观和科学的标准。实现关税收入最大化取决于进口产品的需求价格弹性，但国会从来不知道这些弹性的具体水平，在任何时期也不见得真希望实现关税收入的“最大化”。对于决定何种产业应该得到免受外国竞争的保护以及应该得到何种程度的保护，乃至判断此类保护能否提升整体经济福利，同样没有具体的规则可循。经济学家通常认为，贸易限制会降低国民收入，但如果满足特定条件，也有能促进新兴产业的理论根据。只不过很少有指标能帮助我们预先确定，到底哪些产业适合采用此类扶持。互惠贸易则涉及政治上的判断，即具体的贸易协定是不是符合国家利益的“划算的交易”。

即使有某些实际操作原则能用于具体案例，它们在政策制定的政治舞台上也不太能发挥作用。关税制定本身是政治活动。正如俄亥俄州参议员约瑟夫·弗拉克（Joseph Foraker）所言，实际关税水平是“经过妥协调整后的推测数字”。国会议员在利用关税达成任何目标上通常都存在激烈分歧，最终的政策结果反映了大量（国内和国外的）不同意见以及（政治和经济的）不同目标之间的妥协与权衡。缅因州共和党议员、众议院议长托马斯·里德（Thomas Reed）由此揶揄：“完美平衡的关税只能在你头脑中获得批准，国会是永远做不到的。”

与麦迪逊预言的一样，出于保护主义目的而限制进口一直是美国贸易政策中争议最大的部分，当然贸易协定的相关议题在最近几年也引发了激烈争论。保护性关税的提升或下调总会激起火爆辩论，因为这些税率影响着哪些产业会扩张，哪些产业会收缩。保护性关税会提高外国进口产品在本国的售价，从而影响劳动力和资本在不同产业之间的配置。由于此类原因，就像麦迪逊说的那样，如何让这些“利益冲突”服从于公共利益始终是政策制定者面临的艰巨挑战。

美国贸易政策的经济与政治地理学

那么，为什么贸易政策的分歧如此之大，却能在上文介绍的每个时代中表现得极其稳定呢？某些地方的经济利益依靠出口，而其他一些地方却会受到进口的伤害，由此带来了政治冲突。贸易政策连续性的根源，则在于美国经济地理特征（即不同地区特有的经济利益）的稳定及与之相关的政治地理特征（这些利益集团在国会的代表人）的稳定。

在经济地理方面，跨国贸易品的生产，如农作物耕种、矿产资源开采和制造品生产，往往集中在美国的特定区域，而且会长期持续，即使没有几个世纪，也有数十年之久。进出口贸易的产品构成通常也会长期保持稳定。这就意味着美国的农场主、矿场主和制造商对贸易有着长期持续却相互冲突的利益诉求：有人要向外国市场出口产品，需要相对开放的贸易；有人则面临外国竞争，需要保护性关税限制进口产品。由此，国家的不同地区及其不同的厂商利益集团，对于特定贸易政策往往有非常稳定的倾向性。既然国会议员通常反映各自选民的利益，国会的投票格局自然也就呈现出时间上的连续性。

这一观点的逻辑反映在图I.2中：生产上稳定的经济地理特征加上贸易的稳定构成，产生了稳定的地区性厂商利益集团，然后形成国会在贸易政策方面稳定的政治地理特征。在本书的整个历史论述中，我们都将看到这种格局一再出现，使原有政策很难得到改变，除非像南北战争或大萧条那样的巨大冲击到来，并导致政治权力的重大调整。当然，如果某个产业的地理分布或贸易构成发生变化，地区经济利益也会受到影响，国会的投票格局将随之改变。下面将更细致地对其中的每个环节展开分析。

影响贸易政策最重要的经济利益集团是国内生产商，也就是企业及其雇用的员工。人们经常说，美国实行“生产商导向”的贸易政策，国会议员和行政官员尤其听从国内农场主、矿场主和制造商的声音。这些企业利益集团不仅深深卷入了政策制定过程，而且经常集中在国内的特定区域。不同区域的不同特征，如与农业有关的土地和气候条件，与矿业有关的地质因素，与制造业有关的距离自然资源的远近等，导致它们专业从事不同的农作物、矿产资源和制造品的生产。例如，人们经常把棉花生产与南卡罗来纳州、密西西比州和得克萨斯州联系起来，钢铁生产对应宾夕法尼亚州和俄亥俄州，烟草生产对应弗吉尼亚州、北卡罗来纳州和肯塔基州，小麦生产对应堪萨斯州和内布拉斯加州，汽车生产对应密歇根州，煤炭生产对应宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州，金融服务对应纽约州，铜矿生产对应亚利桑那州和新墨西哥州，高技术产品对应加利福尼亚州，飞机则对应华盛顿州，等等。

图I.3大致描绘了美国的经济地理格局。最早在19世纪早期兴起的绵长制造业地带从新英格兰地区跨越纽约州和宾夕法尼亚州北部，直至中西部地区的北部。该地区包含早期的纺织业和毛织品工业（马萨诸塞州和罗得岛州），钢铁工业（宾夕法尼亚州和俄亥俄州），以及后期的汽车工业（密歇根州）和农业装备工业（俄亥俄州和伊利诺伊州）。烟草生产一直集中在南方各州北部，棉花生产则在南方各州南部。中西部存在跨越明尼苏达州、北达科他州和堪萨斯州的小麦带，跨越艾奥瓦州、伊利诺伊州和印第安纳州的玉米带，以及威斯康星州和密歇根州的乳制品带。

地理上的这一生产分工可以延续数十年之久，但并非永恒不变。在19世纪的多数时候，棉纺织品生产主要集中在新英格兰地区，但电力发展让工厂摆脱了对水力的依赖，使其在20世纪早期逐渐向南方迁移，以节约劳动力成本。棉花生产集中在南部，1820年从南卡罗来纳州起步，在之后一个世纪缓慢向西推进到密西西比州和得克萨斯州。钢铁生产集中在宾夕法尼亚州和俄亥俄州，最早是因为当地有煤炭和铁矿资源，直至20世纪中期，这两个州仍占全美钢铁生产总量的大约2/3。到20世纪70—80年代，随着外国竞争加剧，以重工业为主的制造业地带成为著名的“锈带”（Rust Belt），工厂被关闭或迁往南方发展起来的新制造业地带。

既然美国的农场、矿场和工厂都具有地理集中性，这些企业跟贸易的利弊关系又是如何决定的呢？很大程度上取决于这些企业的产品是出口到外国市场还是面临进口产品的竞争。总体而言，面临外国竞争的企业希望对进口产品征收高关税，面向外国市场出口的企业希望对进口产品征收低关税。出口商与面临进口竞争的企业有相反的利益诉求，因为国际贸易要求用出口产品交换进口产品，在其他条件相同时，任何削弱进进口的政策干预都将削弱出口。

出口和进口的相互依赖关系早就被人们认识到。所谓“勒纳对称定理”（Lerner Symmetry Theorem）指出，对进口征税等同于对出口征税。实际上，政策制定者在利用税收限制进口时，也在用税收限制出口。因此，出口导向型企业与面临进口竞争的企业之间经常为贸易政策展开政治角力。出口商往往成为反对高关税团体的带头人，同要求提高关税免受进口产品竞争的企业相对立。例如在19世纪，依赖棉花和烟草出口的南方各州就强烈反对北方各州制造商主张的高关税政策。

同一个产业的生产商和消费者对贸易也有相反的利益诉求。关税会提高国内产品的售价，保护国内生产商，但国内消费者会因此付出更多，承担损失。事实上，关税等于是给国内生产商提供了补贴，而税收来自进口产品及其国内替代品的消费者。这里的消费者不仅指居民家庭，也包括在生产过程中使用进口原材料和中间产品的产业。许多贸易政策争斗发生在原材料和中间产品的生产商与最终产品的生产商之间。例如，国内的羊毛生产商（饲养绵羊的农场主）要求对进口羊毛征收高关税，而国内的毛织品制造商则要求实施低关税以降低自己的生产成本。

只要贸易构成保持稳定，生产商对贸易政策的利益倾向也会保持稳定。贸易的构成，即出口产品与进口产品的类型，则主要取决于一个国家相对于其他国家的自然资源、要素禀赋（土地、劳动力和资本），以及技术水平等。由于这些基本特征的改变通常较为缓慢，贸易构成也就往往较为稳固。美国在两个世纪前出口棉花和小麦，今天依然如此。美国在两个世纪前进口服装、钢铁制品和热带产品，如今也没有改变。

图I.4显示的是美国在1821—2010年的出口（A）和进口（B）的大类构成。南北战争前，食品和原材料（棉花和小麦）占出口的2/3左右，制造品（服装和金属制品）则占进口的约2/3。此格局反映出美国相对于英国和其他贸易伙伴有较丰富的可耕地，较贫乏的劳动力和资本。自然，当一个国家的自然资源、要素禀赋与技术水平发生变化时，贸易构成也会随之改变。美国在整个19世纪都在积累资本，并着手开采丰富的矿产储备，尤其是铁矿石。这使美国逐渐成为矿产品密集型资本品的出口国，如钢铁制品，而劳动力密集型制造品则继续依靠进口，如服装等。资本密集型产品的制造商对保护国内市场免受外国竞争的兴趣逐渐减小，更多关注向外国市场出口，而劳动力密集型产品的制造商则继续面临外国竞争压力，希望维持高关税。贸易构成的这一演化给不同经济产业的利益诉求带来了深远影响，并将如下文所述，最终表现在国会的贸易政治斗争中。

生产的地理分布缓慢变化加上贸易构成缓慢变化，意味着许多州在贸易政策上有着立场分明并长期延续的经济利益倾向。因此，在贸易政策的政治角逐中，各州的立场往往是持久不变的。在19世纪大多数时候直至进入20世纪后的较长时间里，国会对贸易议题的投票都有一条南北分明的界线。简单来说，北方是制造业生产区域，南方则是出口农产品种植区。图I.5描述了1828年和1929年对提高关税的众议院投票的地理分布，尽管两次投票相距一个世纪以上，其地理分布格局却惊人相似，同一个州的代表在两次投票中的支持比例的相关系数达到0.70。这充分表明稳定的经济地理特征加上稳定的贸易构成，如何导致国会投票稳定的政治地理结构。不过在第二次世界大战后，国会开始对总统的谈判授权和贸易协定进行投票，而不是针对具体的关税率，投票分布格局也变得更为混杂，并隐约出现了东西部之间的对立。即便如此，对于1828年组成联邦的22个州来说，1828年对关税议题的投票与1993年对《北美自由贸易协定》的投票之间的相关系数依然高达0.60。

强调地区经济分工和特定产业的贸易利益倾向，是因为资本和劳动在各个产业与地区之间的调整有较高的成本。另一种思路是，某些类型的生产要素，例如技能工人、非技能工人、资本所有者、土地所有者等，不论其所处的具体产业如何，会有相似的经济利益诉求。这样，有关贸易政策的政治斗争就主要发生在不同的生产要素之间（资本所有者同劳工的对立，技能工人同非技能工人的对立等），而非在不同的产业之间（出口导向型产业同面临进口竞争的产业相对立）。

当然在美国历史上的多数时候，不存在与贸易政策有关的协调统一的“资本”或“劳工”利益集团，因为有太多不同类型的资本和劳动力受到对外贸易的不同方式的影响。遭遇进口冲击的产业（钢铁、纺织和服装）的资本所有者和雇员，与出口产业（农业、机械或航空）的资本所有者和雇员对贸易政策通常有大相径庭的看法。在19世纪后期和20世纪早期，全国性工会组织通常拒绝在贸易政策中采取某一立场，因为各家工会出于自身所在的特定产业，对主张何种政策往往意见不一。所以，经济利益集团常以某个产业的生产商协会为基础来组织，如国家羊毛养殖商协会（National Wool Growers Association）、美国钢铁协会（American Iron and Steel Association）、美国农场局联合会（American Farm Bureau）或者工会，如联合汽车工会（United Auto Workers）、联合钢铁工会（United Steelworkers）、联合服装与纺织业工会（Amalgamated Clothing and Textile Workers Union）、联合矿业工会（United Mine Workers）。针对关税的议案还往往以产品分类（化工产品、金属产品、服装等）来组织，而不是根据生产中使用的基本要素特征（劳动力密集型还是资本密集型等）。国会则按照每个产品、每个产业的分类对关税逐一展开辩论，这只会强化企业和工会在产业层面进行组织动员的激励。

前文提到，自20世纪70年代以来，国会的投票转向贸易协定，而非具体关税率。在贸易协定中，特定产业利益的重要性有所下降，更宽泛的“阶层”因素的作用则比过去更加突出。如图I.4所示，工业部门内部的贸易增加导致如今的出口和进口主要是制造品，意味着经济利益更少取决于产业划分，更多关系到要素使用的密集度，例如美国越来越倾向于进口劳动密集型产品，而出口技能密集型和资本密集型产品。在此情况下，经济利益将由要素类型或经济阶层的因素决定，它们可以形成广泛的相互对立的联盟，如跨越各个产业的工会组织[劳联-产联（AFL-CIO）]或者商会组织[美国商会（Chamber of Commerce）]等。由此导致在最近几十年来，产业工人与工会组织总体上反对贸易协定，跨国公司和资本家则持支持态度。

贸易政策与政治制度

无论相互对立的经济利益集团如何组织，它们都必须通过政治程序磋商解决彼此的分歧。那么政治制度如何影响这些对立意见的解决呢？麦迪逊与美国宪法的架构者设计的美国政治制度，使较大的政策变动很难实现。他们在联邦政府内部划分权力，以制衡任何集团控制整个政治体系的能力。权力在众议院、参议院和行政机构这三个实体之间分立，每个实体都代表着不同选民，议案在成为法律前必须经过每个实体的批准。早年的宪法架构者给立法设置了三个潜在路障或者说“否决点”（veto point），使美国政治制度形成了维持现状的固有强烈倾向。这成为贸易政策维持长期稳定的另一个原因。

宪法第一条赋予国会对进口产品征税和管理对外贸易的权力。因此，国会成为各种经济利益集团为影响贸易政策而开展斗争的主要舞台。政策决定归结为众议院和参议院的多数成员支持还是反对提高或降低关税，以及接受还是否决特定的贸易协定。既然国会成员是有显著经济利益倾向的特定地区的代表，他们的投票往往会反映选民的利益，否则就不容易再次当选。19世纪后期的共和党重要参议员约翰·谢尔曼总结说（John Sherman，1895，第2卷：第1128页）：“一般原则容易达成……但将其应用于关税清单上数量庞大的条款时，我们发现决定参议员和众议员行动的还是他们各自选民的利益。”所以不足为奇的是，来自宾夕法尼亚州和俄亥俄州的议员支持钢铁产业的利益，路易斯安那州和佛罗里达州的议员支持糖业，密西西比州和得克萨斯州的议员支持棉花产业，加利福尼亚州和华盛顿州的议员支持航空产业等。满足这些生产商的利益诉求成为国会的主要使命。弗兰克·费特（Frank Fetter，1933，第427页）指出：“国会对关税的主导意见……是心照不宣地承认，增进国家福利的办法是满足每个集团的要求，使其成员获得个人利益，而丝毫不考虑此类行动与国家政策等更大的议题有什么关系。”

当然，在选民的利益发生改变时，政客也可以放弃对贸易政策长期持有的观点。马萨诸塞州的丹尼尔·韦伯斯特（Daniel Webster）在很多年里一直在国会慷慨激昂地强调自由贸易和开放商业的重要性，因为他所在的州由航运业和商业利益集团主导。然而当棉纺织业在19世纪20年代成为该州经济的关键组成部分之后，他的立场悄然改变，开始为保护性关税辩解。这给参议院带来了很多笑料，因为大家对他早年的许多演讲还记忆犹新。

既然政治代表是基于地理区域，人口变化就会逐渐改变不同地区及不同利益集团的政治影响力。图I.6显示的是，由于新的州加入联邦以及每次人口普查后对席位重新分配导致众议院席位的地区份额发生变化。南北战争前，众议院席位基本上在北方州与南方州之间平分，而迅猛的西进运动很快导致南北双方都需要争取中西部的选票以掌握多数。20世纪则见证了西部的崛起。更近期来看，北部和中西部在众议院的席位减少，使老制造业地带的重工业企业和工会势力难以在限制进口与否决贸易协定上获得支持。

没有理由认为，相互对立的贸易利益集团——无论是出口导向型产业与进口竞争型产业，还是同一产业中的生产商与客户等——势力相当，在国会中有着可匹敌的政治影响力。首先，贸易利益在不同地区的分布并不均等。例如在19世纪，出口高度集中在少数商品上，尤其是棉花和烟草，只产自南方几个州。同时，进口却包含大量不同类型的制造品，如棉纺织品和毛纺织品、钢铁制品、陶瓷制品等，与它们形成竞争的大量国内生产商分散在东北部和上中西部的许多州。由于国会代表是基于地区划分的，出口利益集团在国会的代表人数少于进口竞争型产业集团。

不同利益集团开展政治活动的动力也有所区别。尽管美国在19世纪大量出口棉花、小麦和玉米，农场主的贸易利益诉求却并不一致：棉花生产商严重依赖外国市场，约2/3的产量用于出口；小麦生产商的依赖程度就小一些，约1/4的产量用于出口；玉米生产商则几乎不受影响，只有很少的产量份额用于出口。所以，这些出口商推动开放贸易政策的动力差别很大。相反，面临进口竞争的任何产业都有强烈的激励游说推高关税，哪怕它对应的外国产品在国内市场上只占很小的份额。

同样的逻辑也适用于具体产品的生产商和客户。即使每名成员受到相同的经济利益影响，如果他们参与政治行动的激励不同，其政治影响力也会有极大的差异。限制进口的好处高度集中在少数生产商，他们有强大的动力组织和支持限制政策。限制政策的成本则由大量客户分担，他们组织和反对限制政策的动力就要弱得多。著名经济学家维尔弗雷多·帕累托（Vilfredo Pareto，1971[1909]，第379页）在很早以前就指出：“保护主义措施给少数人带来了巨大的利益，却让为数众多的消费者每人承受了很小的损失。”这就导致实施进口关税变成了相对容易的事情，例如通过在国会互投赞成票或投票交易来实现。

还有，进口限制一旦实施就很难取消。削减关税会给特定利益集团造成确定的损害，给其他人带来不确定的收益。因此，面临巨大损失的人会为了反对政策变化而激烈斗争，远远胜过潜在获益者为支持政策变化的投入程度。这会使国会议员难以投票支持下调关税，据说，那样做对任何政客而言都是“不合情理的行为”。例如，虽然1988年的《美加自由贸易协定》相对来说争议不大，来自俄勒冈州的共和党参议员鲍勃·帕克伍德（Bob Packwood）却提到让很多国会议员投赞成票是多么不容易。他指出，如果某个参议员所在州的某个产业明确反对该协定，即使对该州的其他10个特定利益集团有利，该参议员也几乎肯定会投反对票。帕克伍德说：“跟得到好处的人相比，受损害的人会疯狂得多，也会留下更长久的记忆。”因此，用反对票保护某个产业不受伤害，会比给10个产业提供帮助的赞成票更让选民铭记在心。

行政部门又是怎样的情况呢？在19世纪和20世纪早期，人们通常认为总统在立法事务上应服从于国会，因此并没有在贸易政策上发挥主要作用。例如在1888年，参议员约翰·谢尔曼就指导当选总统本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）说，总统“应该与自己的党派在政策上保持一致，而且这最好是通过国会来表达，而不是行政部门”。总统一直可以提出改变政策的建议，特别是当他所在党派控制着议会多数席位时，但是否采纳其建议以及法案的具体内容如何，最终由国会决定。

不过，在1934年通过《互惠贸易协定法案》之后，总统在贸易政策制定上获得了远比过去突出的领导地位。该法案允许总统与外国达成贸易协定，自此，总统便开始引领国会采取新的贸易措施，或者用消极态度导致政策上的放任。当然国会在贸易政策上依然保留着最终权威。尽管自1930年以来国会没有批准过任何的一般性关税法案，但自20世纪70年代起，行政部门谈判达成的任何贸易协定都需要得到国会的批准。这有时导致了史诗级的争斗，例如1993年有关《北美自由贸易协定》的大辩论。

作为行政部门最高领导人，总统代表着全国选民的抉择，因此对贸易政策有着与国会单个议员不同的着眼点。国会议员对贸易的态度是基于贸易对各自选民的影响，总统则脱离了特定生产商集团的狭隘利益诉求，他们往往根据整个国家受到的影响来思考国际贸易，并利用贸易政策为外交政策目标服务。于是，总统通常致力于扩展对外贸易，把贸易协定视为将美国的实力和影响力投射到全球的一种手段。当然，总统偶尔也会出于国内政治目的而支持采取进口限制措施。

政党和意识形态

很自然，贸易政策不只涉及经济利益集团如何在国会发挥作用，因为不是全国的每个地区都有着与贸易相关的界限分明的利益诉求。这意味着政党、意识形态和其他因素也会对贸易政策的制定过程发挥潜在影响。

麦迪逊观察到不同经济利益集团“导致了党派思想的兴起”，这当然颇具先见之明。在美国历史上的多数时期，政治生活由两党主宰，各自对贸易政策有着不同立场。在两党制于19世纪30年代形成后的一个多世纪中，民主党主张低进口关税，辉格党与共和党则主张保护性高关税。这一党派分歧有其地理基础：民主党早期的大多数支持势力来自南方农业地区，那里的农场主生产用于出口的大宗作物；辉格党与共和党的主要支持势力来自北方工业地区，那里的制造商面临外国竞争。

不同政党在不同时期主宰美国政治，这帮助建立并维持了特定的贸易政策均衡格局。南北战争前的30年里，民主党在政治上比辉格党强势，把关税维持在较低水平，将增加政府税收视为贸易政策的主要目标。南北战争后，共和党的政治势力超过了民主党，把关税维持在较高水平，把保护国内工业视为贸易政策的主要目标。大萧条后，民主党在政治上重新占据强势，使关税水平再度降低，支持把互惠作为贸易政策的主要目标。

第二次世界大战后，美国进入一个不寻常的时期，两党形成了支持推动互惠贸易协定的共识。该共识的出现既有经济上的原因，也有来自外交政策的考虑。然后到20世纪70年代，两件大事开始发生。首先，两党主要支持势力的地区分布发生了转移，民主党的基地转向北方，共和党大本营转向南方和西部。其次，美国经济面临的外国竞争加剧，对上中西部工业核心地带造成的影响尤其剧烈。这一结果造成民主党对开放贸易的支持力度开始减弱，共和党对开放贸易的支持力度开始增强。到20世纪80年代，两党在贸易政策议题上几乎对换了立场。到20世纪90年代，两党对贸易政策的共识消失，贸易再度成为美国政治中两极对立的热点议题。

政治学研究中一个永不过时的问题是：政党对政策结果是否真正重要。在某些人眼里，政党只不过是基本经济利益的反映，因此对政策并没有独立影响。亚拉巴马州的民主党人奥斯卡·安德伍德（Oscar Underwood，1928，第404页）曾坦承：“与打着派别旗号把政治家选入官邸的各个政党相比，以这种或那种形式伪装的特殊利益集团在决定治理国家的法案中其实更具影响力，这个说法反映了相当多的真相。”区分政党与经济利益对政策结果的影响相当不易，因为它们有着共生关系：利益集团愿意靠近那些最支持自己观点的政党，政党对自己的定位是为了争取各类利益集团的支持，以赢得选举。由于这种相互依赖，国会中党派分明的投票格局就不见得意味着只有党派因素在发挥作用。

事实上，当国会议员面临选民利益诉求与自己所在党派的立场冲突时，前者往往会成为优先考虑的事项。约翰·谢尔曼曾指出（1895，第2卷：第1085页）：“涉及关税法案的真正战斗发生在地区之间……共和党自称支持保护性关税，民主党自称支持仅以政府税收为目标的关税；但通常来说，当共和党人同民主党人一起制定关税时，每位众议员和参议员都基于自己所在地区或州的利益诉求。”例如，路易斯安那州就是地方利益压倒党派忠诚的典型，19世纪那里是民主党的铁州，但其议员几乎都背离党派立场，投票支持高关税，因为当地的食糖企业希望排斥外国食糖进口。

与此同时，政党要关心贸易政策以外的其他许多事务。并不是所有州在贸易政策上都有鲜明的经济利益倾向性，但它们都在国会有一党或两党的议员代表。这些党派代表人通常愿意与其他同僚在贸易议题上合作，只要其他人能够在他们的选民更关注的议题上投票回报即可。对国会投票结果的研究表明，或许是出于这个原因，即使在控制了地区层级的经济利益因素后，政党因素对投票格局依然发挥着影响。

由于党派因素会影响立法结果，政治权力的巨大变动虽然可能源自与贸易或贸易相关的经济利益变化无关的其他原因，但也经常会造成贸易政策的显著调整。某个党派在大选中获得压倒性胜利就能带来这样的政策转向，因为两党依附于不同的经济利益集团。此时，即使各州层面的基本经济利益没有变化，如果大选导致了政党统治权的更迭，经济利益集团的政治势力也会随之升降。

鉴于两党在贸易议题上通常持有相反的立场，贸易法案的通过往往要求有“统一政府”（unified government）作为条件，即众议院、参议院和总统由同一个党派控制的局面。从19世纪40年代到20世纪60年代通过的重大贸易相关法案，都是由统一政府完成的。统一政府从一个党派转移到另一个党派的情况很少发生，自南北战争之后的150年里，只发生过10次从某个党的统一政府更迭为另一个党的统一政府，分别是在1892年、1896年、1912年、1920年、1932年、1952年、1960年、2000年、2008年和2016年。平均每15年才发生一次党派控制的转移。这种情况出现时，都会给不同政党带来打上其政策烙印的良机，有时（但并不总是）会给贸易政策造成重大改变。控制整个政府的政党更迭较少发生，是现行政策持续性的一个重要解释因素。实际上，自南北战争结束以来的77届国会中，有40%处于“分立政府”（divided government）状态，在这种情况下基本上不可能发生重大的政策改变。

经济利益和党派政治力量起落对贸易政策进程的影响显而易见，意识形态的作用则更难以分辨。一方面，人们很容易把意识形态当作过于虚无且不太能影响国会决策的东西。有人相信，意识形态只不过是为现实中植根于利益的观点提供言辞上的粉饰。著名作家安布罗斯·比尔斯曾把政治描述为“化妆为原则之争的利益冲突”（Ambrose Bierce，1911，第258页）。阿列克西斯·德·托克维尔也支持这一解释（Alexis de Tocqueville，2004[1848]，第202页），他说政治家“首先要弄清楚自己的利益，并找到能够与之联合的类似的利益群体，然后想方设法发现是否凑巧有某些能围绕其组建联盟的现成学说或原则，从而能够展示给世界并获得充分的接受”。

可是，思想观念的力量不能全盘抹杀，因为并不是参与贸易政策制定过程的每个人都有经济利益考虑，只靠利益不足以完全解释政治动机。思想观念是体系化的观点，让政策制定者借以思考和讨论面临的特定议题。关税议题的思考架构，即支持或反对特定立场的原则或理由，可以改变对维持现状还是推动变革的政治支持力度。有关贸易政策的许多观点与个人对政府政策目标的政治哲学观有关，如联邦政府是否应该通过干预经济达成特定目标？制造业是否有特殊性，是否应免受外国竞争的冲击？还有些思想观念涉及对原因和结果的经济思考，如高关税会导致工资上涨还是下降？提高关税是会促进产业发展还是会补贴低效率产业？贸易协定是否有利于大企业而伤害工人，是否会促进竞争，让消费者获益？在任何时候，对此类问题的各种所谓的答案能让相应的政策看起来在经济上更合理，在政治上更容易被接受。

尤其是，来自过去的经验教训可以影响人们对何种政策可取的看法，从而决定公共讨论的走向。在南北战争之后的几十年里，美国的经济增长与发展伴随着保护性高关税政策。不管结论是否真正成立，人们对保护促进了发展这一感受帮助塑造了政治现实，使政治家和公众要推动该政策的重大调整变得非常困难。后来，公众把1930年的《霍利-斯穆特关税法案》同大萧条和世界贸易的灾难性崩溃联系起来，才彻底抛弃了提高进口关税能保持经济强劲增长的观点。在第二次世界大战结束后的时期，人们认为削减关税的多边合作带来了贸易扩张、经济增长和更为和平的国际关系。这一经验改变了在具体政策议题中没有直接经济利益的许多国会议员和公众的看法。然后到21世纪初，工作岗位流失与制造业就业人数下降伴随着美国同墨西哥和中国的贸易增长，造成了限制从这些国家进口的呼声。社会主流观点的改变不只源于局部经济利益诉求，从过去经验中得出的普遍教训似乎也发挥了作用。

另外，经济利益集团诉求有时较为消极，是政治企业家（political entrepreneurs）在观念和意识形态驱动下把这些利益集团动员起来，以追求特定的目标。这些政治企业家没有简单地接受现行政策，而是成为能够动员蛰伏的利益集团、组成新的政治联盟，以推动政策变革的领导者。美国早期政治家亨利·克莱（Henry Clay）在南北战争前关于“美式体制”（American System）的说法，就成为描述保护国内生产商免受外国竞争、发展本国市场这一政策的有效理论。该政策归根到底是源于经济利益诉求，但如果没有一个总体理念，让各个分散的利益集团找到团结起来追求共同目标的可信理由，支持保护政策的广泛政治联盟也并不容易结成。

与之类似，第一次世界大战爆发使一位来自田纳西州的众议员相信，各国政府对市场的抢夺以及争先恐后地设置殖民地贸易障碍，乃是国际冲突的重要原因。他确信，更自由的世界贸易可以有力地促进世界和平。这位众议员就是柯德尔·赫尔（Cordell Hull），他后来成为美国国务卿（1933—1944年），不遗余力地促进在世界各地减少贸易壁垒。他的目标既有政治方面（世界和平）的，也有经济方面（世界经济繁荣）的。对于指引美国贸易政策至今的互惠贸易协定框架，赫尔发挥的推动作用堪称无人能及。

赫尔对某些思想观念的执着是推动贸易政策新走向的关键因素，而非源自强势利益集团的需要。他虽然来自传统上支持自由贸易的南方，却不是简单地听命于经济利益集团，而且也极少着力培养这些势力以便为自己的行动争取政治支持。只是试图说服其他人认同他的观念，因此当时的很多人认为他的追求将徒劳无功。然而，赫尔最终在改变美国贸易政策的走向上扮演了关键角色。正如参议员保罗·道格拉斯所述：“就这样，来自田纳西山区的这位精明的乡下自由贸易倡导者和国民自卫队队长，完全出于公益的目的，凭借其智慧战胜了来自匹兹堡和华尔街的那些收费昂贵的保护主义律师和说客。”（Paul H.Douglas，1972，第476页）

事实上，美国贸易政策的制度性变革，即1934年通过《互惠贸易协定法案》授予总统开展贸易谈判的权力，根据不同经济利益集团的政治实力是难以得到解释的。对于该法案的起源，缺乏基于利益集团的确切说法。贸易政策的这一重大制度性变革其实与指导政策的主导观念变化有关。例如杰弗里·勒格罗（Jeffrey Legro，2000）认为，当政策带来的效果偏离了社会预期，不符合需要，并且有其他可行的替代政策时，就可能导致集体观念的变化。这三个条件在20世纪30年代得到了满足。1930年的《霍利-斯穆特关税法案》导致了外国对美国出口的报复与全球贸易的崩溃。这一出乎意料的灾难性结果促使政治家和公众思考高关税与大萧条的关系，也使通过谈判削减关税成为现行政策的可行替代选择以及对世界贸易崩溃带来的问题的潜在解决方案。这样就促使思想观念发生了天翻地覆的变化：保护主义的理由被削弱，扩大自由贸易被逐渐接受为可行的替代选择。也正是在这个时候，赫尔进入了权力核心。

经济学家的思想是否也在促进更开放的贸易政策上发挥了作用？虽然经济学家广为人知地指出了贸易产生的收益和限制贸易的成本，但他们在历史上对贸易政策的结果并无太大影响。弗兰克·费特（1933，第413页）就很不客气地写道：“在关税领域，美国经济学家的教学和著述对公众观点的培育或公共政策的制定基本上毫无作用。”1930年6月，有1 000多名经济学家签名恳请赫伯特·胡佛总统不要签署《霍利-斯穆特关税法案》，但他仍然照签不误。不过自大萧条以后，经济学家在经济政策辩论中有了更突出的作用，他们的影响可能让政客在批准保护主义政策前多了些犹豫，可是这一影响到底有多大还很难评测。

总之，贸易政策一直都充满争议，因为它涉及经济利益的直接冲突，这是麦迪逊在很早以前就看到的。虽然丹尼尔·韦伯斯特抱怨说，对不得不面对的议员而言，关税是“令人厌恶的枯燥事务”，有关贸易政策的政治和经济辩论却总是活力四射。研究过去的贸易争议，能帮助我们了解如今的分歧是否真正有别于以往。贸易政策的历史还可以帮我们看清，美国是通过哪条路径来到如今的全球化时代的。