第一章 古代官僚行政管理的渊源和发展阶段
一、古代官僚行政管理的渊源
作为公共权力重要职能的古代行政管理，是与国家同时产生的。早在夏朝国家诞生之际，就出现了六卿、稷（掌管农业）、牧正（掌管畜牧业）、车正（掌管车服）、水官（掌管水利）、遒人（掌管宣令）、大理（掌管刑狱）、啬夫（掌管监察）等官
。《尚书·禹贡》还说：“禹别九州，随山浚川，任土作贡。”夏王朝不仅有了行使农业、畜牧业、水利、刑狱、监察等管理职能的专职官员，而且在部落联盟基础上的地方行政区划和依照各地自然资源向君主缴纳的贡赋也问世了。
商周时期，国家政权组织和各种行政职能进一步发展完善。例如，商周诸多职官开始划为内服官（中央王朝职官）、外服官（诸侯方国职官）两大部分；而西周的内服官中又有了卿事寮和政务官常任、民事官常伯、司法官准人以及太史寮、宰等名目众多的设置，其分工也更为明确和专门化了。与商比较，西周负责祭祀等神职事务的官吏地位有所降低，而掌管行政事务的职官日趋重要。外服官中，诸侯、卿大夫、士的等级秩序和因逐级分封而规定的各项权利、义务，愈加严密、详明了。
然而，战国以前的行政管理处于贵族领主制阶段，还不属于君主官僚制的范畴。那时的行政管理有四个特征：第一，以宗法制的“亲贵合一”“尊尊亲亲”作为各级政权的组织原则。血缘亲族是任官的先决条件，唯有王、诸侯等贵族家族成员才有资格担任各级政权的官职。而官职的高低上下，也往往依血缘关系的亲疏远近来确定。《墨子·尚贤下》所云：“今王公大人，其所富，其所贵，皆王公大人骨肉之亲，无故富贵，面目美好者也”，就是这种情况的写实。同族任官，还带来家国同构。任官的目的，既为国，又为家，“守其官职，保族宜家”；第二，世卿世禄，无论诸侯、卿大夫都世袭罔替，代代相承。尚无受君主雇佣的非族人的职业官僚；第三，以分封为基础，诸侯、卿大夫在其封国采邑内的土地占有权、民户领属权和行政管理权合一而行；第四，由于层层分封，诸侯方国之类的地方分权倾向严重。王或天子虽带专制性质，但仅仅是天下诸侯邦伯的“共主”，并非实行中央集权的专制君主。
古代官僚行政管理，是在战国时期新生的君主集权政治结构和职业官僚制度的基础上形成的。它的问世，可以溯源于春秋战国之际出现雏形的君主集权专制和由家臣过渡来的早期职业官僚。春秋末，一部分卿大夫夺取政权，做了新诸侯国君。进入战国后，秦、魏、赵、楚诸国相继实施税法等改革，诸侯国君全面掌管了国土的征税权及任官赏爵等权；还推行郡县制，排除贵族对地方的世袭统治，通过郡守县令执掌各地民政、财赋、攻守、赏罚诸权。于是，诸侯国君逐渐演变为集权专制君主。当时，诸侯列国游说、养士和军功赏官之风颇盛。国君们遂沿用和发展春秋中后期部分卿大夫家臣享受俸禄，为主人效力之例，按照“主卖官爵，臣卖智力”的原则，罗致和组织了一批新的职业官僚，实行一整套受君主直接控制的官僚制度。
这套新型官僚制度的基本内容是：
其一，在官吏任免方面，突破“亲贵合一”“世卿世禄”的旧制。选拔官吏，或因军功，或由荐举、游说，或择自侍从养士。被任命的官吏多非贵族，主要倚仗个人智能和对国君的效命忠诚。他们与君主的隶属依附关系较强，任免唯君主之命。而且，“官无常任”，不得世袭。
其二，以玺印符节作为官吏权力的象征和凭据。国君任命官吏时授予玺印，免职辞官时回收玺印。将帅统兵发兵，也须持有兵符。派遣使臣，则用国君授予的“节”。官吏持有的玺印符节，均来自国君颁赐，表示他们从国君处假以权力。官吏行使行政、军事、司法诸权，也就有了合法性。玺印符节由国君给赐，官吏权力来自君主，所以，官僚的管理职能需向君主负责，自然成为战国以降不可动摇的法则了。
其三，严格实行官吏岁终“上计”。每年地方官须向国君呈报财政预算。国君采用合券制，年终稽查两片符券所载数目的盈亏。盈者升官受赏，亏者降职问罪，以督促官吏尽责尽力。
其四，推广俸禄制。战国时，官员大多颁发俸禄。发放数额，依官职高低而有等差。高者万石，低者斗石。官俸制的推广，是雇佣关系在行政管理方面的体现。俸禄取代封邑，便于国君对官吏的随时任免或调动，也有利于官场内部财产分配随官职而相应转移。
总之，战国时期，官吏任免、玺印、上计、俸禄等制度的逐步实施，在很多方面割断了土地占有与行政管理的联系，较大程度上取消了“亲亲尊尊”的任官原则，使其进化为直接隶属于君主，只向君主负责的职业官僚。这批职业官僚遍布各级官府，具体掌握和行使国家行政权力，既是君主集权专制的生存条件，又与专制君主上下结合，构成了一套完整的官僚政治体制。随着君主集权专制和职业官僚的面世，以各项官僚制度为基础的，又含有官府权力行使、运作、维系、协调等内在机制的官僚行政管理，也就形成了。
前面我们提到，官僚政治通常是指：在专制君主的操纵和控制下，一大批职业官僚组成庞大的官僚机构，把政府权力完全掌握在自己手中。官僚们作为专制君主的仆从行使权力。他们在官场等级秩序中，按照律令法规从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责，不受民众监督，往往可以将手中的权力极度扩张，用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。而古代官僚行政管理，即是从属于上述政治体制的职能表现。这种官僚行政管理，与以前的贵族领主制的行政管理有显著差异：首先，主宰者不同。贵族领主制下，行政管理的主宰者不仅是王、天子，还包括拥有较独立权力的诸侯国君等；此时，主宰者变为专制君主一人。其次，具体执行者不同。贵族领主制下，行政管理的执行者是“世卿世禄”的贵族臣僚和各级领主的家臣；此时的执行者则多系与专制君主无亲缘关系的职业官僚。再次，管理对象不同。贵族领主制下，行政管理的对象是领主封授的领属民；此时则是国家的编户齐民——“黔首”。其四，行政管理与土地占有的关系不同。贵族领主制下，行政管理权与土地占有权同时为各级领主拥有；此时，除了部分国有土地的行政管理权归专制君主及官僚，多数土地占有权归地主及自耕农，行政管理与土地占有二者是彼此分离的。其五，所依赖的政治体制不同。前者依赖的是贵族领主政治；后者依赖的是君主官僚政治。所以，古代官僚行政管理，也可称为以专制君主为主宰，以职业官僚为躯干，通过行政命令对社会强制执行的管理活动。此类管理形态，从秦汉至明清连绵延续两千余年，比较成熟而有特色，对后世影响也很大。
需要说明一点，由于战国七雄并立，政治和政治制度的发展水平不十分平衡。以秦为代表的若干诸侯国，商鞅变法等改革比较彻底，新型的君主集权专制和官僚制度占据了明显优势，故能较快地过渡到古代官僚行政管理形态。以楚为代表的部分诸侯国，改革不很彻底，行政管理仍较多保留着贵族领主制的东西。秦朝统一，结束了这种不平衡状况。秦始皇大刀阔斧地推广秦国的先进制度，古代官僚行政管理才得以普遍栽根于统一国度的土壤之中。从这个意义上似乎可以说，秦统一对新生的官僚行政管理的巩固和发展，发挥了重要作用。