绪论

官僚政治一词，英语中作Bureaucracy。起初，它是德国社会学家马克斯·韦伯用来描述继传统政治（权威）、神授政治（权威）之后的近代官僚行政模式的一个名词。马克斯·韦伯认为，近代西方官僚政治是社会制度的一种理想形式，是合理、有效政府的象征。这种行政模式有六个特点：（1）按规律组织各项工作；（2）实行专业化工作分工；（3）有区别上下的等级制度；（4）以技术和法律为标准作出决定；（5）以档案制度和陈规旧习为基础进行管理；（6）把管理当作一种职业。而后，官僚政治又常常成为人们对那种权力落入官僚手中的行政体制的贬义称谓。

官僚政治，在汉语中另有其特定意义。古人曰：“吏事君者”，谓之官；“官者，管也”；官，“治众之意”也；“同官为寮”；“政化治理”，谓之政治。可见，从汉字训诂上讲，官僚政治，就是官僚事君治民众治政事等意思，就与专制君主发生着密切联系。

在两千年的政治舞台上，君主和官僚是两个最活跃的角色。二者有机地结合在一起，构成了专制制度的躯干——官僚政治。官僚政治作为专制制度的躯干或存在形式，通常是指在专制君主的操纵和控制下，一大批职业官僚组成庞大的官僚机构，把政府权力完全掌握在自己手中。官僚们以专制君主的仆从行使权力。他们在官场等级秩序中，按照帝制法规，从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责，不受民众监督，往往可以将手中的权力极度扩张，用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。

中国的官僚政治，与马克斯·韦伯所言的近代西方官僚政治，虽然在专业化分工、等级制、以技术档案规则为标准办事、以管理为职业等方面相似，但它们毕竟属于两种性质不同的形态。它们之间最根本的差异就是：中国的官僚政治存在于从秦汉至明清的两千年的漫长历史时期，西方的官僚政治仅始于资本主义建立初；中国的官僚政治之上始终凌驾着专制君主，并充当专制制度的配合物和补充物，确切地讲，应称之为君主官僚政治或帝制官僚政治，西方的官僚政治则只表现于行政领域，与之衔接或配套的还有资产阶级的“三权分立”。

至于官僚病，英文作Bureaupathology，即官僚政治的病态表现。通常又指官场内例行公事、效率低下、消极懈怠、抵制变革、滥用权力、贪污腐化等弊端。在古代官僚政治的条件下，这种弊端为害甚大，难以救药，而且又是以专制制度为温床和渊薮的。

本书稿拟将官僚、官僚政治、官僚病与古代行政管理结合起来，通过描绘官僚行政管理的一系列活动和方面，揭示其内部结构和运行机制，认识其基本面目和官僚政治的本质，总结利弊得失，供世人借鉴参考。我们把官僚、官僚政治、官僚病与古代行政管理联系起来进行研究，也是有缘由的。

一般来说，行政指的是“国家的组织活动”，是决定和政策的执行程序；管理指的是公务的处理。所谓行政管理，应指国家行政组织自上而下地通过行政命令对社会强制执行的管理活动。这种管理活动和一定的政治体制相联系，通常还充任该政治体制的职能和表现。中国古代的政治体制，并不是人们常说的单纯的君主专制，而是以专制君主和士大夫官僚为两个基本因素的官僚政治。专制君主是主宰、轴心和支配者；士大夫官僚从属和效忠于君主，是国家权力的具体执行者，是具有人格（尽管其独立性较差）的统治工具。官僚是行政机关的肉体，行政管理又是官僚的基本职能。在古代官僚政治的条件下，行政管理需要特定的组织或集团来实现。“官者，管也”。“官”字本义，就与管理有着不解之缘。古代行政管理（秦汉至明清），乃是君主官僚制的行政管理，它的全部活动都是由君主专制的官僚机器来完成的。古代行政管理也是以士大夫官僚为主要角色的能动过程，其实质也就是君主专制的官僚政治。再者，古代行政管理中，制度条文和官僚实际执行情况，往往会发生较大的偏离或差异。抛开官僚和官僚集团的活动，单纯着眼于制度上的行政管理，难免失于呆板或片面。只有将制度条文和官僚实际执行情况有机地结合起来，才能生动、真实地反映和再现古代行政管理的全部面貌，并在此基础上进行深层次的分析和科学的说明。

总之，我们把古代行政管理与官僚政治、官僚病结合起来研究，把古代行政管理当作君主官僚政治的职能表现和过程，用君主官僚政治描述古代行政管理的实质或所依赖的政治体制，用官僚病来描述古代行政管理中的诸多弊端……均是切合实际和十分必要的。这样做，容易获取新的研究角度和新的认识意境，从而有助于问题的探讨。

本书稿的主要内容是：

中国古代官僚政治及其职能表现行政管理，起源于春秋战国之际的诸侯国变法，并在秦统一后不断发展演化。本书第一章将简要叙述古代官僚政治的渊源和若干发展阶段。

古代皇帝专制，有别于贵族领主制，又与近代民主制风马牛不相及。它至高无上，具有统辖一切的绝对权威和独裁性。专制皇帝集各种权力于一身。其权力可贯通到中央、地方各部门，直至最基层的臣民，且不受任何法律约束。皇帝以集权的形式、独裁的手段去驾驭臣民，对整个国家进行统辖治理。这就是处于古代官僚行政管理主宰地位的皇帝制度的框架概要。在正式研究古代官僚政治的方方面面之前，本书第二章将考察皇帝和皇帝制度及其对官僚行政活动的控驭。

由于中央集权以内驭外的基本机制，中央官僚的施政活动，始终处于古代行政管理的核心位置。中央官僚距权力源头最近，长期充任专制皇权支配、控制行政管理全过程的有力工具。中央官僚的行政管理带动着整个行政管理体系的运作，也最能直接体现专制皇权与官僚、与行政管理的联系，最能显露古代官僚政治的内在本质。本书第三章将着力探研官僚中枢组织及其演变，宰相等臣僚协助皇帝决策的诸方式，各时期朝廷政务管理等，以期究明中央官僚行政管理的统属结构、权力运行及因君主与宰相间权力冲突引起的一系列内部变化。

秦以降的历代王朝，所辖疆域甚广，必须采用有效的方法去督责或直接指挥地方官府，以收指臂运如之效。古代官僚政治对民众的统治，对全社会的支配，主要是在地方行政管理范围内推行和贯彻的。地方官府及乡治机构的统治方式如何？各级地方机构的职权如何划分？其功能作用如何？中央与地方之间的关系怎样处理？均成为地方官僚行政管理所面临的课题。本书第四章将从郡州府县官僚施政，乡里保甲组织的行政职能，部州方镇行省督抚的设置与职能转换等若干方面，剖视地方各级官府行政管理诸职能的运作方式、内部机制、社会效应等。还要涉及缙绅、宗族势力等在地方行政管理中的作用。

官僚选用黜退，是专制君主不断组织和更新职业官僚队伍的过程。它主要解决两方面的问题：第一，官僚的行政能力、禀性操行，即所谓“才”“德”；第二，官僚队伍的适当员数规模。官员少，官僚机构会出现“贫血”。官员多，则造成官僚机构膨胀和成员冗滥，不仅影响行政效率，而且加重财政负担。为此，我国古代形成了一系列有关制度与措施。官僚的选用黜退，直接影响官僚本身的成分、素养和行政管理的效能。本书第五章将研究官僚队伍的更新及弊病。

官僚政治作为一种权力形态，也存在吏治混乱、官僚队伍腐败等严重问题。为了对付这些弊端，古代官僚政治在两千年的运行过程中，形成了一套比较成熟的整肃官场秩序的机制。凭借这种机制，君主和官僚集团就可以在行使权力、实施行政管理的同时，不断克服内部的腐败现象。尽管此类整肃有较大的局限性，但它对古代官僚政治的生存与发展又是不可缺的。本书第六章将探讨政绩考课、行政监察、肃政惩贪、官场道德伦理节制等官僚自身管理的若干重要方面。通过这些探讨，揭示古代以官治官，而非以法治官的局限性，揭示官僚统治秩序周期性破坏的原因和影响等。

在古代官僚政治的条件下，公文始终是政务命令和报告的文字载体，始终是官府权力运作的重要手段。它具有沟通上下统属关系，指导行政等作用。官场公文诸形态及运转，也是古代官僚政治的组成部分。本书第七章将专门研究官场公文的起源、种类、规制，公文流通与行政权力行使的关系、对行政效率的影响等，进而剖析造成公文壅滞的种种背景和原因。

历代王朝虽有政府官员布列中外，在各级衙署中行使其职权，但大量的日常琐细事务的具体处理，又是靠为数众多的胥吏及幕僚来完成的。这些人不属于官，却实际执行着政府的职能。没有他们的辅助，各级官员在行政中就寸步难行。作为官僚政治管理辅助性工具的胥吏幕僚，还与官场严格的技术规则、文牍档案等相联系，甚至可以称之为古代官僚政治中文牍主义的产物。本书第八章还将较详细考察胥吏、幕僚的名目、职掌、选用、身份特征、对官僚行政的作用等，并揭示其官场文牍主义背景及其与吏治败坏的关系。

最后，综论古代官僚政治的若干运行原则、特征及社会影响。

与同类著作相比，本书有如下三个特色：

第一，不像一般官制史、政治制度史那样，只注意制度内容本身的考述，也不单纯讲体制上的行政管理，而是采取动态与静态相结合的方式，在制度条文一般规定的基础上，更多地去探研行政权力的运作方式、基本程序和内在机制，探研各级官僚如何管理政务，管理百姓，如何发挥其无所不包的支配作用。还将着眼于专制皇权、官僚群体心态、宗族和乡绅势力、儒学礼教等因素的作用和影响。就篇幅而言，本书对制度条文的考述不足六分之一，其他六分之五都是对古代官僚管理政务、支配社会等动态性的阐述。这样处理，似乎能使古代官僚政治真正表现为一个能动的过程。

第二，体例上不采取常见的按王朝顺序的叙述方法，而是将官僚政治分为中央、地方、官吏更新、吏治整肃等若干部分，进行历史的、逻辑的阐述，力图在较小的文字篇幅内，有侧重、有深度地表达著者的观点和看法。

第三，既有严肃的学术性，又有相当的可读性。由于本书稿着重于官僚群体角度的透视和动态的描述，可以多少避免一般学术著作的古板面孔和学院色彩，而显得比较活泼、生动。我们相信，本书稿不仅对学术研究具有参考价值，也会引起社会各界朋友们的兴趣。