本书摘要
积极、稳健地推进中国金融开放
金融开放政策贯穿了中国的整个改革开放时期。在20世纪80年代，政府就通过逐步调整高估的汇率改善对外经济贸易关系，同时通过建立经济特区试验市场经济制度与对外开放政策。在20世纪90年代，政府一方面积极推行“以市场换技术”吸引外国直接投资的策略，另一方面在1994年年初将官方与市场两个汇率并轨之后开始实行有管理的浮动汇率体制。2001年年底加入世界贸易组织时，政府承诺境内金融业的对外开放以及外资金融机构享受准入前国民待遇。全球金融危机之后，政府又顺势而为，加速推进人民币国际化进程，同时还建立了亚洲基础设施投资银行并提出了“一带一路”的倡议。
近40年的金融开放政策有几个明显的特点，一是“缓慢、反复”，二是“决心大、推进难”，三是政策协调性不够。这些特点与中国的渐进式改革方式有关，但对金融开放政策的总体评价应该是“成绩很大、问题也不少”。汇率政策改革一直在朝着双向波动和市场决定的方向努力，但始终没有呈现出足够的灵活性；资本项目开放和人民币国际化取得了很大的进展，但在最近两年出现了一些反复；金融机构的对外开放经常是“雷声大、雨点小”，实际进展相对有限，甚至出现了一定程度的倒退；金融市场的对外开放严重受制于境内外市场规则、制度方面的差异以及我国“通道式”的开放模式；对外投融资合作才刚刚开始，金融机构“走出去”明显滞后于企业“走出去”，跨境金融的服务能力还比较弱。
虽然金融开放政策存在一些问题，但迄今为止似乎并没有显著影响我国的经济增长与金融稳定，而且确实有不少新兴市场国家在实施金融开放政策之后发生了金融危机。那么中国的金融业是否还应该进一步开放？从目前看，中国金融开放的程度不但明显滞后于实体经济，也大大落后于其他新兴市场国家。除此之外，起码还有三条理由支持中国金融业的进一步开放。第一，金融开放是实现经济可持续增长的重要条件。经济增长要靠创新，经济创新要依靠金融创新，金融开放有利于促进金融创新。第二，金融开放是防控系统性金融风险的重要手段。扩大金融开放，不仅可以引进先进的经营管理理念、技术和规则，还可以强化市场纪律，消除金融风险的痼疾，同时也有利于分散风险。第三，金融开放是积极参与国际经济治理的重要途径。无论是积极维持经济全球化的方向，还是推动人民币国际化和落实“一带一路”倡议，都要求中国与国际金融体系接轨。
与40年前相比，中国与世界经济都发生了巨大的变化。政府在制定新的金融开放政策的时候，应该制定与发生变化的经济现实相适应的理念与策略。一是作为大国经济，中国制定金融开放决策需要认真考虑对国际经济的溢出效应；二是在积极推动资本项目开放的同时，当局也应该考虑设立适度的、临时性的跨境资本流动管理机制，支持金融稳定与货币政策的独立性；三是汇率对实体经济的影响既可以通过贸易渠道，也可以通过金融渠道，而金融渠道正在变得越来越重要；四是“以开放促改革”应该同“以改革助开放”相配合，协同推进金融的改革与开放。
为了积极、稳健地推动中国金融业的进一步对外开放，我们提出7个方面的政策建议。
第一，国务院金融稳定发展委员会应统筹金融改革开放政策。
“以开放促改革”很重要，但“以改革助开放”同样必不可少，尽量避免形成金融开放政策“单兵突进”的现象。一是金融与非金融改革的协调，比如国有企业的改革对于利率市场化至关重要；二是对内与对外金融政策的协调，比如金融机构的对外开放，取决于外资金融机构能否真正在境内市场享受准入前国民待遇；三是金融开放政策的协调，特别是协同推进金融业开放、汇率形成机制和减少管制三驾马车。
第二，积极增加汇率的灵活性，更多地让市场因素决定汇率水平。
自2016年年底以来，外汇市场的贬值预期已经基本消除，实体经济也相对稳定，提高汇率灵活性改革的时间窗口已经来临。如果能够适时完成汇率市场化改革的惊险一跃，将为我国扩大金融开放和完善金融调控提供重要的体制机制保障，也将向国际社会发出非常积极的改革开放信号，增强我国参与国际金融事务的代表性和话语权。
第三，在宏观和微观两个层面建立跨境资本流动的管理框架，并稳健地加快人民币国际化的进程。
在微观层面，要去“宏观调控功能”，促进资本项目可兑换，服务贸易投资便利化，同时把监管的重点从事前转向事中、事后。在宏观层面，构建资本管制和宏观审慎两个维度的管理框架，完善监测评估机制和压力测试等作为规则监管工具，同时保留托宾税等手段作为逆周期调控工具。但任何资本管制都应该是为其他改革和调整争取时间的一种临时性措施。
第四，落实准入前国民待遇并放松外资机构的持股比例，真正推动金融机构的对外开放。
外资金融机构进入中国市场，就是中国的境内机构，接受中国监管部门的监管，相当于金融业在外国进行直接投资，对于金融稳定的含义与短期跨境资本完全不同。因此，监管部门应该在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面对中外资机构一视同仁，为外资进入中国市场提供公平、公正的竞争环境。
第五，尊重国际市场规则和惯例，实现金融市场更高层次的开放。
金融市场开放是我国提高国际竞争力、实现人民币国际化的必然要求。过去政策的开放度与实际的开放度之间存在较大的落差，主要原因就在于境内外市场规则与制度的不接轨。因此，首先要有序开放信用评级市场；其次要给予境外发行人在审计和会计方面更大的灵活性；最后应尽快明确境外投资者进入我国债券市场所涉及的税收问题。同时，金融市场基础设施建设要兼顾中国国情和国际惯例。
第六，利用国内产业结构转型升级和“一带一路”倡议的契机，积极构建对外投融资框架。
除了继续大力发展开发性金融和政策性金融，要努力构建全方位的商业性金融服务体系。监管部门可以顺势而为，引导中资金融机构在海外合理布局，鼓励金融机构提高跨境金融业务的广度和深度，还可以借助银行代理业务、银团贷款、东道国与多边开发银行、发达经济体的资本市场和国际金融中心等的作用，改善海外投融资服务。
最后，完善与开放金融体系相匹配的宏观审慎监管框架，有效预防并化解金融风险。
金融开放既可以提高效率，也可能增加风险。应该以央行提出的“宏观审慎评估体系”（MPA）的第六方面“跨境融资风险”为基础，扩展监管框架，包括关注金融开放政策的路线图、时间表与协同性，在不同的阶段，还可以主动调整开放策略，规避跨境资本流动，同时还要合理控制外债规模，优化外债结构。