第五章 环境法的体系
第一节 环境法体系的概念
在构成国家整个法律体系的各部门法中，环境法成为独立的法律部门和建立起比较完备的体系，在时间上比别的部门法要晚得多。但由于它的调整对象和社会关系十分广泛，使其立法的数量往往多于一般部门法，并且形成了一个相当庞大的居于国家法律体系的第二层次的部门法体系。
我们在研究环境法的体系时，不是把各种环境法律、法规简单地加在一起，而是从整体上，即作为一个有机联系的完整体系来把握。环境法体系，就是开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体。
中国的环境法是以宪法关于环境保护的规定为基础并由环境基本法、保护自然资源和环境、防止污染和破坏的一系列单行法规和具有规范性的环境标准等所组成的完整的体系。
对环境法体系的研究，具有实践意义和理论意义。从实践意义上说，一个国家有没有比较完备的环境法体系，是衡量该国环境法制建设和环境管理水平的标志。对环境法体系的研究，有助于制定国家的环境立法规划，分清主次、轻重，有计划地加强环境法制建设并且可以使各种环境立法相互配合、补充，建立协调一致的环境法体系。从理论意义上说，环境法体系的建立与完善是影响环境法学发展的一个重要因素。研究环境法，离不开具体的环境法律、法规和部门规章，尤其需要把各种环境法律、法规联系起来进行系统分析、综合研究，才能把环境法学基本问题的研究，建立在本国立法实践的基础上，并提高到一个较高的水平。
综合中国现行环境立法，环境法体系主要由宪法关于环境保护的规定、环境基本法、环境保护单行法规、环境标准，以及其他部门法中的环境法律规范构成。
第二节 宪法关于环境保护的规定
随着环境问题的严重化和各国对环境保护的重视，很多国家在宪法里对环境保护作出规定，把保护人类环境和维护生态平衡规定为国家的基本职责，规定为企业、团体、公民的职责和义务；把环境保护的基本政策和原则规定在宪法里，作为国家环境保护活动的宪法基础。有的国家把公民有在良好环境下生活的权利，即“环境权”，作为公民基本权利之一规定在宪法里。
宪法关于环境保护的规定，是环境法的基础，是各种环境法律、法规和规章的立法依据。把环境保护作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认，把环境保护的指导原则和主要任务在宪法中作出规定，就为国家和社会的环境活动奠定了宪法基础，赋予了最高的法律效力和立法依据。
我国《宪法》对环境保护作了一系列的规定。《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害。”这一规定是国家对于环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。
《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条第1、2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有……”。这些规定，把自然资源和某些重要的环境要素宣布为国家所有即全民所有。全民所有的公共财产是神圣不可侵犯的，这就从所有权方面为自然环境和资源的保护提供了保证。第9条第2款还规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这些规定强调了对自然资源的严格保护和合理利用，以防止因自然资源的不合理开发导致环境破坏。
《宪法》第22条第2款对名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产的保护也作了规定。
此外，《宪法》第51条还规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”该规定是对公民行使个人权利不得损害公共利益的原则规定，其中当然也包括防止个人滥用权利而造成对环境的污染与破坏。
《宪法》的上述各项规定，为中国的环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。
第三节 环境基本法
环境基本法在环境法体系中，占有除宪法之外的核心最高地位。它是一种综合性的实体法，即对环境保护方面的重大问题，如环境保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等作出原则规定。这种立法常常成为一个国家的其他单行环境法规的立法依据，因此它是一个国家在环境保护方面的基本法。
一般说来，环境基本法是在单行环境法规的基础上发展起来的。制定环境基本法是环境立法的一个发展趋势。它的出现表明人类的环境保护活动经历了一个从局部到总体的发展过程，从对局部或单个环境要素的保护发展到把人类环境作为一个整体来加以保护。20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、匈牙利等国都制定了综合性环境基本法。
1989年颁布、2014年修订的《环境保护法》是中国现行的环境基本法。该法的前身是1979年《环境保护法（试行）》。作为一部综合性的基本法，它对环境保护的重要问题作了全面的规定：
一是，规定了环境法的任务是为了保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。
二是，环境保护的对象是那些直接或间接地影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。这样的概括加列举的规定把生活环境和生态环境全部纳入了保护范围，从而确定了环境保护的完整对象。
三是，规定了中国的环境保护应采用的基本原则和制度。如确立保护环境是国家的基本国策，将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，使经济社会发展与环境保护相协调；确立环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则；以及实施环境监测制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、生态保护补偿制度、重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度等。
四是，规定了保护自然环境的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务。如规定国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，要采取有效保护措施，严禁破坏。加强对农业环境的保护，防止土壤污染、沙化和水土流失等。
五是，规定了防治环境污染的基本要求和相应的义务。如排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任，采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害；对未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制订限期达标规划，并采取措施按期达标；企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生等。
六是，规定了中央和地方环境保护主管部门对环境监督管理的权限和任务。
七是，规定了公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报；公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。
八是，规定了违反环境法的法律责任，即行政责任、民事责任和刑事责任。
《环境保护法》的颁布和修订，对于促进中国环境法体系的完备化，加强中国的环境管理，起了重要作用。
第四节 环境保护单行法规
环境保护单行法规是针对特定的保护对象如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行专门调整的立法。它以宪法和环境基本法为依据，又是宪法和环境基本法的具体化。因此，单行环境法规一般都比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。单行环境法规在环境法体系中数量最多，占有重要的地位。
由于单行环境法规名目多，内容广泛，在其归纳分类上，有的按法律、法规、行政规章分类，有的按其所调整的环境要素或环境问题分类，也有的按其所调整的社会关系分类。后者分类清楚，可以作出比较全面的归纳。大体分为如下几类：一是土地利用规划法；二是污染防治法；三是自然保护法；四是环境行政管理法等。
一、土地利用规划法
通过国土利用规划实现工业、农业、城镇和人口的合理布局与配置，是控制环境污染与破坏的根本途径，也是贯彻防重于治原则的有效措施。实现这一目的的土地利用规划法，在环境法体系中占有重要地位，是一国环境立法完备化的不可缺少的内容。土地利用规划法，包括国土整治、农业区域规划、城市规划、村镇规划等法规。
（一）国土整治法
国土整治包括整个国土的开发、利用、治理和保护，国土整治规划是从空间和地域上对工业、农业、城镇、人口、交通、环境保护等的总体规划与部署，因此，国土整治规划与区域规划（包括农业区域规划、城市规划、村镇规划等）是整体与局部的关系，各种区域性规划的组成部分，国土规划包括了各种区域规划。国土整治法规在土地利用规划法中，居于牵头和基本法的地位。
中国目前还没有颁布国土整治法。2011年，国务院正式发布了《全国主体功能区规划》，是中国第一部国土空间开发规划。在《全国主体功能区规划》的基础上，2015年国务院又发布了《全国海洋主体功能区规划》。
（二）农业区域规划法
农业区域规划法是一种区域性规划法规，它的任务是对各地区的农业（包括林、牧、副、渔）进行总体规划，以解决农业生产的合理布局和土地的合理利用问题。从环境保护的角度看，农、林、牧、渔的生产都是生物性生产，同自然资源与生态环境的保护关系极为密切。
中国2004年修正的《土地管理法》中专章规定了土地利用总体规划和耕地保护，对农业区域规划予以规制。
（三）城市和村镇规划法
城乡规划法是在一定时期内城市和村镇发展规划和各项建设综合部署的法规。城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法是城乡各项建设、工程设计和城市管理的依据。1989年《城市规划法》规定城市规划的任务是，确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制订城市规划和进行城市建设。同时，随着农业生产的发展和农村商品经济和乡镇企业的发展，广大农村出现了集镇化，住宅建设和能源、交通、文化、教育等公共设施建设加速的趋势。在这种情况下，加强村镇建设规划的管理与立法工作，对于建设现代化乡村，对于国土整治、资源开发、环境保护与生态平衡都有重要意义。
1993年国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，规定了村庄、集镇规划建设管理，应当坚持合理布局、节约用地的原则，全面规划，正确引导，依靠群众，自力更生，因地制宜，量力而行，逐步建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。条例对村庄和集镇规划的制订和实施，村庄和集镇建设的设计、施工管理，房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理分别作出了专门规定。
2000年建设部发布了《村镇规划编制办法（试行）》，以规范村镇规划的编制，提高村镇规划的质量。
2007年，全国人大常委会通过《城乡规划法》，同时废止了1989年《城市规划法》，适用于制订和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动。
2015年修正的《城乡规划法》规定，制订和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
二、环境污染防治法
环境污染是环境问题中最突出、最尖锐的部分。一般说，在工业发达国家，环境法是从污染控制法发展而来的。在环境保护单行法规中，污染防治法占的比重最大。
污染防治法包括大气污染防治、水质保护、噪声控制、废物处置、农药及其他有毒物品的控制与管理，也包括其他公害如震动、恶臭、放射性、电磁辐射、热污染、地面沉降等防治法规。
重要的污染防治法中国都已经陆续颁布：如《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《危险化学品安全管理条例》《农药安全使用规定》《农药登记规定》等。
三、自然保护法
自然保护就是对人类赖以生存的自然环境和自然资源的保护。目的是为了保护自然环境，使自然资源免受破坏，以保持人类的生命维持系统，保存物种遗传的多样性，保证自然资源的合理利用。
从中国当前环境保护的情况看，自然保护立法越来越显得重要。原因在于：第一，中国的自然环境复杂多样，很多地区自然生态系统脆弱，自然破坏如水土流失、森林锐减、草原退化、土壤沙漠化等在不断加剧。第二，中国是一个以农业为基础的国家，农业生产的状况影响到国计民生和整个经济发展，农业生态环境的保护至关重要而且刻不容缓。第三，中国虽然幅员辽阔，资源丰富，但人均资源占有量远远低于世界平均水平，加之人口基数大，资源消耗不断增加，对环境的压力越来越大，这些情况都说明了加强自然保护立法的迫切性和重要性。
近几年，自然保护法的制定与修订步伐不断加快，重要的自然环境要素和资源保护立法已基本完备，如《水法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》等。对此，环境法学界有观点认为：应该制定综合性的自然保护法。这种意见值得重视。
四、环境行政管理法规
国家对环境的管理，通常表现为行政管理活动，并且通过制定法规的形式对环境管理机构的设置、职权、行政管理程序、行政管理制度，以及行政处罚程序等作出规定。这些法规属于环境管理行政法规，它们多数具有行政法规范的性质。当然在环境基本法、污染防治法、自然保护法中也有涉及环境行政管理的规定。
第五节 环境标准
环境标准是对环境保护领域中各种需要规范的事项的技术属性所做的规定。在环境法体系中，环境标准是一个特殊的又是不可缺少的组成部分。根据标准的法律效力分类，环境标准分为强制性标准和推荐性标准。其中，强制性标准应当属于技术法规范畴。关于环境标准的概念、性质、作用等将在“环境标准”一章中详细介绍。经过近四十年的实践，中国的环境标准逐渐完善，已经形成了以环境质量标准、污染物排放（控制）标准为主体，以环境监测方法标准、环境标准样品标准、环境基础标准为辅助的环境标准体系。
据环境保护部统计，截至2011年3月，中国历年共制定发布国家层面的环境标准一千四百余项。其中，现行标准1263项，包括国家环境质量标准14项、国家污染物排放（控制）标准130项、环境监测规范688项、环境基础标准与标准制修订规范18项，管理规范类环境保护标准413项。“十一五”期间国家环境保护标准比“十五”末期增加了438项。
一、环境质量标准
中国环境质量标准的制定工作，开始于20世纪70年代。为控制工业集中地区出现的局部环境污染，首先制定了一些以保护人群健康为主的专业性环境质量标准，如1976年的《生活饮用水卫生标准》。20世纪80年代以后系统地加强了环境质量标准的制定与修订工作。如《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）、《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）、《地下水质量标准》（GB/T 14848-93）、《海水水质标准》（GB 3097-1997）、《声环境质量标准》（GB 3096-2008）、《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）等。
二、污染物排放标准
中国第一个综合性的国家排放标准是1973年制定的《工业“三废”排放试行标准》，该标准对各类工业排放的气、液、渣三大类污染物分别规定了容许浓度和数量。
《工业“三废”排放试行标准》对20世纪70年代中国的污染控制起了一定作用。但这一标准有的指标规定过严，并有“一刀切”的缺陷。它实际上是一个过渡性标准，已逐步被综合性和各种专业性排放标准所取代。
20世纪80—90年代中国全面开展了综合性和行业排放标准的制定工作，综合性排放标准有《大气污染物综合排放标准》《污水综合排放标准》等，同时陆续制定了各种工业生产和产品的污染物排放标准。21世纪以来，国家大力推进行业型污染物排放标准的制定，形成了以行业标准为主、综合性标准为辅的排放标准体系。
三、基础标准、方法标准和样品标准
近年来，中国也在加紧进行基础标准、方法标准和样品标准的制定工作，已经制定和认证的这类标准是环境标准中数量最多的。
第六节 其他部门法中关于环境保护的法律规范
由于环境保护的广泛性，专门环境立法尽管数量上十分庞大，但仍然不能把涉及环境保护的社会关系全部加以调整，在其他的部门法如民法、刑法、经济法、劳动法、行政法中，也包含不少关于环境保护的法律规范，这些法律规范，也是环境法体系的组成部分。
一、民法中的有关规定
（一）《民法通则》中的有关规定
作为调整平等主体之间的财产关系和人身关系的《民法通则》，其中不少涉及环境保护规范。如第80条、第81条关于国家和集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、矿藏等自然资源，一方面规定了所有权、使用权、经营权、收益权受法律的保护，同时也规定了使用单位或个人有管理、保护和合理利用的义务。
《民法通则》第83条规定，不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。
对公民人身权利的保护方面，《民法通则》第98条规定，公民享有生命健康权。由于污染环境而危害公民生命和健康的行为，应该属于民事侵权行为。
《民法通则》第123条和124条进一步规定：从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。此外，第119条对侵害公民身体造成伤害，进行赔偿的范围作了规定；第135条和第137条规定，向人民法院请求保护民事权利的一般诉讼时效为2年，最长诉讼时效为20年。
（二）《物权法》的有关规定
2007年，第十届全国人大通过了《物权法》，该法适用于调整因物的归属和利用而产生的民事关系。
除各可适用于环境与资源开发利用领域的一般性条款外，针对耕地保护，该法第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”
针对自然资源的所有权，该法第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第47条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”第49条规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
针对相邻关系，该法第86条规定：“不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利。对自然流水的利用，应当在不动产的相邻权利人之间合理分配。对自然流水的排放，应当尊重自然流向。”第90条规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”
针对用益物权，该法第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”第122条规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”此外，还对土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等作出了规定。
（三）《侵权责任法》的有关规定
2009年，第十一届全国人大常委会通过了《侵权责任法》，该法适用于调整侵害民事权益，依法应当承担侵权责任的情形。该法第八章环境污染责任分4条对污染环境的侵权责任作出了规定。其中第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”第67条规定：“两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。”第68条规定：“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”
二、刑法中的有关规定
1997年经过修订的《刑法》在第六章中，专门设立了的“破坏环境资源保护罪”，对各种严重污染环境和破坏自然资源的犯罪行为规定了相应的刑事责任。21世纪以来，新颁布的《刑法》第二、第四、第八修正案等，分别对破坏环境资源保护罪的有关规定作出修订。对此，将在“法律责任”一章展开讲述。
三、治安管理处罚法中的有关规定
2005年由第十届全国人大常委会通过，并由第十一届全国人大常委会于2012年修正的《治安管理处罚法》是对扰乱社会秩序妨碍公共安全尚不构成犯罪的违法行为给予行政处罚的行政法规。其中有不少是关于环境保护的规定。
例如，第30条规定，违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。
第31条规定，爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质被盗、被抢或者丢失，未按规定报告的，处5日以下拘留；故意隐瞒不报的，处5日以上10日以下拘留。
第58条规定，违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处200元以上500元以下罚款。
第63条规定，刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹；违反国家规定，在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全的，处警告或者200以下的罚款，情节较重的，处5日以上10日以下的拘留，并处200元以上500元以下罚款。
四、经济法中的有关规定
环境问题就其主要方面来说，是在生产活动、经济活动中产生的，环境保护同经济发展有着密不可分的联系，因而环境法与经济法也有着十分密切的联系。在各种经济法规中，如工业企业法、农业法、交通运输法、涉外经济法、基本建设法中都或多或少包含环境保护的法律规范。
《全民所有制工业企业法》（1988年颁布，2009年修订）第41条规定：“企业必须贯彻安全生产制度，改善劳动条件，做好劳动保护和环境保护工作，做到安全生产和文明生产。”《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982颁布，2001年、2011年修订）和《对外合作开采陆上石油资源条例》（1993年颁布，2001年、2007年、2011年修订），都对环境保护作了专项规定，要求作业者和承包者遵守中国有关环境保护和安全方面的法律规定，并参照国际惯例进行作业，保护渔业资源、农田、森林资源和其他自然资源，防止对大气、海洋、河流、湖泊、地下水和陆地其他环境的污染和损害。
在2004年《对外贸易法》中还规定：国家基于保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境，需要限制或者禁止进口或出口等原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口。