浅析律师协会对人民调解组织建设的借鉴意义
（上海政法学院）
摘要：本文通过研究人民调解组织建设发展的历程及现状，分析得出当下我国人民调解组织建设存在组织较为松散、职业化程度不高，部分人民调解组织缺乏规范以及各级人民调解组织网络存有待完善的问题。而后通过分析律师协会和人民调解组织存在的相似之处论证了人民调解组织借鉴律师协会建设的可行性，从而参考律师协会组织建设建立了人民调解组织建设的三级垂直管理模式，并提出了加强中华全国调解员协会的领导管理功能及完善个人会员制度两点建议对该模式进行完善。
关键词：人民调解委员会；律师协会；组织建设
人民调解是我国独创的、具有明显中国特色的一种纠纷解决方式，是人民群众自我管理、自我服务、自我教育的一种群众性自治活动，被西方国家誉为“东方之花”“东方经验”。作为人民调解活动主体的人民调解组织，在纠纷处理中起到主持引导、说服教育促使双方当事人友好协商、互谅互让最后达成调解协议、解决纠纷的作用。因此，研究人民调解组织的建设问题对于更好地促进人民调解的发展有着建设性的作用。
2010年，《人民调解法》出台后，使人民调解步入了法制化，实现了人民调解工作的有法可依。该法系统总结了人民调解工作的性质、原则，同时也规定了人民调解的组织形式；同年，司法部印发《关于贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉的意见》，强调了应积极推进人民调解的组织建设。
实际上，我国幅员辽阔，人口众多，人民调解组织扎根于基层，是基层化解纠纷、消除矛盾的“第一道防线”。加强人民调解委员会的组织建设，可以进一步提升人民调解委员会化解纠纷的能力；实现调解资源的合理配置。由此可见，促进人民调解委员会的组织建设发展有其重要性。
一、我国人民调解组织发展概况
为了推进人民调解组织建设的发展，我国出台了一系列的法律和政策。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，使人民调解组织开始规范化；1989年，国务院颁布实施的《人民调解委员会组织条例》中规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”2002年，司法部出台《人民调解若干规定》，将人民调解委员会的设立主体扩大到乡镇街道和企事业单位，而在2010年颁布的《人民调解法》中又规定社会团体可以参照该法设立人民调解委员会，调解民间纠纷。因此，人民调解委员会在我国有四种组织形式：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会；乡镇、街道设立人民调解委员会；企事业单位设立人民调解委员会；社会团体和其他组织设立人民调解委员会。经过多年的发展，截止2016年底，我国共有人民调解组织783995个，共调解案件9019050件。其中，村、居一级的人民调解组织占各类人民调解组织总数的84.7%，基本实现了基层的全覆盖。
近年来，行业性人民调解组织的数量也在不断增加。司法部于2011年发布了《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》，2014年又发布了《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》，极大地促进了行业性、专业性人民调解委员会的建设，截至2016年底，全国共有45778个专业调解组织，并呈现逐年增加的趋势。
二、人民调解组织建设存在的问题
（一）人民调解组织较为松散、职业化程度不高
在2016年，我国就拥有近400万的人民调解员，但实际上，专职调解员只有50万人左右。这意味着我国的调解员队伍中有87.5%左右的调解员都只是兼职调解员，他们并不长期在人民调解委员会中任职。这就造成了人民调解组织不似政府机构或企事业单位有着较为严密的组织形式，而是形成了比较松散的组织结构。究其根源，是人民调解组织的职业化程度不高。
人民调解组织即人民调解委员会作为群众自治性组织，具有群众性、自治性的特征。大多数的人民调解委员会都是由村委会和居委会设立的，其人民调解员也都是由村民或居民选举出来的。因此，人民调解组织很难向行政机关为人民调解员提供稳定、较高的薪酬和基本的社会保障，双方并不是严格的劳务合同关系；人民调解组织对于人民调解员并没有严格的奖惩措施以及制度规章，这就造成了人民调解组织实际上对于人民调解员的工作并不具有一定的强制约束力。
此外，人民调解员本身的职业化程度不高。所谓的职业化，是指工作状态的标准化、规范化、制度化。当下，大多数人民调解员都是兼职调解员，调解工作都并不是他们的都是主要工作，更像是一种志愿服务。而专职调解员大多也是退休的法官、法律工作者和基层群众工作者，年龄结构普遍较大，这就很难要求他们对于人民调解工作做到全身心的投入。
（二）部分人民调解组织建设缺乏规范
人民调解组织的设立和组织形式都是有相应的法律法规规章所明确规定的，但在我国部分地区则存在着组织建设缺乏规范的情况。如在部分发达地区的调解委员会，他们常采用调解中心、调解工作室等名称，并将其使用在调解协议和印章上，造成了名称上的混乱；而部分基层调解委员会常常只有1～2位调解员，其调解协议文书也存在不规范的情况，也并未建立较好的档案系统。
这种组织建设不规范的情况在实际生活中屡见不鲜，而其结果将会导致群众对人民调解工作丧失信心。如不规范其组织建设，从内部改善其运行机制，人民调解很难在走向法制化、规范化的社会生存下去。
（三）各级人民调解组织网络有待完善
我国人民调解制度经过多年发展，基本已经形成了以乡镇人民调解委员会为主导，村、居（社区）人民调解委员会为基础，企事业、区域性、行业性人民调解委员会为触角的三级调解网络体系。[1]但在其组织发展方面仍存在一些问题。
一是人民调解组织并没有统一的组织构建。根据《人民调解法》的规定，国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。但实际上，人民调解组织之间并没有形成一个系统的、统一的组织构建，其自治性并未上升到整个行业中。而这样会造成各地调解组织发展不均衡，其工作也没有统一的标准，这对于人民调解的专业化、产业化是不利的。
我国在1993年成立了中华全国人民调解员协会，之后，各地也大多成立了人民调解员协会对各地的人民调解工作进行指导和自律管理。但由于缺乏一定的强制约束力，其协会并未起到应有的自律功能。
二是人民调解组织之间并没有有效的联动机制。我国各级人民调解组织由于其自治性的特点长期保持着相对独立的地位，各调解委员会之间并没有建立起有效的沟通交流和业务上的联动机制。当下市场经济的环境下，纠纷冲突呈现跨区域，跨行业的趋势和特征，对于单独一个人民调解组织而言，很难解决这样的纠纷。
三、人民调解组织借鉴律师协会建设的可行性
律师协会是社会团体组织，是律师进行自我管理、自我服务的自律性组织。1986年，中华全国律师协会成立，为全国最高级别的律师协会；之后各省、自治区、直辖市陆续成立地方律师协会，为中华全国律师协会团体会员，设区的市根据需要也可以设立地方律师协会；各地律师事务所为当地律师协会的团体会员；凡是中华人民共和国律师都必须加入当地律师协会，成为该会的个人会员。实际上，在其组织建设上形成了“中华全国律师协会—地方律师协会—律师事务所”的三级管理模式。
之所以认为律师协会对于人民调解组织的建设有参考价值，是因为其在组织地位和建构上存在很多相似之处。主要体现在：他们都拥有自律性的特点、领导组织相似两个方面。
（一）人民调解组织与律师协会都拥有自律性的特点
无论是在民事诉讼、刑事诉讼还是在行政诉讼中，律师都有其相对独立的地位，这体现在其独立思考案件事实、法律依据而不受当事人、检察官、法官的干预。[2]但诉讼中，律师往往是能否胜诉的重要因素，在诉讼中有着极其重要的地位，与当事人的利益有密切的联系，因此，律师作为代理人或辩护人需要对其当事人负责。在此基础上，律师协会作为律师自我管理、自我服务的组织，只有通过特定的手段进行自我管理、自我约束才可以更好地维护法律的尊严和当事人权益。
律师协会自律性特点体现在其拥有十分规范、严格的惩戒措施。在《中华全国律师协会章程》中明确规定了地方律师协会对会员进行惩戒处分的情形和类型，并规定被处分律师有申诉权；2017年，中华全国律师协会发布了《关于进一步加强和改进律师行业惩戒工作的意见》，其中强调了要不断完善律师行业的惩戒工作机制，完善投诉立案、调查、听证、处分、复查制度，从而更好保障律师依法执业和律师队伍健康发展。
从一定程度上讲，人民调解员和律师在职业属性上有相似之处。人民调解员在纠纷处理中处于一个中立的地位对当事人进行劝导、说服、教育，调解员能否合理合法进行调解直接关系到纠纷是否可以实质性化解，因此，要保证调解的公平公正就需要对人民调解员进行一定的约束。《人民调解法》规定，人民调解员在调解活动中有不当情形的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正，情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。可见，人民调解组织对于其成员有一定的约束措施。
（二）人民调解组织与律师协会指导机关相似
人民调解委员会虽然是群众性的自治组织，但其自治并不是完全自治，而是在相关机关的指导和监督下进行自我管理。根据相关法律制度的规定，国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作；县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。因此，我国基层人民调解组织实际上受到以司法行政部门为主、基层人民法院为辅的指导和监督。
这样的安排有诸多原因，除去我国政治体制的因素外，最主要的还是在于我国人民调解工作仍处在发展期，需要行政权和司法权给予支持；加之人民调解协议本身只有合同效力，不存在司法判决的强制执行力，行政权和司法权的恰当介入可以提升人民调解的公信力。
反观律师协会，我国律师协会是司法行政机关去行政化的“产物”，但从实际情况来看，律师协会和司法行政机关的关系是十分密切的，从行政法的角度甚至可以认为律师协会属于法律法规授权的组织。[3]与人民调解委员会类似，律师协会同样受到同级司法行政部门的监督和指导，而这种指导的效力是更甚于人民调解委员会的。
四、律师协会对于人民调解组织建设的借鉴意义
我国律师协会的组织建设形成了“中华全国律师协会—地方律师协会—律师事务所”的三级管理模式。这样的垂直组织模式有利于形成统一的管理，方便律师协会实现行业自治。而我国的人民调解委员会基本是依附于村、居委会、乡镇街道以及企事业单位建立的，各调解委员会之间并没有形成有效联动，这种横向的、割裂的组织形式也并未形成统一有效的组织体系。
笔者认为，各基层人民调解组织无论是基层人民调解委员会还是行业性、专业性人民调解组织，都可以在一定区域内进行集聚，形成区域人民调解联合会，作为中华全国人民调解协会的分会，对该区域内的人民调解组织进行管理和服务，各基层人民调解组织作为团体会员、人民调解员作为个人会员加入区域人民调解联合会，最终形成“中华全国人民调解员协会—区域人民调解联合会—基层人民调解组织”的三级垂直管理模式，这样做既可以加强各调解委员会之间的联系，更可以壮大调解队伍，在一定区域内实现调解资源的合理配置。
关于区域人民调解联合会的法律地位，同样可以参照地方律师协会设置为社会团体法人，作为人民调解组织的自我管理、自我服务性组织。人民调解委员会作为自治性组织，其发展模式不应当受司法行政部门的过多干预，也不应当只局限于基层群众自治组织；同时，我国《宪法》第35条也规定了公民有结社的权利。因此，建设社团法人性质的区域人民调解委员会作为人民调解组织三级垂直管理模式的中枢是没有问题的。
基于以上参考律师协会提出的三级垂直管理模式，对于人民调解组织建设的发展，笔者还有以下两点建议。
（一）加强中华全国调解员协会的领导管理功能
可以看出，在律师协会的管理模式中，中华全国律师协会起到了巨大的领导和管理作用，这既得益于律师协会完善的组织模式，也得益于其自身不断的发展完善。而提到中华全国调解员协会时，更多的是强调其指导功能，主要包括组织人民调解员进行培训；宣传人民调解制度和先进事迹；开展人民调解理论研究等；但对于其领导管理作用却强调的很少。
人民调解工作长期在司法行政机关的指导和监督下工作，使之不可避免地带有行政权和司法权的色彩。从一定角度讲，这样做是对于人民调解组织自治性的一种限制，因此，只有让调解组织进行自我管理和约束，才能更好地表现其自治性的特点。中华全国调解员协会作为一个团结全国人民调解员的组织，其职能不应当只是服务而没有对会员的管理和约束，应当加强其领导与管理职能。
首先，应当加强与地方调解组织的联系。根据《中华全国律师协会章程》的规定，中华全国律师协会会定期对于地方工作进行考核、总结交流工作经验；其会员也享有参加该会的专业研究和经验交流活动的权利。以上可以看出在中华全国律师协会与其地方律协有着较为紧密的联系，这样可以加强行业自治，方便其行使管理职权。以此为参考，中华全国调解员协会也应当被赋予地方调解组织如人事关系等方面的决定权，完善对于地方调解工作的考核制度，从而强化其领导职能，同时应当定期组织地方调解组织参加经验分享会、学习研讨会，加强中央与地方、地方之间的联系。
其次，要完善奖惩措施。律师行业是一个要求相对严格的行业，其对于从业者有着较高的业务与道德上的要求。因此，中华全国律师协会有十分完善的奖惩措施用以规范其会员。同样地，中华全国调解员协会也应当制定适合本行业实际情况、较为详细的奖惩措施并不断完善，以起到对调解人员的约束作用。在奖惩措施的执行方面，中华全国调解员协会可以参照中华全国律师协会的作法，将惩戒奖励权下放到地方，由区域人民调解联合会对其负责地区的会员进行奖惩，而中华全国调解员协会只是起到汇总、公示、备案的作用。
最后，要加强对外交流合作。中华全国律师协会常常对外展开交流合作以获得更多的经验，而这种对外交流不仅是对于国外同行业的考察学习，还是对于国内外其他相似行业的交流和学习。同样，中华全国调解员协会也应当积极展开学习交流，不光可以调研国外非诉讼纠纷解决（ADR）的建设与发展情况；也可以对于国内其他行业如律师行业进行交流学习，不断完善自身。
（二）完善个人会员制度
个人会员是一个组织最小的主体，但同时也是数量最为庞大的主体。妥善制定个人会员制度、处理好个人会员的相关问题，对一个组织的发展起到了基础性的作用。律师协会之所以形成了较为严密的组织结构，究其根源在于其对于个人会员有着较为严密的制度规范；而人民调解组织之所以较为松散，与其对调解员管理制度较为松散有较大的关系。
根据《中华全国律师协会章程》有关规定，依照律师法取得律师执业证书的律师，都是律师协会的会员。该规定实际上是把全部律师都归入了律师协会的管理中，从而真正实现了全行业的自我管理。调解行业也可以如此，将全体调解员纳入区域人民调解联合会的管理中来，从而实现整个行业全覆盖，从而更好地促进人民调解的产业化、规模化。
同时，还需要提高调解行业的准入标准。如若调解员自身素质较低或只是兼职调解工作，那相关制度也很难发挥作用。因此，一方面要建立人民调解行业的准入考核机制；另一方面要大力培养和发展专职调解员，不断促进人民调解员的专业化和职业化。
参考文献
[1] 蒋若薇，刘燕玲．人民调解组织机构的发展与完善[J]．河北大学成人教育学院学报，2007（3）:118-120.
[2] 司莉．中国律师行业管理体制研究[J]．河北法学，2004（2）:114-117.
[3] 饶鹏飞．我国律师协会的行业自治问题研究[D]．中国政法大学硕士论文，2010.