第二节 新老区域主义的发展脉络

综观全球政治经济发展态势，以竞争与合作并存而且日益呈现一体化趋势的大都市区，已经成为各国提升竞争力的基本单元和重要引擎。未来世界经济发展、政治进步与社会和谐的重心将由民族国家（Nation State）转变为城市国家（City State）。在很大程度上，城市或以城市为核心的区域发展将主导一个国家的整体走向。也正因为如此，国外政府间关系的研究重点，纷纷从纵向关系转向了横向关系。正如奥斯特罗姆等（2004:63）指出的，当前，有关地方政府的最严峻问题就是大都市区的治理问题。围绕着大都市区治理中的政府间关系，理论界和实务界做出了长期的努力，形成了传统区域主义、公共选择理论、新区域主义、尺度重组等多种流派。

一、传统区域主义

由于地方自治的传统、许可性的建制法、社会群体的殊分主义、郊区居民获得更好公共服务的愿望以及税收规避和商业利益驱动等原因，西方国家特别是美国的地方政府长期存在“碎片化”或“百衲被”现象，这在大都市区表现得尤为突出。大都市区的政治碎片化包含两层含义：地域意义上的碎片化和职能意义上的碎片化。前者指每一个地方政府都对城市的一部分具有统治权，而没有一个覆盖整个区域范围的单一的政府单位；后者指一个特定地区内地方政府职能在若干个主体之间碎片化，而没有一个统一的单位来履行这些职能。大都市区往往在地域碎片化和职能碎片化的共同作用下，形成大都市政府碎片化的“马赛克”（洪世键，2015）。从表1.2可以看出，美国大都市区内地方政府的数量及其变化。Hamilton（2014:15）则给出了普通政府单位数最多的十个美国大都市区（见表1.3）。地方政府的碎片化导致大都市区呈现无限蔓延之势、大都市区居住隔离情况日益严重、地方政府在财政和服务方面不均衡、降低了公民的政治参与度、无法实现规模经济和控制外溢效应、中心城市与郊区自治体的矛盾不断加深、中心城市的地位和声望受到削弱等诸多问题（刘彩虹，2010:38-45）。

面对大都市区的碎片化及其导致的问题，传统区域主义开出的药方是：建立大都市区政府来统一管理整个都市区的公共事务。该类观点建立在规模经济和理性规划的基础之上，认为大都市区政府可以将经济发展的外部性内部化，实现公共服务和产品提供的规模经济，整合各类资源缩小发展水平和服务提供的不均衡。这一理论自20世纪初到50年代一直在政治科学和公共管理领域占据主导地位，而且鲜有持异议的学者和实践者（萨维奇等，2013）。经典的研究包括切斯特·马克西（Chester Maxey,1922）的《大都市区社区的政治整合》、保罗·史图登斯基（Paul Studenski,1930）的《美国的大都市区政府》、维克托·琼斯（Victor Jones,1942）的《大都市政府》和罗伯特·伍德（Robert C.Wood,1961）的《1400个政府》等。Maxey（1922）提出，一个大都市区要发展成为工商业和社会事务的中心，就必须克服整个地区在政治上不统一的弊端，建立权力更加集中的政府。在政治统一的大都市地区，社会状况会得到明显的改善，才会有通畅的大道、更多更好的公共设施、更全面的城市规划、更充分的教育和救助体系，以及更好的政府公共服务。Studenski（1930）认为，中心城市与周边郊区本来是一个统一的经济和社会大都市区，却被人为地分割成市、县、专区。美国大都市区最基本的问题是政府结构的碎片化及其带来的一系列负面影响。为解决这些问题，应建立统一的大都市政府（但不可能用一种方案解决所有问题），为市民提供必需的服务以及履行必要的政府职能。Jones（1942）为组织统一的大都市区政府设定了经济和社会前提，并提出可以通过结构性的改革得以实现：相邻地方的兼并（Annexation）和合并（Amalgamation）；市、县融合（Consolidation）或分离（Separation）；专区与中心城市或县的融合；城市县的重构；建立“联邦式”城市政府；创建大都市区城市州。Wood（1961）也对大都市政府的混乱和碎片化表达了强烈的不满，并批评大都市的政府体系是不民主的，因为公民无法决定谁来为政策和服务负责。另外，Gulick（1961）在概括大都市区面临主要问题的基础上，强调了大都市区问题的跨政府本质，提出需要建立联邦式大都市结构，通过三级政府共同参与和配合，切实有效地解决问题。

传统区域主义理论既得益于城市兼并与市政改革的实践，同时又推动了大都市区的改革运动。从19世纪中后期到20世纪初，美国大都市区中整合与分散的力量同时存在。有些自治体想要获得更好的服务而放弃独立，而有些郊区则由于殊分主义而成立自治体。郊区居民对于整合与分散的态度，主要取决于对其自身利益的判断。在20世纪初东北部和中西部城市化完成之际，形成了兼并的第一波高峰。然后，美国大都市区内中心城市的扩张速度开始减慢。第二次世界大战结束后到20世纪70年代末，南部和西南部城市化快速发展时期，又产生了一波兼并的浪潮。就市县合并而言，从二战结束到70年代中期的30年间，美国进行了68次公民投票决定市县合并的尝试。但是，其中大多数重组的尝试都失败了，68次投票只有17次被批准，成功的比例仅为25%（Young,1976）。在上述17次成功的市县合并个案中，田纳西州纳什维尔市和戴维森县的合并作为一个经典的合并案例，经常被其他考虑合并的区域所模仿。尽管市县合并被拒绝的比例很高，然而新的市县合并动议在该时期还是不断出现，这说明了一体化大都市区政府在当时吸引力很大（易承志，2010）。80年代之后，区域主义看到了复兴的曙光（Lefèvre,1998），人们对大都市区政府的兴趣重新燃起，并在全球范围特别是欧洲和加拿大得到了广泛传播。1997年，美国堪萨斯州堪萨斯城与怀恩多特县的合并，在大都市区治理改革中产生了重要影响。在英国，1986年废除了大伦敦市议会，伦敦城和32个自治市各自管理。但是到2000年，新的大伦敦都市区政府又宣告成立。

二、公共选择理论

兴起于20世纪50年代的公共选择理论通过丰富的实证研究表明，大都市区政府的实践效果并不理想。对传统区域主义的批评集中体现在：没有证据证明大都市区政府提高了效率，大多数公共服务似乎都极少具有规模经济，大都市政府没办法满足不同社区和邻里的差异化偏好，大都市区政府很少能够真正解决区域内的不平等问题，大都市区政府威胁到了少数族群的政治利益。对于公共选择理论而言，若区域内存在多个地方政府，则可以为公司和居民提供更多的服务和税收方面的可选择性，行政区之间的竞争是确保顾客在服务提供上的数量、质量以及成本要求的必要条件；多元的、功能重叠的政府并不意味着混乱和无效率，而是对异质性需求的满足以及对不同服务实现规模经济所需边界的辨认（Parks et al.,1989）。也就是说，地方政府的碎片化与其说是一种需要纠正的缺陷，还不如说它是一种难得的优点。因为不同地方政府之间的竞争提供了一种“类市场机制”，这是改善政治回应性、提高政府效率和优化公共服务的关键机制。由此，公共选择理论提出了“多中心治理”模式。

公共选择理论的代表性著作有：文森特·奥斯特罗姆等（Vincent Ostrom et al.,1961）的《大都市地区的政府组织：一种理论探讨》、罗伯特·沃伦（Robert Warren,1964）的《大都市组织的市政服务市场模式》、罗伯特·比什等（Robert L.Bish et al.,1973）的《理解城市政府：大都市改革再思考》和奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom et al.,1977）的《公益物品与公共选择》。Ostrom et al.（1961）对大都市区政府的改革主张提出了质疑和抨击，认为大都市区内政府间的作用远没有通常描绘的那么紊乱，相反，它们构成了一个多中心的系统，多数大都市区都拥有丰富和复杂的“框架”来协商、判断和决定影响分配公共利益的问题。Warren（1964）构建了一个大都市区组织的市政服务市场模型，认为分散化地方政府的生存能力被过分低估，而政府合并带来的期望收益被过分高估，大都市区的碎片化使每个消费者群体能够获得满足各自偏好的公共物品和服务，而且服务的生产可以在地区之间进行理性分配。Bish et al.（1973）对公共选择学派的理论观点进行了全面的概括，认为更小的单位比更大的单位更能满足市民的不同偏好，公共垄断的副作用可以通过地方政府之间的竞争来最大限度的降低，而竞争可以通过政治的竞选和市民的用脚投票来激励。Ostrom et al.（1977）提出了服务联合生产的概念，认为联合生产可以通过存在大量地方政府和市民参与的多中心的都市区更好地实现，提供的服务不仅更适合市民的需要，而且提高了层次。另外，Oakerson et al.（1989）主张把大都市区治理的本质理解为：市民利用授权和联盟原则形成复杂的地方公共经济，由多样化的相互依赖的政府组成，负责提供公共物品和公共服务。所以，大都市区治理并不依赖于具有供给和生产职能的单一区域政府的建立。

从理论发展的角度看，查尔斯·蒂伯特（Charles Tiebout）与罗伯特·沃伦（Robert Warren）最早将公共选择理论运用于大都市区的治理结构，奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom和Elinor Ostrom）推动了城市公共选择理论的发展，罗杰·帕克斯（Roger Parks）和罗纳德·奥克森（Ronald Oakerson）则完善了这一理论（黄徐强，2015）。然而，有不少学者对公共选择理论提出了批评：人不一定是理性地追求效用最大化的经济人，而且对利益的界定很困难；没有建立一套市民向选举出来的官员表达政策偏好的机制；用脚投票通常成本很高并且不太现实；没有解决大都市区政治资源再分配的需要问题；评估公共服务效益和效率缺乏足够的证据；从地域和功能主义的角度看，显得过于狭隘；市民的参与反而导致服务的更大不平等；多中心大都市区的服务安排令人迷惑，破坏了市民和地方民主的责任（洪世键，2009:94-96）。在实践中，过于碎片化的都市区治理似乎并未取得多少成效，总体上看缺乏支撑公共选择理论的足够经验证据。但是，公共选择理论的某些闪光思想，比如多中心治理、公共服务生产与供给的区分等，并没有在争论中彻底消失，而是被汇聚到了新区域主义的潮流之中。

三、新区域主义

作为传统区域主义和公共选择理论论辩的产物，新区域主义理论于20世纪90年代应运而生。新区域主义是在大都市区形成的，以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合而成的治理制度。它主要针对区域内各地方共同面对的制约区域持续发展的问题，或者为了规划区域内产业布局和经济增长方式，而建立区域内互惠、合作和共同发展的网络体系（张紧跟，2010）。传统区域主义强调行政手段，公共选择理论注重市场力量，而新区域主义强调为有效解决区域公共问题，应该综合运用竞争与合作两种方法，政府、市场与社会三种机制，使地方政府、社会公众、非政府组织以及各类企业之间建立起战略伙伴关系。所以，新区域主义不仅是对传统区域主义和公共选择理论的取舍与综合，而且增加了对社会力量的吸收与重视，这与90年代开始流行的治理理论在逻辑上是一致的。相对于传统区域主义，新区域主义强调治理而非管理、跨部门而非单一部门、协作而非协调、过程而非结构、网络化结构而非正式结构、开放而非封闭、信任而非问责、赋权而非权力（Wallis,1994；曹海军等，2013）。相对于公共选择理论，新区域主义强调通过协作网络来整合区域的协调发展，并采取多种形式来解决区域公共问题。虽然不同的新区域主义者在具体治理形式上有分歧，但是有三个方面的目标是共同的：（1）在大都市区建立推动地方政府合作的自愿方法，隐含的理论是合作将使得区域在变迁的全球经济中更有竞争力；（2）解决源于碎片化政府结构的负外部性问题；（3）提供财政等手段缓解中心城市的贫困化，以使它们能对整个区域的经济做出更积极的贡献（Frisken et al.,2001）。

新区域主义的代表性成果主要有：奈尔·R．皮埃尔等（Neal R.Pierce et al.,1993）的《城市国家：在一个竞争性世界中城市美国如何实现繁荣》、亨利·G．希思诺斯等（Henry G.Cisneros et al,1993）的《交织的命运：城市与国家》、安东尼·唐斯（Anthony Downs,1994）的《都市美国的新图景》、戴维·拉斯克（David Rusk,1995）的《没有郊区的城市》。Pierce et al.（1993）创造性地提出了城市国家（Citistates）的概念，即以城市为中心的经济政治共同体，或者说是以城市为主导的区域。他们认为，全球化经济已经并将继续被大都市区间而不是国家间的竞争所左右。他们列举了美国城市区域在国际竞争中的不利条件，并对大都市区治理进行了改革设计和规划。Cisneros et al.（1993）认为中心城市和郊区在发展过程中有很多共性问题。在结构和功能上，中心城市和郊区是大都市区屋脊的两边，不可偏废。政策制定的出发点应该是促进区域的整体发展，减少城市和郊区的经济失衡现象。Downs（1994）通过对菲尼克斯、西雅图、巴尔的摩、欧文斯波罗、达拉斯、圣保罗等6个城市的案例研究发现，美国社会普遍看重短期效益、忽视长期问题。如果依然置大都市区碎片化的现实于不顾，就必将在全球竞争中丧失优势。因此，主张从更广泛的大都市区范围出发，强化区域性合作与管理，在程序上更强有力，保证大都市区理性发展和缓解社会经济问题。Rusk（1995）认为，真正的城市是一个包括城市和郊区的大都市区，即没有郊区的城市。对于许多小规模和中等规模的都市区而言，避免种族和经济分异的出现或扭转这一局面最稳妥的方式是组建大都市区政府；对于规模大和更综合的都市区而言，成立大都市区政府在政治和行政管理上都不可行。

新区域主义认为，城市区域而不是城市才是世界经济竞争中的重要单元。而促进中心城区与郊区之间，以及不同城市之间的协调发展，并解决经济发展的负外部性问题被认为是增加区域综合实力的必然要求。在理论上，汉克·萨维奇（Hank Savitch）、罗纳德·福格尔（Ronald Vogel）、唐纳德·诺里斯（Donald Norris）、格里·斯托克（Gery Stoker）和戴维·汉密尔顿（David Hamilton）等英美学者促成了新区域主义的兴起与发展（黄徐强，2015）。在实践中，包括费城、休斯敦、西雅图和亚特兰大在内的许多美国城市在经济发展、环境保护、社会平等以及财政悬殊等议题上，积极推行新区域主义（Wallis, 1994）。欧美各国的大都市区相继发明了多种颇具创意的新型政务管理模式。在英国的伦敦、美国的明尼安那波利斯和波特兰那等城市出现了多层次治理；在美国的匹兹堡和路易维尔、加拿大的汉诺威等城市提出了多边联合治理；在美国的西雅图和加拿大的温哥华、欧洲的马赛—日内瓦—巴塞罗那等城市出现了跳跃式合作（叶琳，2010；陈瑞莲，2013:190-192）。

但是，美国的地方自治传统、地方政府的财税结构，以及深刻的种族和阶级隔阂都限制了新区域主义的广泛推广。对此，Norris（2000）指出，新区域主义者号召更大层面的区域治理只是规范性的论断，因为新区域主义者没有将区域治理的政治因素纳入考虑范围，以至于他们的论断只是主观臆想。萨维奇（2013）甚至直截了当地指出，新区域主义的尝试结果是令人失望的。新区域主义的主张既没有得到完全拥护，也未能通过实践的检验（Lefèvre,1998;Frisken et al.,2001; Norris,2001; Vogel et al.,2002）。可见，新区域主义并不因为“新”而成为大都市区治理的“万能神药”，其治理模式不能随意地被运用于所有条件不同的地区。

四、尺度重组：新区域主义的拓展

新区域主义不仅没有形成库恩科学哲学意义上的“范式”，而且实践中的尝试结果也有些令人失望。随着时间的推移，新区域主义被纳入到了一个更加广阔的理论框架，即尺度重组。主张尺度重组的学者强调国家范围内辖区和政治正在被重新划分，其依据是主体由国家层次到区域、地方层次所发生的转换（Keating,2001）。同样，存在大都市内部的尺度重组过程，以重塑和加强大都市的决策能力，并将更多的地方服务向新的（或复兴的）低层次单位转移（Stoker,2004; Denters et al.,2005）。在地方和区域层级，这种城市重组正在促成对大都市区新的治理安排（Hoffmann-Martinot,2005）。区域政府在发展全球城市中扮演着重要的角色，改变区域边界和大都市城市治理的制度安排，整体上关系到区域的领导能力和发展战略，进而关系到城市在世界经济中的竞争力（萨维奇等，2013）。

“尺度”（Scale）是表述空间规模、层次与相互关系的量度，属于一个相对的概念（Howitt,2002）。在相关研究中，尺度具有三个方面的涵义：（1）制图学的尺度即为“比例”，它决定了地图所表现区域的大小、内容和精度。这是尺度一词最原初的涵义，属于度量空间的工具型概念。（2）方法论的尺度，是指研究者选择在哪个层面上收集信息，以解决某个科学问题。这是对尺度原初涵义的一个延伸，包括了个人、邻里、城市、都市区、国家、全球等多个层级。（3）政治经济社会分析的尺度，因为受到Lefèvre（1991）空间生产理论的启发，关注焦点不再是静态的尺度构造，而是特定的尺度是如何被生产和再生产的。基于第三种尺度的涵义，“尺度重组”（Scale Rescaling）是指具有尺度特性的组织方式发生变化、转移的过程，涉及权力结构、制度安排、政策制定或治理模式的“再尺度化”（Rescaling），即形成一种新的政治经济尺度的过程（张践祚等，2016）。也就是说，尺度重组是一个空间与附着其上的经济、社会、政治关系再结构的过程（张永姣等，2015），或者是权力和控制力在不同尺度之间的变动（Shen,2007）。

关于尺度重组的研究源于资本全球流动背景下对西方国家通过一系列分权化、去政府化、私有化对国家角色和功能的重塑（Swyngedouw,1997; Macleod et al.,1999）。Brenner（1999）将城市的尺度重组，与以经济全球化为特征的国家尺度重组同时列为资本主义全球化过程中两种不同的再地域化形式：其中城市尺度的重组使得超级都市区、国家城市体系、世界城市体系形成并相互融入；由于中央政府将部分权力向上转移到超国家机构和下放部分权力到区域与地方政府，国家尺度重组使得超国家区域、次国家区域以及新产业区的兴起。他认为，城市尺度和国家尺度的重组是一个高度竞争和矛盾的过程，涉及不同空间尺度上各种社会政治空间的争夺战，城市治理问题应该放到国家、超国家、全球的尺度上来分析（见表1.4）。Brenner（2004）提出了解释新区域主义的更宏大理论，强调现代资本主义需要围绕城市区域重组国家的地域层次。

由于尺度重组的作用对象通常要落实到特定的地域空间，因此与尺度重组紧密相伴的往往是地域重构；相对地，在特定条件下，地域重构的结果也可能为进一步的尺度重组提供重要背景。可见，尺度重组和地域重构的相互作用构成了一体两面的过程：尺度重组侧重强调权力和控制力在不同地域组织上的变化，地域重构则更强调特定地理空间的地域化、去地域化和再地域化（张践祚等，2016）。站在资本的角度，可以说资本发生了地域重构；站在地方的角度，可以说地方（城市和国家）发生了尺度重组（殷洁等，2013）。正如Brenner（1999）提出的，全球化就是同时展现于多重的、叠加的地理尺度上的社会—经济空间和政治—制度空间的再地域化过程。

从区域治理理论的百年演变中，可以看到四波浪潮（见表1.5）。这四波浪潮不是逐次替代，而是交叠起伏的关系。虽然在不同的阶段会有占主导地位的理论和实践，但这并不意味着其他理论和政策实践的彻底消失。不同的理论之间始终在相互争辩和相互影响，理论与实践之间也不断地在相互印证或相互挑战。实际上，区域治理根本就不存在唯一正确的组织模式，人们应该关注的是各种可能的治理模式以及治理是如何通过地方公共经济结构来和绩效发生关系的（奥克森，2006:161-162）。虽然在理论和实践上受到了各国学者的一些批评和质疑，但新区域主义仍然是近二三十年来世界范围内先进的区域发展模式（叶琳，2010），目前占据压倒性优势的依然是没有大都市统治的大都市治理。因此，我们在借鉴西方大都市区治理的经验，推进中国区域治理改革时，既不能仅仅通过行政区划调整或合并建立大都市政府，又不能仅仅强调政府间竞争的多中心治理，而应该实行多元化的治理机制和模式（洪世键，2009:169）。而且，作为新区域主义进一步拓展的尺度重组，把区域治理和辖区空间、权力调整结合在一起，给我国的市县协调发展和政府间关系改革提供了巨大的想象空间。

五、虚拟的中国映射

大中城市与周边县域在经济、社会等各领域的合作共赢与协同发展，是我国省、市、县政府间关系调整的本质要求。“巧合”的是，中国的省、市、县府际关系调整与新老区域主义的演变存在非常类似的“虚拟”关联。

说它们有关联，是因为市管县体制其实就是希望构建一个大都市区政府，让地级市既管城区，又管周边的县域，这实际上是传统区域主义在中国的实践；同时，省管县改革使得市、县逐步脱钩，从原来的上下隶属关系转变为平等法律主体之间的横向关系，而且伴随着经济社会管理权的下放，这实际上是公共选择理论和新区域主义在中国的体现。至于是建成更强调竞争的多中心治理模式还是更强调合作的新区域主义模式，则要看各地的改革方案和实践效果了。实践中，既要防止扼杀政府竞争造成的制度僵化，又要防止竞争过滥使得政府体系成为一盘散沙（冯兴元，2010:3）。所有的地方政府间合作，无论正式还是非正式，实际上都是制度性集体行动（Institutional Collective Action）——通过一组共同起作用的制度来实现共享的政策目标。所以，制度性集体行动提供了一个理解没有大都市政府的大都市治理体系的理论框架，它可以通过一个网络化的志愿性协定和组织以及公民的集体选择将多个管辖区整合为一个区域（菲沃克，2012:4,47）。

说它们是虚拟的，是因为新老区域主义的理论与中国的市管县、省管县改革之间实际上并没有相关关系，更不会有因果关系，中国的实践似乎只是西方理论的一种“映射”。当然，这并不意味着下一步的中国改革不能从新老区域主义中吸取有价值的思想。特别是，新区域主义认识到中心城市和郊区是相互依赖的。强大的大都市区是由强大的中心城市支撑的，衰退的中心城市会削弱大都市区的经济，作为一个整体的区域经济的健康和中心城市的健康之间有很强的相互联系（Savitch,1993）。同时，大都市区的问题不只是中心城市的问题，而是整个区域的问题，通过区域治理系统动员公共和私人资源才是解决问题的答案（Hamilton,2014:398）。这些思想对我国构建市县协调发展的治理体系无疑是非常有价值的。

这种理论“映射”的背后，是世界各国在全球化背景和本地化环境中，所做出的符合各自逻辑的共同选择。当人们面临“遇到市场失灵求助于科层、遇到科层失灵求助于市场”的两难困境时，倡导网络化治理的新区域主义带来了新的启发。它既是对僵化的政府中心论的“除魅”过程，也是对碎片化的多中心治理的“纠偏”过程。