第三节 地方干部对省管县改革未来的判断

综观2005年以来的政策文本和领导讲话可以发现，中央一直在渐进有序地推动省管县改革。特别是2012年党的十八大报告进一步指出，“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”，再次给省管县改革明确了未来方向。当前，省管县改革已成为推动县域发展实现城乡统筹的重要举措，减少行政层级提高行政效能的迫切需要，消除城市泛化促进合理布局的关键手段。

从表2.47可见，53.9%的地方干部认为，理想的政府层级是中央—省—县—乡四级，即省管县体制；22.6%的地方干部认为，理想的政府层级应该是中央—省—县三级，这不仅意味着要进行省管县改革，还要取消乡镇政府；11.8%的地方干部认为，应该保留现在的中央—省—市—县—乡五级结构；另有9.1%的地方干部同意压缩行政层级，但主张保留地级市而取消乡镇，即中央—省—市—县四级结构。也就是说，主张保留现状的地方干部比例只有11.8%，而主张压缩行政层级的比例达到85.6%。

然而，不同的性别对理想政府层级的判断呈现出了明显的差异（见表2.48）。女性干部主张保留目前的中央—省—市—县—乡五级结构的比例（20.6%）远远高于男性干部（9.9%），而主张中央—省—县—乡四级结构（省管县，取消地级市）的比例（41.2%）远远低于男性干部（56.9%）。同时，女性干部（15.5%）也比男性干部（7.7%）更多地选择中央—省—市—县四级结构（保留市管县，取消乡镇）。女性干部的选择似乎与地级政府干部的选择有些类同，那会不会是因为样本中的女性干部更多地来自地级市而导致的呢？由性别∗工作单位交叉表可见（表2.49），虽然女性干部工作于地级政府的比例（58.4%）略高于男性干部（55.1%），男性干部工作于县级政府的比例（30.5%）稍高于女性干部（22.8%），但是，经过无序分类变量的卡方检验，发现差异并不显著（见表2.50）。

这一状况与前文所述的女性对当前市县政府间关系的满意度相对较高（表2.19、表2.20、表2.21）、女性对所在省份开展全面省管县改革条件的判断比较悲观（表2.40、表2.41、表2.42）的结论在逻辑上是一致的。因为女性更多地认为当前的市县政府间关系比较和谐或非常和谐，所以相对来说没有产生省管县改革的迫切需求，对省管县改革条件的判断也不那么乐观。而男性对当前的市县政府间关系的判断相对悲观，所以更多地产生了对进一步推动省管县改革的迫切需求，同时也更多地认为当前的改革条件已经比较成熟或非常成熟。

由工作单位∗理想的政府层级交叉表可见（表2.51），不同工作单位的地方干部对理想政府层级的判断也呈现出了明显的差异。相对来说，地级政府干部（17.3%）比县级政府干部（5.2%）、乡镇干部（2.6%）更多地选择保留中央—省—市—县—乡五级结构。县级政府干部（71.2%）、乡镇干部（80.5%）比地级政府干部（42.0%）更多地选择中央—省—县—乡四级结构（省管县）。对于取消乡镇的中央—省—市—县四级结构或中央—省—县三级结构，地级政府干部则比县级政府干部和乡镇政府干部更加偏爱。而对于乡镇政府干部来说，他们最渴望的是取消地级政府（80.5%），而不是取消乡镇政府（22.6%）。所以，地方干部大都倾向于认为自己所在的政府层级是不能取消的。需要说明的是，因为样本中的地方干部在各层级的分布并不均衡，所以表2.51只列出行的百分比，而没有列出列的百分比。如果列出列的百分比，样本量相对较大的政府层级，就会显示在很多选项中都占有比较高的比例，从而失去比较的意义。

市县协调发展是省管县改革的本质要求（吴金群，2016a）。在市县协调发展的策略选择上，地方干部的排序依次为（见表2.52）：大都市战略和县政改革协调并举，实现“强市活县”（47.0%）；弱化市县之间政治和行政联系，充分发挥市场机制的作用（43.0%）；建立市县之间的契约体系，合作提供区域公共服务（29.0%）；在市县分治的基础上，组建区域协调发展委员会（25.2%）；强化市县上下级管理，利用政治和行政力量进行关系协调（12.7%）。很明显，地方干部对“强市”和“活县”的协调并举是最为认同的。这意味着，相应的政策设计应该成为未来工作的重点。同时，强调弱化市县之间政治和行政联系、充分发挥市场机制作用的比例（43.0%），远远超过了选择强化市县上下级管理、利用政治和行政力量进行关系协调的比例（12.7%）。这说明，地方干部在总体上比较认同用市场的力量而不是行政的力量来协调市县之间的关系。另外，因为缺乏相关的实践经验，地方干部对通过建立市县之间的契约体系来合作提供区域公共服务（29.0%），或在市县分治基础上组建区域协调发展委员会（25.2%）的认识还不是特别充分。

表2.53显示，地方干部中有47.4%认为所在省份可以在6～10年内完成全面的省管县改革，25.0%的地方干部认为所在省份可以在5年之内完成全面的省管县改革，16.2%的地方干部认为所在省份可以在11～15年之内完成全面的省管县改革，6.9%的地方干部认为所在省份可能需要16年以上完成全面的省管县改革，4.5%的地方干部认为所在省份不可能完成全面的省管县改革。而根据表2.54的结果，认为可以在5年之内完成全国范围的全面省管县改革的只有7.7%，认为可以在6～10年之内完成全国范围的全面省管县改革的只占34.1%，认为需要11～15年完成全国范围的全面省管县改革的有32.0%，认为需要16年以上完成全国范围的全面省管县改革的有20.1%，另有6.1%的地方干部认为不可能在全国范围完成全面的省管县改革。对比表2.53和表2.54可以发现，地方干部对所在省份完成全面省管县改革的预期比在全国范围完成全面省管县改革的预期要相对乐观。

如果按照任职地区来看（见表2.55），浙江嘉兴、浙江金华、浙江温州、广东湛江、河南郑州、河南商丘、河北廊坊、安徽安庆等地对所在省份完成全面省管县改革的预期时间相对较短，而浙江舟山、山东青岛、安徽黄山、内蒙古包头、内蒙古通辽等地对所在省份完成全面省管县改革的预期时间相对较长。这说明了地方干部对各自省份全面省管县改革完成时间的预期存在较大的差别。对比表2.56可以发现，作为省管县改革的先行地区，浙江嘉兴、金华、温州、舟山的地方干部虽然对本省的预期比较乐观，但对全国的预期却比其他地区的地方干部更为悲观。相对来说，河南郑州、河南商丘、内蒙古包头、内蒙古通辽、河北廊坊、安徽安庆等地的地方干部对全国完成全面省管县改革的预期比较乐观。

如果按照工作单位来看（见表2.57），县级政府干部和乡镇政府干部对所在省份完成全面省管县改革的预期时间明显比地级政府干部乐观。独立样本的非参数检验（表2.58、表2.59）表明，这些预期时间的差异在统计上具有显著性。与此类似，县级政府干部和乡镇政府干部对在全国范围内完成全面省管县改革的预期时间也比地级政府干部乐观（表2.60）。独立样本的非参数检验（表2.61、表2.62）表明，这些预期时间的差异在统计上也具有显著性。这些结果说明，相对于地级政府干部而言，县级政府干部和乡镇政府干部不仅对省管县改革更充满期待，而且也更加相信全面的省管县改革能够在较短的时间内取得成功。