第一节 居家养老服务的组织机构设置

老年人照顾是一项长期而艰巨的任务，需要有广泛的支持，居家养老服务体系建设需要整合多方面资源。由于各地经济发展水平、老龄化水平、居民对居家养老服务的接受度不同，不同地区居家养老服务机构设置的层级、规模和内涵有所差异。居家养老服务机构分为居家养老服务中心和居家养老日间照料中心等。

一、老年人社会照顾体系

老年人社会照顾体系是指给老年人提供的广泛支持，包括由家人、亲戚、朋友和邻居等提供的非正式支持，以及由政府及社会服务机构及其工作人员所提供的正式支持。国外学者提出的系统照顾模型将老年人社会照顾体系做了很好的诠释，该模型是以老年人为核心的六个同心圆，根据与老年人的社会距离远近，逐渐向外辐射，靠近老年人的为非正式照顾系统，越往外越正式，依次为亲属、邻居和朋友、中介支持要素、志愿与政府服务组织、政治和经济制度（见图3-1）。

】非正式支持与老年人的生活紧密相关，传统养老模式下的照顾主体，主要解决老年人生活照顾问题，在情感支持方面发挥重要作用。介于正式和非正式之间的中介团体，包括宗教组织、种族或文化团体、社会团体等。政府服务组织功能主要在于贯彻经济、社会政策与方案。最外围的政治和经济制度决定老年人可以获得什么福利，特别是在健康、住宅、安全与交通等方面的政策。正式与非正式的照顾内容并非绝对化，由于家庭照顾能力的逐渐弱化，正式照顾体系在生活照顾方面也开始发挥越来越大的作用。正式服务组织提供的老年支持往往具有任务取向性、目标导向性、时间性、专业性、有偿性等特点，服务内容、经费来源等呈现多元化的特点。

二、居家养老服务资源

居家养老服务体系的发展需要多方面资源的支撑，不同的老年群体需要有适应其群体特点的资源体系。

（一）定义

资源在经济学和社会学领域中有不同的定义。在社会学领域，科尔曼（James Coleman）提出，资源是能满足人们需要和利益的物品、非物品（如信息）以及事件（如选举）。我国学者林楠提出，“社会资源”是指存在于社交网络中，个人通过直接的或间接的社会关系获取的资源，以更好地满足自身生存和发展的需要。

资源，根据其存在形式，可分为四类：①实物资源：解决生活问题的实用物，是基础资源，包括衣食保障和各种福利设施。②资金资源：用于保障人们基本生活最基本、最普遍和通用化的资源，如养老金。③服务资源：一种软资源，主要通过提供照顾和服务，来满足老年人的生活要求，如老年护理服务。④制度资源：本身是一种资源，同时也承担着重新配置其他各种资源的角色，如老年人权益保障法等。

居家养老服务资源是指能够为居家养老的老年人的物质和精神生活提供保障的各种社会福利服务资源，包括物力、人力、财力、技术、信息等。

（二）分类

各种服务资源是居家养老工作得以有序开展的前提，可根据服务对象、服务功能和主管部门将居家养老服务资源进行分类。

1．按服务对象分类

根据服务资源的主要服务对象的需求状况，居家养老服务资源可分为满足生活自理老年人需求的服务资源、满足生活基本能自理老年人需求的服务资源、满足所有老年人需求的服务资源三大类（见表3-1）。

2．按功能分类

根据服务资源的功能，居家养老服务资源可分为社区照料服务设施、社区学习教育设施、社区健康卫生设施、社区文体活动设施等四种（见表3-2）。

3．按主管部门分类

根据资源的主管部门不同，居家养老服务资源可分为老年健康与护理、老年文化与教育、老年福利与救助等几个方面，分别属不同部门管辖（见表3-3）。

三、居家养老服务设施

养老服务设施是养老服务业的载体，是加快养老事业发展的重要基础和保障。城镇养老服务设施是在城镇范围内建设的，专为老年人提供生活照料、康复护理、文体娱乐、精神慰藉、日间照料、短期托养、紧急救援等服务的设施，包括居家和社区养老服务设施、各类养老机构。

随着城镇化进程的加快和城镇老年人口的增长，我国城镇养老服务设施建设用地紧张、总量不足、设施落后等问题不断突出，日益成为制约养老服务业发展的瓶颈。住房城乡建设部联合国土资源局、民政部、老龄委于2014年1月发布《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》，要求各地住房城乡建设主管部门结合老年人口规模、老龄化趋势、老年人口分布情况、养老服务需求，明确养老服务设施建设规划，并将其纳入城市、镇总体规划，加强区域养老服务设施统筹协调，推进城乡养老服务一体化。

根据《国务院关于加快养老服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕35号），必须按照人均用地不少于0.1 m2的标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建居住（小）区要将居家和社区养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。已建成小区则要通过资源整合、购置、租赁、置换等方式，配置相应面积并符合建设使用标准的居家和社区养老服务配套设施。国土资源局和住房城乡建设对养老服务设施规划建设、实际配套情况、工程建设标准执行情况等进行每年督查，使所有城市社区配备标准化的日间照料中心、老年服务中心等服务设施，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包含养老服务在内的社区综合服务设施和站点。“十三五”规划确定的养老目标是，全国养老床位数达到每千名老年人拥有35～40张床位，城市日间照料社区全覆盖，农村覆盖率超过50%。

（一）居家养老服务中心（站）

居家养老服务中心（站）是社区或小区设置的为老年人提供居家养老服务的机构，与老龄工作部门紧密联系，开展信息服务、生活照料服务、医疗保健服务、紧急救助服务、组织协调服务、老年维权服务、文化娱乐和精神慰藉服务。

居家养老服务中心基础设施建设包括五个方面：

1．建筑要求

有专门用于开展居家养老服务和办公的场所，建筑面积达到一定要求。各地方政府对中心建筑面积规定有所不同，如湖北武汉市要求建筑面积不少于300m2；南京市则要求与等级评定标准相对应，如AA级面积在100m2左右；AAA级在120m2以上，AAAA级面积在400m2以上，且有独立的功能用房，AAAAA级面积在600m2以上。

2．信息平台

有专门用于开展居家养老服务的信息平台，平台有老年人身体健康等基础信息、需求信息，以及服务单位信息，便于双方联络。目前，各通信公司为抓住居家养老服务市场，纷纷开展居家养老服务信息系统，建立“老年人一键呼叫中心响应服务机构、急救中心与社区联动”的一站式服务链。通过整合一键呼叫、呼叫中心、位置定位、TTS（text to speech，从文字到语音）、短信等技术，为老年人及时提供相应服务，建立全方位多功能“绿色通道”。在该系统当中，居家养老服务中心起到呼叫转接、紧急救助、服务转接等功能，老年人通过一键电话呼叫居家养老服务中心，中心接线人员根据老年人需求进行资源协调，如健康咨询转接健康保健专家，家政服务转接社区服务中心，医疗救助转接医疗机构救援。同时，该信息平台通过锁定老年人位置，通过短信提醒家属，可及时发现安全隐患。

3．有清晰的组织机构、专职工作人员和工作内容

组织机构健全，实现前台窗口接待和后台协同办理相结合，有专职工作人员，负责调查照护需求，制定工作规划，组织协调服务资源，评估服务质量，落实各项老年人各项优待优惠政策。

4．有专业服务队伍和志愿服务队伍

通过政企合作、委托服务等方式，与专业养老服务队伍签订协议，并有相关的培训和监督管理。在社区建立志愿者服务队伍，开展一定的志愿服务。

5．有清晰的工作流程和监督管理制度

公示居家养老服务开展流程、服务项目、服务价格、服务单位和服务标准、服务质量监督和投诉途径。

（二）居家养老日间照料中心

社区老年人日间照料中心，俗称“托老所”，是指以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人为主要服务对象，为其提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务的设施。日托服务是一种介于机构养老和家庭养老之间的形式，一般由民政部牵头负责，各街道成立居家养老服务中心，在社区内设立服务站，站内配有医疗保健、康复及一些日常生活用具等，老年人白天可在日托服务中心休息、娱乐、参加一定的社会活动，夜间回到家中休息。

1．发展背景

社区老年人日间照料中心近几年得到较快发展，主要原因有：①需求大：我国目前日常生活需要他人照料的半失能老年人近两千万，然而家庭规模缩小，家庭照顾资源有限，半失能老年人白天的安全问题，生活照料问题日益凸显。②政府推动：民政部提出在“十二五”期间，要普及日间照料中心，在该政策引导下，各级政府投资建立日间照料中心，相当一部分由政府出资运营。

2．特点

日间照料中心主要有如下特点：①服务时间短期性：日间照料中心主要提供日间服务，老年人白天入托，接受专业照料服务，晚上回家享受天伦之乐。②服务对象选择性：由于需要照料中心和家里的周转，服务对象主要为生活能力部分受损的老年人，不适合于完全失去自理能力的老年人。③服务功能多样化和基本化：日间照料中心的主要功能是提供生活照料，包括日间休息、餐饮、洗浴、如厕等；其次提供简单的卫生保健服务，如紧急情况下的基本医疗处置、对有身体功能障碍的老年人的基本康复训练服务等；另外还包括为老年人提供精神慰藉，在照料中心设置一定的娱乐用房，供老年人休闲娱乐和交流。

3．建筑标准

社区老年人日间照料中心集中体现了养老服务“以社区为依托”的精神，是养老服务体系建设的重要环节。然而，目前社区老年人日间照料中心存在着面积小、设施缺乏、服务内容单一等问题，不利于发挥其功效。2011年3月，民政部施行《社区老年人日间照料中心建设标准》，在全国范围内实行统一参考标准，是社区老年人日间照料中心项目的重要建设依据。标准规定，社区老年人日间照料中心建设内容包括房屋建筑、场地要求和基本配置。

（1）房屋建筑：房屋建筑面积根据社区居住人口，依照2015年老龄化水平预测值15.3%，分为三类（见表3-4）。为方便老年人托管，可在小区范围内开设日间照料中心。不同地区也设置了相应的标准，如辽宁省丹东市要求日间照料室使用面积应在50m2以上，床位设置数6张至15张。

（2）场地要求：建筑选址应设在服务对象相对集中、交通便利、水电供给条件好、临近医疗机构、环境相对安静的地方，配有一定的室外活动场地和绿地。日间照料中心以低层建筑为主，有独立的出入口，禁止使用地下层，高层应设有电梯或无障碍坡道。建筑设计应考虑防震，宜采用钢筋混凝土结构，标准定为重点防设类；同时考虑防火，等级不应低于二级；考虑良好的通风和采光，窗地比不应低于1∶6；排水符合国家卫生标准；应配有热水供应系统；严寒地区配有采暖设施。老年人休息室以每间容纳4～6人为宜，室内通道和床间距能够轮椅进出，房门净宽不应小于90cm，走道净宽不应小于180cm。

（3）基本配置：建筑根据老年人需要及各地实际经济情况和需求，可设置不同功能用房，包括老年人生活服务用房，如休息室、餐厅、浴室、理发室等；老年人保健康复用房，如康复训练室、医疗保健室、心理疏导室等；老年人娱乐用房，如棋牌室、阅览室、网络室等；辅助用房，如厨房、办公室、公共卫生间等，各类用房占有比例也有一定标准，参照表3-5。各类功能用房配有一定的设备（见表3-6）。

四、居家养老服务流程

老年人享受居家养老服务，需遵循申请-评估-认定的过程。不同的居家养老服务机构根据自身的功能定位，对服务对象有一定的要求，一般情况下，要求老年人年满60周岁，无传染性疾病和精神病史。某些居家养老服务中心要求老年人生活能自理、健康状况良好、无老年痴呆。符合要求的老年人申请居家养老服务，并且要有主要家属的同意。居家养老服务机构对老年人开展评估，确定老年人的服务需求及补贴等级。在老年人和居家养老服务机构双方无异议的情况下，签订居家养老服务协议书，老年人或家属根据协议书约定按时缴纳一定的服务费用。在老年人接受居家养老服务过程中，服务需求会随着老年人身体状况改变而改变，因此评估是一个动态和反复的过程（见图3-2）。

养老服务评估，是为科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等，由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作。从评估时间上可以分为首次评估（准入评估）和持续评估（跟踪式评估）。评估是确定老年人服务需求，制定个性化的服务方案，提高居家养老服务的针对性和效率的前提和基础，也是落实各项养老服务补贴制度的重要依据。民政部已发行《老年人能力评估》标准，是养老服务评估工作的主要依据（详见第五章内容）。