第四节 安全生产监管的分类

从不同的依据出发，安全生产监管可划分为不同的类型。根据安全生产监管的性质和追求的目标，可将其分为直接监管、间接监管；根据安全生产监管的行业与领域特点，可分为行业监管和属地监管；根据安全生产监管的手段与方式特点，可分为综合监管和专项监管。本节按这种分类标准进行相关的分析。

一、直接监管

直接监管指由政府行政机构直接实施的能直接发生法律效力的干预行为。在直接监管中，必须区分监管者与被监管者之间的关系。一般来说，直接监管的具体监管者和具体监管对象是由作为名义监管者的公共机构和作为名义被监管者的企业之间的具体关系决定的，并主要取决于企业的产权即企业的产权结构和产权性质。

直接监管主要包括两种。一种是经济性监管。这方面监管主要是处理生产经营单位之间及生产经营单位和消费者之间的关系。主要是政府在价格、产量、进入与退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约，具体包括对进入、退出以及投资等方面的活动所进行的制约和限制。根据监管理论和国际上的相关实践，经济性监管的作用更多地集中于电信、电力、交通等一些特殊的产业领域。由于这些产业存在自然垄断的特性，监管的重点主要是政府对市场准入等方面的控制。因为无论怎样引入竞争，这些部门仍会有一定程度上的自然垄断，这既与其技术经济特征密切相关，又与这些领域的竞争不充分相关。因此，单靠市场的力量不足以约束这些行业中企业的垄断行为，需要政府将经济性监管作为与竞争政策互补的一种实施产业监控的工具，其目的就是为了防止发生资源配置低效率。

另一种是社会性监管。这方面监管偏重于处理生产经营单位的行为可能给消费者和社会带来的不健康或不安全问题。社会性监管是不分产业的监管，对应于外部性、非价值性问题，主要是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生，保护环境，防止灾害为目的。具体来讲，社会性监管大体上分为以下几种：第一，是保障健康和卫生，如由药物法、医疗法等产生的监管；第二，是保障安全，即由劳动安全环境卫生法、公路交通法、建设标准法、消防法等产生的监管；第三，是防止公害和环境保护，即由自然环境保护法等产生的监管。

要健全和完善安全生产责任制，构建党政同责和“一岗双责”、各级政府属地监管、安全生产监管部门综合监管和行业主管部门直接监管的责任体系，把安全生产责任落实到岗位、落实到人头，坚持做到管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。从目前安全生产实际情况来看，安全监管责任体系有待于进一步健全完善，“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体系尚未形成。特别是一些行业主管部门直接监管责任落实不到位，导致安监部门不能集中精力履行综合监管职能，而过多地通过安全检查督察、隐患排查治理、安全标准化建设等手段参与到对生产经营单位的直接监管之中。

二、间接监管

间接监管是指不直接具有法律效力的干预行为，但他们可以按照法律条件向有权机关提出，通过有权机关对其违法违纪行为予以纠正。

从性质和作用的领域来看，反不正当竞争和经济性监管都是对经济活动进行的监管活动。所不同的是，反不正当竞争监管主要是反对阻碍市场机制发挥作用的行为，以维护市场的竞争，它并不直接介入经济主体的决策，属于间接监管。而经济性监管是限制甚至取代市场机制，如在监管实践中政府对进入和价格的监管，由于经济性监管与社会性监管都是由行政机关直接行使监管行为，因此都属于直接监管的范畴。尽管从理论上看，不同类型监管之间的区分是明显的，但是在实践中，我们并不能将它们严格分开。例如，对某些设施和服务的质量的监管，既可以视为对市场主体行为的经济性监管，也可以视为社会性监管的一部分。

直接监管主要是政府对生产经营单位的生产经营过程和行为的直接命令和控制，在法律上有法定的监管职责。间接监管是对生产经营单位应该承担法定职责方面的参与性监管。直接监管主要是通过政府行政命令的方式进行的，间接监管更多的是借助市场力量，通过政府运用一定的标准对市场机制及市场机制的各种构成主体实施影响达到一定的安全水平。政府和市场是决定安全水平的两支重要力量，政府通过设定标准，建立秩序，确定两种力量的实施，或者在一个领域里确定两种力量的分工程度实现其监管目标。

间接监管有有利的一面，但它也有不足，具体表现为：第一，间接监管决策和评价困难。首先，因为实施间接监管的机会成本难以估算，实施间接监管的定量化依据难以做到科学合理。其次，由于间接监管效果信息的缺失，难以对间接监管政策作出有效评价。间接监管产生原因之一是消费者、相关专家缺乏产品使用效果的信息，或者是专家有信息，但是由于信息的传递需要成本，消费者没有信息，难以对间接监管的效果作出合理的评价，从而导致两者的评价结果常常大相径庭。第二，间接监管具有次要效应。对任何事物应该用一分为二的观点去考察。政府由于某种事物或行为具有某种缺陷而禁止它的存在或发生时，它原有的优点也将被抑制，这就是间接监管的次要效应。间接监管的次要效应主要表现在它减少个人对风险所采取的谨慎态度，从而使得间接监管的效果由于个人的原因被部分抵消。第三，间接监管的实施并非总是对科学的反映，也可能是对政治、经济、环境压力的反映，因此间接监管可能会减少消费者的选择范围。

三、行业监管

行业监管就是在公开、公平、公正的原则下，通过督察、检查、抽查、巡查等方法，从实体和程序2个方面对进入行业的事业体和事件进行监督管理，以保证行业安全管理目标得以实现。行业监管的范围限于本行业，监管对象包括本行业企业、事业单位。部分行业有行业法规依据，依法实施监管；部分行业无行业法规依据，根据“三定”方案实施管理。行业监管的职能有2个方面：一是全面组织本行业安全生产监管工作，承担行业管理责任；二是对其他部门负责的专项监管工作承担行业配合责任。根据相关法律法规规定，部分行业监管部门依法承担本行业特定领域的监管主体责任。如建筑安全，住房城乡建设委员会作为建筑行业安全生产的综合监管部门，负责全面组织管理建筑行业安全生产监管工作，对本行业涉及的消防、职业卫生等专项监管工作承担管理责任，支持配合公安、安监、卫生等部门履行专项监管职责。

要有效开展行业监管，必须先明确行业管理的目标，从而明确行业监管的内容与目的。行业管理的主要目的：一是明确界定安全管理的属性，并据此确定安全管理控制目标和模式等；二是协调政府及其公共部门、非政府组织、公众的活动，明确界定产业安全风险，规定事业体的进入和退出门槛，促进行业有组织的协同生产；三是确定安全管理的生产标准、服务标准；四是制定监督评价机制，包括奖惩条例。

行业监管体系的基本框架大致包括4个子系统，即法律规范系统、执法监管系统、科技支撑系统和服务保障系统。法律规范系统是行业监管的前提和保障。行业监管应以法律法规、行业规章制度和相关技术标准为依托，监管机构也需要法律授权方可开展监管活动。没有完备的法律规范系统就不可能有完善的监管体系。行业监管的法律规范系统应与我国基本法以及部门规章、标准规范相一致。执法监管系统是行业监管的核心。职责健全和专业设置得当的执法监管机构、高素质和专业化的执法监管队伍、完善和高效的执法监管机制是行业监管到位的基本保证。分工协同、专业监管是执法监管的核心。科技支撑系统为行业监管提供政策和技术支撑，包括监管政策研究机构、监管设施研发机构、信息管理与信息公开机构、业务培训机构及其相关机构。服务保障系统为行业监管的其他系统提供制度支持和服务保障，并协调处置突发和应急事件。

正确处理综合监管与行业主管的关系，不可越位，也不能缺位。《中华人民共和国安全生产法》第九条明确了安监部门与其他负有安全生产监督管理职责的部门的权限。安全生产监督管理部门履行监督管理职责必须科学认识和处理综合监管与行业主管的关系，既要全面履行自己的职责，集中精力突出抓好自身主管的危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山等高危行业的安全生产，按照谁主管谁负责的原则，切实担负起监管主体的责任；对工商贸行业的安全生产工作，严格按照职权法定的原则，严格履行好监督监察的责任。同时，对于建设、质监、消防、教育、国土资源、交通、水利等其他行业的安全生产监管工作，严格依据法律法规界定的职责和程序，借助安全生产委员会的机构，发挥规划、指导、监督等宏观作用，管理职责的部门提供安全生产信息、规划与技术支持指导，但不能代替这些部门的工作，更不能以综合指导为由，越权监管。当然也不能以有主管部门监管为由，放弃综合监管的职责。

四、属地监管

属地监管，是指安全生产工作实行属地管理，本辖区、本单位、本部门的主要负责人是安全生产工作的第一责任人，本着“谁主管谁负责”的原则，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。属地即工作管辖范围，可以是工作区域、管理的实物资产和具体工作任务，也可以是权限和责任范围。属地特性有明确的范围界限，有具体的管理对象（人、事、物等），有清晰的标准和要求。属地管理即对属地内的管理对象按标准和要求进行组织、协调、领导和控制。

属地监管，系安全生产管理的一个原则，它与分级管理相结合，形成一个系统性的管理链条。实行属地监管，能更好地体现“谁主管、谁负责”“谁审批、谁负责”的原则，更好地明确管理责任，确保一方平安。首先，安全生产属地监管的范畴是本辖区、本部门、本单位的“分内”之事。属地监管的指向非常明确，属地管理的规定、标准、要求一视同仁，否则，不利于区域性安全生产工作的整体部署和推进，不利于安全管理的整体协调和执行，容易造成“特权企业”“另类企业”或漏管失控。其次，安全生产属地监管原则既是《中华人民共和国安全生产法》第八条、第九条的规定要求，也是安全生产性质和我国行政区域划分及安全监管体制的内在本质体现。当然，由于受监管体制和综合监管的影响，加之行政机构、职能、权限、程序、责任未能完全实现法定化，安全生产属地监管给地区或部门安全管理和责任追究带来了一系列问题和矛盾，这是客观存在的。

属地管理作为行政管理的一种模式有其存在的合理性，特别是在我国以区域划分作为管理主导的国情下，属地管理确实便于加强区域性的行政作为和管理。从长远来看，还必须对属地管理的深度和广度进行加强和改革，从制度、法律和体制上予以保障。但是在现实中，我们一些地方为了减少管理上的麻烦和减轻工作压力、避免责任的承担，往往把“属地管理”绝对化和模式化，把额外的责任和矛盾推给基层，让基层成为一切矛盾的“包容体”，而一些职能部门和相关单位则成了“事后通”或裁判。从表面上看，这种管理模式把一切矛盾和问题化解在基层，考验和锻炼了基层组织和政府的执政能力，加强了基层干部的能力建设，而实质上却成了某些主管部门、职能部门“懒政”的借口。从法律角度上说，基层政府特别是乡镇人民政府受到法律赋予职能的限制，其职能大多是服务性而非执法性的，可以说其功能和职能还是不够完善或完整的，没有法律授权或是没有管辖权。一旦出现安全事故，“属地”的相关人员都要受到连带责任的惩罚，这显然有失公平，也解决不了实际问题。现实中，属地管理中存在的责与权分离、权与利分离的现象相当普遍。

坚持“属地管理”原则，有待强化相关配套措施。一是“条”与“块”之间要有一个明确的责任划分，“属地管理”属于“块”的范畴，那么主管部门、行业部门应承担什么责任？是否可以这样划分：主管部门、行业部门承担安全生产“日常管理责任”，当地政府安全生产监督管理部门承担“监督责任”。二是要对不同的企业进行分级分类。即什么样的企业、什么样的工程、什么样的设施“属地”到哪一级，不要除总部总公司以外的所有分公司、子公司及其所属单位统统往下“属地”，结果哪一级都是“二传手”，反而造成责任不明。三是要把相应的监管手段适当下放。如安全设施“三同时”的审查监督、承包承租单位的资质审查、安全生产制度落实等情况督察考核等的权限和手段可以下放给当地有关部门，使责任和手段基本配套。只有这样，才能上下一致、左右协调地开展安全生产监督管理工作，形成科学的责任体系，真正发挥安全生产“属地管理”应有的功效。

五、综合监管

综合监管，是指各级人民政府安全生产监督管理部门，依照法律法规所赋予的权限，对辖区内的安全生产工作进行宏观管理和指导，代表政府履行监督检查、综合协调、行政执法等方面的职责，从而保证党和国家的各项方针政策与安全生产法律法规在本地区得到全面的贯彻落实。综合监管属于宏观的、高层面的、全局性的监管。其功能主要是运筹谋划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检查、指导协调、宣教培训、统计分析、综合调度等。它是相对于部门专项安全生产监督管理而言的。它的基本内涵包括2个方面：一是对各行业、各领域安全生产中普遍存在的共性问题进行综合监督管理；二是对各项专项监督管理工作进行协调、指导和监督。我们要做好安全生产综合监管工作，就必须从这个大概念、大安全的角度，全面理解和对待安全生产综合监管工作。

（一）安全生产综合监管的角色定位

从政府部门在安全生产监管工作中所处的地位、层次分析，综合监管与专项监管等其他监管并不是处于同一水平面、同一层次、同一角度上。要正确处理好综合监管与其他监管的关系，就要搞清楚自己的角色定位，只有摆正了自己的位置，在综合监管工作中才能不至于与其他监管部门产生冲突和矛盾。首先，综合监管是一种处于较高层次、较为宏观的监管，作用是在安全生产工作的推进上。它所处的层次要高于其他监管，综合监管部门可以对行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、监督与检查。其次，综合监管是一种综合性、全局性、全面性的监管，它的工作对象更多的表现为下一级政府及安全生产专项监管部门，也就是说，综合监管在一定程度上代表上一级政府对下一级政府的安全生产工作情况进行的监督。综合监管的目的在于保证政府对安全生产工作的全局决策、总体部署与重大举措能正常地推进、有效地落实。第三，综合监管工作的主要职责在于确保安全生产工作方针政策与总体部署的落实，重点在于对各负有安全生产专项监管职责的部门进行协调、指导、监督与检查，是对部门安全生产监管工作的再监管。综合监管的对象不是生产经营单位，而是同级政府部门和下级政府，履行的是行政监督责任。监管的内容不是具体的安全生产状况，而是政府部门履行安全生产监管职责的情况，包括履行法定职责和管理职责2个方面的情况。监管对象、内容的特殊性决定了监管手段的特殊性。目前主要有2种：一是采用考核、督察等方法直接对政府及其部门进行监督检查；二是通过对生产经营单位的抽查，评估有关部门履行监管职责的情况。安全监管部门作为政府在安全生产领域的综合监管部门，负责本行政区域内安全生产的宏观管理，对消防、道路交通、建筑、特种设备、水利渔业、林业、农机、教育、文化、卫生等行业系统实施综合监管，指导、协调有关部门履行职责。

《中华人民共和国安全生产法》对综合监管两个方面的职责定位很明确：一是综合管理，二是行政监督。关于综合管理，已有一些成熟手段和措施，如形势分析、工作通报、工作协调、例会制度等；关于行政监督，目前主要采取综合考核、监督检查等措施，在具体实施方面还需继续探索。安全生产监督管理的工作定位必须服从职责定位，否则，监管的体制机制难以有效运行。随着监管工作的逐步深入，综合监管工作定位的重要性越来越凸显，管理上的越位，严重影响综合监管职能作用的发挥。如建筑安全监管，住房城乡建设部门依据《建设工程安全生产管理条例》，负责建筑施工单位安全生产的监管；综合监管部门依据《中华人民共和国安全生产法》等法规，负责住房城乡建设部门履职情况的监督。实际工作中若处理不好监管和监督的关系，往往造成工作角色的错位，监督演变成监管，其结果是部门工作交叉，对企业重复检查、重复执法。管理上的越位，实质上构成行政的不作为。另一方面，政府部门代替履行企业主体责任的情况也不同程度地存在。

（二）正确把握综合监管的原则

一是综合不包办。综合部门受政府委托牵头组织有关部门共同抓好安全生产监管工作，应当调动各方面力量，发挥有关部门的积极性，及时研究解决和协调各部门工作中的重大问题，出主意，想办法，多支持，为有关部门分忧解难。综合部门对有关部门的工作不应当事无巨细地大包大揽，包办代替只能造成矛盾，抵消力量，削弱监管力度。

二是分工不分家。综合部门与有关部门的职责虽然很明确，但不等于各部门可以各自为政，各行其是。因为分清职责只是相对的，在工作中必然还会出现大量的具体问题，有的属于交叉问题，有的属于职责不明，有的属于新出现的问题。这就需要各部门相互协调、相互配合。譬如要开展公共消防、学校周边环境、道路交通等安全整治活动，就必须由各有关部门共同参加，联合监管执法，才能奏效。检查中这个部门发现的问题属于其他部门监管的范围，就需要及时移送处理。任何一个部门的工作，离开其他部门的支持，都是管不了也管不好的。

三是沟通不推诿。安全生产监管工作关系不顺的原因之一，是一些部门之间互不通气、互不“买账”、相互推诿。部门之间没有大小高低之分，只有职责分工之别。特别是在各部门监管力量严重不足的情况下，更需要重视和加强相互的沟通和配合，切不可自恃位高权重而独立“作战”，将其他部门拒之门外。部门之间遇到问题，沟通要一团和气，相互不应当斗气。沟通是理顺部门之间关系的“润滑剂”，没有不能沟通的问题，也没有沟通不了的问题。只要加强沟通，则一通百通。

四是有责不推卸。按照权责一致的原则，政府部门享有权利的同时必须承担相应的责任。敢于负责和知错即改是政府部门应有的政治责任感和工作作风。监管执法工作中出了问题，各部门应当勇于承担各自的责任，要有推功揽过和严于自责的气度，不可文过饰非，相互指责，推卸责任。各部门之间应当共同搭台，相互补台，不应拆台。只有加强谅解、协同和配合，尽职尽责，才能真正做好安全生产监管执法工作。

五是监管寓服务。安监部门要将综合监管寓于服务之中，在服务中加强综合监管，既要加强监督检查，又要为部门服好务。一个部门即使再强、再大也有自身解决不了的难题，安监部门要发挥自身的优势，帮助部门协调解决有关安全生产工作的难题。对一些社会关注度高、影响大的建设项目、安全事故，要帮助部门组织专家进行安全技术论证，实事求是地作出结论。要为部门安全生产工作撑腰壮胆，理直气壮地支持部门的安全生产工作，保护安监干部，调动他们的积极性。

（三）操作层面做到“四化”

一是协同化。安全生产综合监管不是追求各有关部门自身工作的最优，而是追求各有关部门之间协同的最优，以及政府与社会组织、公众相互配合的最优。由于安全生产监管主体重复和多头管理往往导致严重的管理低效，因此，安全生产综合监管模式需要强调部门间的协同化应优先于单个部门工作的最优化，政府与社会组织、公众间的相互配合应高于部门间协同的最优化。

二是法治化。具体地说，在立法上要为安全生产综合监管提供强有力的法律保障和发源性依据；在执法上要建立公开、公正、公平的高效能的执法机制，实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”；在守法上要建立政府、社会组织和公众自觉遵守与维护安全生产法规定的机制；在法律监督上要建立包括国家权力机关、司法机关、社会舆论和公众在内的强有力的安全生产监管的法律监督机制。

三是社会化。民主法制条件下的安全生产综合监管模式提倡公众的参与，公众的参与应与政府监管形成有机的合力。强调包括从业人员在内的公众参与安全生产综合监管，不是简单地把公众看成是安全生产监管的对象，或安全生产宣传教育的被动接受者，而应该看成是安全生产监管的参与者，应该为其参与安全生产监管创造发挥主观能动性的条件，应该让他们参与安全生产监管决策、实施、监督的全过程。

四是科学化。安全生产综合监管要求充分利用安全生产科技成果，科技兴安，加强以社会咨询系统和管理信息系统为主要内容的科学技术支撑。安全生产综合监管需要多个相关部门快速、高效的通力合作，需要相关部门开展快速、畅通的联络，高度依赖着大量、及时、准确的安全生产信息被快速流转、处置与共享，信息网络的完善程度已经成为衡量安全生产综合监管的一个重要标志。

六、专项监管

专项监督是指在单位发展战略、组织结构、经营活动、业务流程、关键岗位员工等发生较大调整或变化的情况下，对内部控制的某一或者某些方面进行有针对性的监督检查。它通常依据专项安全生产法规，职责规定明确，专业性强，监管范围限于专项领域，一般由某个政府部门独立承担法定监管职责。如特种设备安全监管，质监部门依据《特种设备安全监察条例》，全面负责特种设备的设计、制造、安装、改造、维修等各环节的监管工作，职能集中，与其他部门交叉较少。因此，专项监管是一种相对独立的监管主体责任。监管对象包括涉及专项领域的企业、事业单位和机关。

专项监管比综合监管更直接、更具体、更专业，主要由各级人民政府的公安、交通、铁道、民航、建筑、质检等有关部门依照法律、法规和授权负责实施，其基本职责是：根据各级人民政府关于安全生产工作的决策、要求和部署，提出和落实分管范围内安全生产专项监管的方案、措施；依照安全生产法律、法规，制定或拟定单行的安全生产规章、标准，并组织实施；在政府的统一领导和综合监管部门的具体指导下，依法履行专项安全生产监管和执法职责；配合综合监管部门开展重大以上生产安全事故的应急救援和调查处理工作；参加、协助综合监管部门组织的安全生产督察、检查工作；按照规定向综合监管部门报送安全生产的信息、资料。