第9章 推进城乡融合发展

习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述，是在科学分析中国城乡经济社会进入新常态所面临问题的基础上，形成的体系完备、内涵丰富、精辟深刻、富有民族性和时代性的思想，将对中国特色社会主义城乡融合发展的认识提升到了一个新的高度，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

一 推进城乡融合发展的重大意义

改革开放以来，我们在农村率先推进改革，农村面貌发生了巨大变化。但是，长期以来，城乡二元结构、城乡发展差距不断拉大的趋势没有得到根本扭转。近年来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，农业基础地位得到显著加强，农村社会事业得到明显改善，统筹城乡发展、城乡关系调整取得重大进展。但由于欠账过多、基础薄弱，中国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，加快推进城乡发展一体化意义更加凸显、要求更加紧迫。党的十六大首次明确提出了“统筹城乡经济社会发展”方略，党的十七大提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，党的十八大进一步明确提出城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径，党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

习近平总书记指出，推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。[178]但在一个13亿多人口的大国实现城乡一体化协调发展将是一项长期而艰巨的任务，也是人类发展历史上的伟大壮举。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。”[179]他强调，当前，中国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化的物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。

二 推进城乡融合发展的战略路径

习近平总书记指出，推进城乡融合发展要坚持从国情出发，从中国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从中国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律，又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验，又不能照抄照搬。

（一）推进城乡融合发展要根基于乡土文化

我国有着数千年的农耕文明，由此而生的乡土文化是中华民族繁衍发展和薪火相传的根本。城镇都是由乡村演变发展而来的，因此乡土文化是推进城乡发展一体化的文化和精神根基。2013年12月，在中央城镇化工作会议上，习近平总书记首次提出了记得住乡愁的新型城镇化道路。事实上，乡愁情结是他长期以来对城乡关系认识的一个显著特征，对城乡融合发展的认识，也因此从经济社会关系等层面上升到了人文关怀的高度。1969年，青年时期的习近平同志从北京来到最基层的农村——陕北延川县文安驿公社梁家河大队插队落户，记得住乡愁的城乡情结在这里开始“播种”。在他看来，记得住乡愁的城乡一体化情怀，就是要心中时刻有广大农村和最基层的群众。2007年6月，他在上海金山区调研新农村建设时提出，要倍加珍惜农村极为宝贵的历史文脉，加强农村自然文化风貌保护。[180]2013年7月，他在湖北鄂州市长港镇峒山村调研时强调，实现城乡一体化，建设美丽乡村，不能大拆大建，特别是古村落要保护好。在他看来，记得住乡愁的城乡一体化情怀，要求之一就是要青山常驻、绿水长流。习近平总书记指出：“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。城乡一体化发展，完全可以保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。”[181]他还进一步强调指出，农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断。[182]

（二）推进城乡融合发展要规划先行

城乡规划是推进城乡一体化发展的基本手段。搞好城乡规划，对于有效配置城乡公共资源、促进城乡经济社会协调发展具有十分重要的意义。在推进城乡融合发展进程中，习近平总书记历来高度重视发挥规划的先导作用。1985年，他亲自主导和部署制定了《正定县经济技术、社会发展总体规划》，提出了正定经济“三步走”发展目标和“对外开放、对内搞活、依托城市、开发智力、发展经济、致富人民”的发展方针。2004年，他主持在全国率先制定出台了第一个省级层面的城乡发展一体化纲要，即《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》。2007年，他在上海松江区调研时强调指出，统筹城乡发展，要充分发挥规划先导作用，从产业、基础设施、人口、社会事业发展等各个方面促进城乡一体化发展。[183]2013年12月，中央城镇化工作会议提出，城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路。2015年4月，他在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。[184]对此，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步提出，完善县域村庄规划，强化规划的科学性和约束力，要维护城乡规划的权威性、严肃性，杜绝大拆大建。

（三）推进城乡融合发展要坚持“双轮驱动”

习近平总书记指出，城镇建设和新农村建设，是推进城乡发展一体化的两个同等重要的方面，不可偏废。2011年9月，他在天津调研时强调：要进一步完善城镇化战略及相关政策，优化城镇布局和结构，增强城镇集聚产业、承载人口、辐射带动区域发展的能力，推进新型城镇化与新农村建设互动发展、共同提高。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时指出，即使城镇化程度达到了70%，也还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。他这一讲话实质上指出，乡村永远还是乡村，城镇化不是要消灭乡村，城乡一体化不是把乡村建成与城市同质化的一部分，而是实现城市与乡村、工业和农业的差异化、协调发展。他在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要继续推进新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。城镇化是中国现代化的必由之路，是一个持久的战略。他强调，要注意保护乡村文化与生态，建设一批具有较高水平、能够百世流芳的名村庄。[185]习近平总书记在党的十九大报告中指出“实施乡村振兴战略”，强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。[186]

三 形成新型工农城乡关系

长期以来，不合理的工农城乡关系是制约我国经济社会协调健康发展的症结所在，正确认识和处理工农关系、城乡关系，事关国家改革、发展和稳定大局，始终是我国现代化进程中具有全局性和战略意义的重大课题。在推动形成新型工农城乡关系的进程中，习近平总书记进行了长期的实践探索和理论思考。

（一）以产品为纽带的城乡一体化

这种城乡一体化关系主要来自习近平总书记在正定工作期间建立城乡之间供需相宜的商品经济体系。

习近平总书记关于工农城乡关系的探索和思考始于正定县。1983年11月1日，他在《大力发展商品经济》的讲话中指出，党的十一届三中全会以来，自给自足的自然经济已经打破，大力发展商品生产已成为农村经济发展的必然趋势，必须尽快从“自然经济”的观念中解放出来，深刻认识和把握商品生产的规律，自觉地、主动地推动其发展。同年12月22日，他在《正确处理发展商品经济的六个关系》的讲话中进一步指出，一定要树立“不抓农业不稳，不抓工业不富，不抓商业不活”的指导思想，站在发展商品经济的高度上总揽全局，实行农工商综合经营，全面发展，开创农村工作的新局面。在把全县经济工作重心转移到发展商品经济上来之后，他又迅速确立了“依托城市、服务城市、打入石市、挤进京津、咬住晋蒙、冲向全国”的“半城郊型”经济发展战略。1984年2月8日，他在《正定适宜走“半城郊型”经济的发展路子》的讲话中指出，所谓“半城郊型”经济，顾名思义就是它既具有“城郊型”经济依托于城市、商品生产比较发达、城乡联系比较密切、工农结合比较紧密的某些特点，又具有一般农村经济的某些特点，是两类经济结合的中间型经济。为此，他又主持出台了《关于把工作重点迅速脚踏实地转移到农、工、多（多种经营）上来的决定》，提出了“投其所好，供其所需，取其所长，补其所短，应其所变”的方针，强调要把全县思想统一到大力发展多种经营、特色种植上来，城市需要什么，我们就种什么；城市需要什么，我们就加工什么。对此，他进一步强调指出，农村工业要大力发展，既为城市大工业拾遗补阙，积极开展来料加工和为城市生活服务的加工业务，又要发展第二产业，搞好农副产品深加工，实现多次增值。1984年6月17日，《人民日报》发表了《正定翻身记》，肯定正定围绕建立新的工农、城乡关系所作的大胆尝试，赞扬正定经济走出了死胡同，做到了利城富乡：既为城市服务，又“掏城市腰包”，在服务他人中发展自己。

（二）“以工促农、以城带乡”的全面实践和思考

自2002年以来，以党的十六大召开为标志，我国城乡关系进入一个新的历史阶段，逐步扭转了长期以来重工轻农、重城轻乡的发展取向，总体上进入城乡统筹发展的阶段。之后，在2004年12月召开的中央经济工作会议首次明确提出了“我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要论断。这是新时期对加强和促进工业与农业、城市与乡村协调发展所做出的科学判断。2002—2007年，在浙江工作期间，是习近平同志全面探索和思考“以工促农、以城带乡”的阶段。2002年12月，习近平同志指出，要加快城市化进程，充分发挥城市对生产要素的集聚、整合作用，深化城乡二元管理体制改革，积极推进城乡一体化发展。2003年1月，习近平同志指出城乡统筹是解决新时期“三农”问题的“金钥匙”；同年6月，启动了“千村示范、万村整治”，并强调这是一项统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要的实际行动，是促进地区之间、城乡之间、经济与社会之间、人与自然之间协调发展的重要举措。2004年，习近平同志实施了全国第一个省级层面的城乡一体化发展纲要，明确指出要进一步强化城乡产业内在联系，以工业化的理念推进农业产业化。他强调：“统筹城乡经济社会发展，逐步打破城乡二元结构，不断提高城乡居民的生活水平和质量，努力形成以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的格局。”[187]2005年，习近平同志提出了做好新时期“三农”工作“五个务必”的要求，他在《大力实施统筹城乡发展方略，加快浙江全面建设小康社会进程》一文中，总结了浙江省在统筹城乡发展、推进城乡一体化的“八个方面”的工作。2006年1月，他在《“三化”带“三农”，城乡共繁荣》一文中指出，“工农关系、城乡关系始终是现代化建设进程中必须处理好而又容易出偏差的一个具有全局意义的问题”。8月，他在浙江省城市工作会议上强调指出，坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。

（三）构建新型工农城乡关系

到中央工作后，习近平总书记开始站在全国高度，全面、系统思考推动形成新型工农城乡关系。党的十八大报告指出，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”[188]。这为实现城乡发展一体化指出了更加明确的方向和目标。2013年3月，他在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团座谈时指出，搞城镇化，不能单兵突进，而是要协同作战，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。2013年11月，党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定明确作出了“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”的判断，并提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。[189]2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。在党的十九大报告中，习近平总书记又提出了“两个融合发展”，即“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”和“促进农村一二三产业融合发展”。这有利于更好地推动城市人才、技术、资金等发展要素下乡，更好地实现以工促农、工农互惠发展。

四 健全城乡融合发展的体制机制

党的十八大以来，习近平总书记站在新的战略高度，全面、系统地思考建立健全城乡融合发展的体制机制。2008年3月，他在参加十一届全国人大一次会议陕西代表团审议时强调，要以改革创新的精神围绕统筹城乡发展，建立以工促农、以城促乡的长效机制，形成城乡发展一体化的格局。2008年5月，习近平同志在山东考察时强调：要坚持统筹兼顾，促进经济与社会以及各项社会事业之间的协调发展。2011年8月，他在四川调研时强调，要继续按照城乡发展一体化要求，努力破除城乡二元结构的体制障碍，大力发展农村公共事业，逐步实现城乡之间、不同群体之间公共服务均等化，进一步推动城乡相互促进、协调发展。2013年10月，他在全国改善农村人居环境工作会议上指出，各地开展新农村建设，应坚持因地制宜、分类指导，规划先行、完善机制，突出重点、统筹协调，通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，健全城乡发展一体化体制机制，是一项关系全局、关系长远的重大任务。各地区各部门要充分认识这项任务的重要性和紧迫性，加强顶层设计，加强系统谋划，加强体制机制创新，采取有针对性的政策措施，力争不断取得突破性进展，逐步实现高水平的城乡发展一体化。

如何健全城乡发展一体化体制机制，党的十八届三中全会提出了相应的改革举措，包括加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等。

（一）要加大农村改革力度，推进城乡融合发展体制机制的建立

2016年4月25日，习近平总书记在农村改革座谈会上强调，加大推进新形势下农村改革力度，促进农业基础稳固农民安居乐业。小岗村是农村改革的主要发源地。在小岗村大包干等农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是中国共产党农村政策的重要基石。改革开放以来农村改革的伟大实践，使中国农业生产、农民生活、农村面貌发生了巨大变化，为中国改革开放和社会主义现代化建设做出了重大贡献。这些巨大变化，使广大农民看到了走向富裕的光明前景，坚定了跟着中国共产党走中国特色社会主义道路的信心。对农村改革的成功实践和经验，要长期坚持、不断完善。完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。习近平总书记指出，深化农村改革需要多要素联动。要在坚持和完善农村基本经营制度的同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，加快构建新型农业经营体系，推进供销合作社综合改革，健全农业支持保护制度，促进农业转移人口有序实现市民化，健全城乡发展一体化体制机制。

（二）要稳步推进农村改革，赋予农民更多财产权利

在稳步推进农村改革进程中，要依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。一直以来，习近平总书记都心系农民的财产权利。2013年7月22日，习近平总书记在武汉考察农村综合产权交易所时强调指出，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。[190]2013年11月，习近平总书记在山东考察时指出，要稳步推进农村改革，创造条件赋予农民更多财产权利。2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者；积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。[191]

（三）要深化改革，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

深化改革，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，主要是保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益；完善农业保险制度；鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业；统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。

五 让广大农民共享改革发展成果

让广大农民共享改革发展成果，是推进城乡融合发展始终坚持的指导思想。

（一）让广大农民共享改革发展成果和得实惠，是推进城乡融合发展的出发点和落脚点

习近平总书记指出，城乡“一体化”，绝不是将城市无限制地向农村地区延伸，而是针对“三农”实际，建立与城市和城市居民同等的各项公共服务，让农民共享现代化发展成果。2006年3月，时任浙江省委书记的习近平同志向中央电视台记者介绍浙江新农村建设时指出，推进公共资源的投向由城市为主向更多地倾斜农村转变，加大对农村的扶持，在农村的基础设施建设、社会事业发展、粮食安全保障、社会保障等方面应主要由公共财政承担，而不能增加农民负担。[192]同年8月，他在一次座谈会上指出，统筹城乡发展，根本的出发点和落脚点是让老百姓得实惠，使广大农民共享改革发展成果。[193]2011年8月，时任国家副主席的习近平同志在考察四川省双流县三星镇南新村时强调，要继续按照城乡发展一体化要求，努力破除城乡二元结构的体制障碍，大力发展农村公共事业，逐步实现城乡之间、不同群体之间公共服务均等化，进一步推动城乡相互促进、协调发展。

2013年，他在山东考察时指出，一手抓城镇化，一手抓新农村，即使将来城镇化达到70%，30%的人还在农村生活。要通过推进基本公共服务均等化，发展现代农业，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园。在党的十八届三中全会上，习近平总书记首次指出，要赋予农民更多的财产权利的共享发展目标和任务，让农民不仅是现代化的建设者，而且是现代化成果的享有者。在党的十九大报告中，习近平总书记进一步指出，履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。[194]

（二）让广大农民共享改革发展成果，必须坚持“以人为本”的城乡一体化价值取向

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调指出：在我们这样一个拥有十三亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了。在这样一个十分关键的路口，必须走出一条新型城镇化道路，切实把握正确的方向。[195]同时，他指出，新型城镇化道路就是要“以人为本。推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”[196]。此后，让老百姓得实惠的思想进一步上升为坚持“以人为本”的基本原则，即推进以人为核心的城镇化，成为习近平总书记科学把握城乡关系、推进城乡一体化发展的基本价值取向，在很多讲话中被反复强调。习近平总书记指出：“持续进行的新型城镇化，将为数以亿计的中国人从农村走向城市、走向更高水平的生活创造新空间。”[197]但新型城镇化绝非圈地造城，不是土地城镇化，而是人口城镇化，新型城镇化不仅是住在城中，更是幸福在城中，其实质是经济和社会的现代化，根本目的是让更多的居民定居城镇享受现代物质文明和精神文明。“人口城镇化，幸福在城中”就是要创造和完善各种条件，满足城镇居民的现代化物质和精神需求，提高城镇人口素质和居民生活质量，促进人的全面发展；要把有序推进农村转移人口市民化作为首要任务，加快户籍制度改革，努力构建城镇产业支撑体系，加强农民工职业培训，解决好进城农民的户籍、就业和支付能力问题，使农村转移人口市民化与城镇化同步发展，让他们能真正平等地享受现代化发展成果；要推动城镇基本公共服务覆盖常住人口，保障进城农民和随迁子女的基本公共权利，促进农业转移人口真正融入城镇生活。新阶段推进以人为本的新型城镇化，最终落实在中央具体的施政目标任务上。2014年中央农村工作会议提出，要着重解决好现有“三个1亿人”的问题。为了凸显以人为本的城镇化，国家“十三五”规划的城镇化率也由过去单一的常住人口城镇化率，调整为常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。