4 上海：全国试点省市中第一个发行地方债

2008年底，为应对国际金融危机，国务院通过特别批准的方式，在2009年政府工作报告中首次提出安排发行地方政府债券2000亿元，以期部分缓解4万亿元投资计划中地方政府的配套资金压力，从而正式开启了我国地方政府债券之门。2009年，财政部印发《2009年地方政府债券预算管理办法》对“地方政府债券”进行规定，地方政府债券在实质上仍是国债转贷的延伸和拓展。此时，作为上海市推进金融改革“先试先行”的浦东地区就已经开始对地方政府发债进行研究。

在“代发代还”地方政府债券成功运行2年后，2011年10月17日，财政部发布印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市作为首批开展地方政府自行发债试点的省市，允许其在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省市的政府债券。

2011年11月15日，上海市开始招标发行地方债71亿元，成为试点省市中第一个发行地方债的地区。这次债券发行分为两期，分别为36亿元的3年期和35亿元5年期固定利率付息债券。主承销商为国家开发银行股份有限公司、交通银行股份有限公司和上海银行股份有限公司。

除了固定承销额，两期债券的招标总量分别为25.2亿元和24.5亿元。在债券招标方式的选择上采用了单一价格（荷兰式）招标方式，标的为利率，即全场最高中标利率债券的票面利率。债券定价方面，投标区间为招标日前1～5个工作日，银行固定利率国债收益率曲线中待偿期为5年的国债收益率算数平均值上下浮动各15%。事实上，此次上海试点发行的地方债有财政部代发，也有由财政部代为还本付息，上海市只须在付息日、还本日前将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。

2011年上海市发行地方政府债券筹集的资金，主要用于五个方面：一、保障性安居工程；二、农村民生工程和农村基础建设；三、医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施；四、生态建设工程；五、其他涉及民生的项目建设与配套。

自2011年开始，上海市已经多次发行了一般债券和专项债券（见表1-4-1）。

同时，上海市对地方债券发行也作出了诸多尝试。例如，2016年第二批上海市政府一般债券通过财政部上交所政府债券系统成功发行，本批地方债发行量共计300亿元。这是2016年财政部正式批复同意启用上交所政府债券发行系统后，在上交所招标发行的首批地方债，标志着地方债券在资本市场融资能力和流动性上又取得新突破。同年，上海市财政局在中央国债登记结算有限责任公司上海分公司，通过财政部政府债券发行系统面向中国（上海）自由贸易试验区内及境外机构投资者成功发行30亿元地方政府债券。这是首只面向上海自贸试验区区内及境外投资者发行的债券品种，同时也是上海自贸试验区成立3年以来，首只在区内发行的政府债券。可以说，上海市对地方债券发行的尝试和改革一直走在全国先列。

一、产生积极效应

为应对2008年美国引发的世界性金融危机，我国采取了一系列改革举措，其中之一就是试发行地方政府债券。2009—2011年，我国由财政代发政府债券2000亿元，2012—2014年分别发行2500亿元、2848亿元和2900亿元。2011年上海、浙江、广东和深圳四个省市试点发行地方政府债券后，2011年和2012年地方政府自行发债规模分别为229亿元和289亿元，其中上海发行71亿元和89亿元。2013年试点地区扩大到6个省市，2014年为10个省市，发行2092亿元。由于上海市试点成功发行地方债券，以及各地区成功发行债券的实践经验，为2014年全国人大修订并颁布新预算法打下了坚实基础。2015年1月1日正式施行的新预算法规定，在国务院报请全国人大或全国人大常委会批准的额度内，省级政府可以发行地方政府债券，主要用于地方经济社会发展建设项目，即公益性资本支出。这是我国地方债务管理的一个历史性突破，在法律制度上允许地方政府举债融资。此后，地方债券的发展步入新阶段，发展至今地方债券发行量已经超过国债、政策性金融债，成为我国债券市场的第一大品种（见图1-4-1）。

应该说，上海市作为发行地方政府债券的先行者，为之后各省市发行地方政府债券做出了良好的示范。从迈出历史性一步到如今，上海市的诸多举措也引领政府债券发行改革持续深化。例如，上海市是全国首个在上海证券交易所发行政府债券的地区。在上海交易所发行政府债券：

（一）有利于完善政府债券市场基础设施，拓宽地方债市场发行渠道，保障地方债发行工作健康可持续性开展。

（二）可以吸引除银行外的其他投资者参与其中，如吸引券商、基金等金融机构和企业、个人投资者参与地方债投资，促进地方债投资主体多元化。

（三）可以优化地方债市场结构，充分发挥上交所市场在地方债质押式回购等方面的优势，提高地方债二级市场流动性，推动地方债一级市场和二级市场协调发展。

此后，越来越多的省市登陆上交所发行政府债券，进一步完善了地方政府债券在资本市场的流动性，为地方政府市场化改革提供了良好基础。

上海市也是第一个面向自贸试验区以及境外投资机构发行地方债券的地区，不仅吸引了三家外资金融机构参与债券发行承销，也迎来多家境外机构参与分销认购及投资交易。此次成功发行地方债券，实现了我国地方政府债券市场发展和自贸试验区金融创新的深度融合，具有多方面的重要意义：

（一）扩大开放的程度，实现多样投资路径吸引多元投资主体，加强了债市开放的影响力。

（二）完善债券投资配套制度。实现路径创新，推动自贸区金融环境的优化和完善。

（三）在可控可测的条件下，进一步推动在岸、离岸市场的融合和定价一致性与自主性。

（四）拓宽地方债券基础建设，引导境外投资，使市场投资信心进一步加强。作为债券市场开放创新的重要尝试，此次上海市政府自贸区债券的成功发行为自贸区债券业务发展奠定了坚实基础，有助于吸引全球发行人及投资者参与自贸区金融活动，助力实现我国金融市场的国际化、多元化和平衡性发展。

未来，上海市也将在定价发行、信用评级、品种设计、发行兑付机制、人员队伍建设等方面不断进行创新和改善，继续做好地方政府债券深化改革的示范性作用。

二、推动城市建设

上海地方政府债券的发行均用于公益性项目。2015年新增一般债券主要用于保障性安居工程、市政建设、交通运输、医疗卫生、教育文化、科学技术等社会事业基础设施、节能环保工程等方面。2016年发行的新增一般债券主要用于城乡社区、住房保障、农林水事务、交通运输、节能环保等社会事业基础设施方面；新增专项债券主要用于有一定收益的项目资本支出，包括轨道交通、旧区改造、土地储备、保障性住房等方面。

因此，政府债券的发行对地方民生性项目的建设有一定的支持作用。一般民生性项目如保障房的建设需要大量资金投入，分税制改革后对地方政府而言，仅依靠税收等常规性财政收入，不足以支撑城镇基础设施建设的资金投入需求。地方政府债券发行，能够鼓励地方政府加大这一类与民众直接相关的民生项目更能够获得资金的支持，拓展除社会资本合作建设（PPP）筹资方式外的新渠道，推动当下城镇化建设和发展。而对公共服务如医疗卫生、教育、文化、环境等的投入，可以进一步满足社会公共需求，提升公共服务水平，增强现代化国际大都市的吸引力。