浦东迈向卓越全球城市核心区的时代背景和实践思考

徐美芳

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确提出：上海将在2035年基本建成卓越的全球城市，2050年全面建成卓越的全球城市。这是党中央国务院对上海发展的新要求，是上海的历史使命，也为上海的未来发展也指明了方向。

《浦东新区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出：“向具有标志性的全球城市核心区迈进。”这不仅体现了党中央国务院和上海市委市政府对浦东发展的新要求，为浦东的未来发展指明了方向，而且也体现了浦东敢当“改革开放排头兵中的排头兵，创新发展先行者中的先行者”的胆略和担当。随着《上海市城市总体规划（2017—2035年》的公布，浦东新区应当进一步明确“向卓越的全球城市核心区迈进”。

一、迈向卓越的全球城市核心区的时代背景

（一）世界格局重构凸现了城市的重要性

从世界层面来看，城市化、全球化和技术革命正日益加深对全球城市的塑造。《城市的胜利》指出，21世纪是城市的世纪，城市已经成为理解人类当下和未来文明的关键所在。目前，约有50%的人口生活在城市，创造了全球近80%的总产值，城市日益成为全球经济发展的主体。全球化推动了国家之间的商品、服务包括投资的流动量，当前跨国商品、服务及资本的流动占同期GDP的比重达40%左右，其中，城市是全球流动量的主要节点。而日新月异的技术变革更是成为21世纪经济发展和再造的重要推动力。如信息化重构了传统的空间和时间，加速资源全球流动的同时，也推动城市成为流动节点。通常认为这三股力量目前正交互作用，推动城市日益代表国家参与全球竞争力合作，并形成了一个世界城市网络，在这个网络中城市依据全球的网络连通性构成了不同的网络节点，全球城市就是全球城市网络中的主要或者基本的节点，在全球资源流动和配置当中起着重要的战略性作用。

（二）新时代的中国呼唤全球城市崛起

全球城市作为全球化的产物，是全球化的空间表达之一，它必定出现在全球化主要流经的地方。因全球城市在全球资源流动和配置当中发挥重要作用，一国经济的崛起，对本土全球城市的需求也增强。2010年起，中国的经济体量位列全球第二，因此，建设卓越的全球城市必然上升为国家战略。

党的十九大报告已明确提出“推动形成全面开放新格局”。可见，随着中国开放新格局的构建，新时代的中国必然要呼唤新的卓越全球城市崛起。2013年起，中国（上海）自贸试验区建设推动的人民币国际化，将助推全球城市崛起。环球同业银行金融电讯协会的相关数据显示，截至2017年8月，人民币全球支付货币排名第七的地位得以继续巩固。2017年，巴基斯坦国家银行（央行）批准贸易商在与中国的双边贸易中使用人民币作为结算货币，2018年起欧盟也开始使用人民币来替代美元。另外，上海市政府也正在加快推进跨境人民币跨境支付系统（CIPS）二期建设。所以势必要求有卓越的全球城市在本土崛起，在全球资源流动和配置当中发挥重要作用，因此建设卓越的全球城市是一个国家战略。

（三）上海建设卓越全球城市的条件日趋成熟

不少研究认为，上海最有条件建设卓越的全球城市。首先，上海曾经是20世纪30年代远东的经济金融贸易中心，具有深厚的开放、创新、融合的城市基因。其次，上海在改革开放40年中已经具有全球主义取向，综合性的全球城市的发展基础已经逐步形成。所以很多国外学者在研究上海对外连接的时候，就发现上海和欧美发达国家城市的连接甚至要超过香港、新加坡，更具有全球化的倾向，同时也具有综合性的功能。

另外，上海面向未来30年，已具备了进一步发展成为高能级的总部集聚、战略性全球平台和大规模流量的基本条件。如对标最高标准建设五大“中心”，国际文化大都市的大力支持和要求上海成为“一带一路”的桥头堡以及推进长三角一体化发展等。特别是近年来，上海不仅在运输贸易和城市建设方面走在全球前列，而且在新能源利用、高端制造业方面也实现赶超。如表1所示，上海港集装箱吞吐量连续7年世界排名第一，2017年上海集装箱吞吐量为4023个标准箱；上海城市地铁里程达617公里，为世界第一；上海的制造品牌振华重工参与建设的洋山四期码头是世界最大单体全自动化码头、龙源振华叁号为世界最大的2000吨风电安装平台。这些都成为推动上海在未来30年成功迈向卓越全球城市的一些基本条件，也为浦东建设卓越全球城市的核心区打下了坚实基础。

（四）浦东核心功能区建设成效显著

“十五”期间、2009年、2015年浦东先后明确提出建设金融核心功能区、上海国际航运中心核心功能区和成为上海建设具有全球影响力的科创中心的核心功能区。

经过多年努力，浦东新区在核心功能区建设方面取得了显著成效。具体表现在：第一，浦东在上海的经济地位继续保持上升趋势。2008年，浦东新区地区生产总值占上海地区生产总值的占比约为23%。2017年底，该项指标提高到了约32%，特别是120平方公里的自贸区区域，被称为是2%的土地，实现了25%的生产总值。其次，2017年浦东第三产业占比明显高于上海市整体水平。值得一提的是，2017年，浦东新区第三产值约占上海市的75%，比上海整体水平高出约5个百分点。浦东新区第三产业产值占比开始高出上海市整体水平（见图1），且有逐年扩大的趋势，表明浦东在经济转型过程中起到表率带头作用。第二，国际金融中心的核心功能进一步巩固。金融业改革开放，可谓是牵一发而动全身。上海国际金融中心建设是一项国家战略，更是上海的历史使命和政治任务。浦东作为国际金融中心建设的核心承载区，紧紧抓住浦东二次创业、上海自贸试验区建设的契机，在国际金融中心核心功能区建设方面取得卓越成效。截至2017年底，落户浦东的金融机构约占上海中外金融机构数量的69%（见图2）。在国内，上海目前已成为全国证券、货币、外汇、黄金、保险、金融衍生品等要素市场最齐全的城市，在国际范围内，上海也是要素市场最齐全的少数全球城市之一。所有这些要素市场，目前均集中在浦东，浦东成为名副其实的金融核心功能区。2018年，上海国际能源交易平台正式成立，不仅为上海增添了又一重要因素平台，而且开启了以人民币定价的时代，标志着中国金融业在国际上的地位又有了实质性进展。第三，国际航运中心的核心功能明显提升。主要体现在航运中心的软实力建设步伐加快，如2017年，浦东先后举办了上海航运保险创新发展论坛、上海航运交易论坛、大数据时代的航运业、第三届亚洲航运财富论坛、2017港口物流发展论坛及2017上海航运法治论坛等。第四，国际贸易中心的核心功能区建设有挑战也有机遇。浦东的商品销售额和社会消费品零售总额近年来继续保持稳步增长的态势，但2017年浦东新区商品销售总额和社会消费品零售额在上海的占比仍仅分别约为33%和18%，离核心功能定位有一定差距。所幸浦东新区大宗商品销售的强劲表现，使浦东新区商品销售总额在上海仍占较大比重。第五，2017年，具有全球影响力科创中心建设的核心功能实现进一步聚焦，如2017年张江从科技园区向科学城转型步伐加快。不仅要素集聚明显，而且产业集聚初见成效，大科学设施集群和国家实验室的建设进展也非常明显。

总之，2017年浦东新区在核心功能区方面取得了显著成就，为更快向具有标志性的全球城市核心区迈进提供了坚实基础。

二、迈向卓越的全球城市核心区的理论支撑

“全球城市”这一概念虽然最早起源于欧美发达国家，肇始于20世纪70年代欧美发达国家颇具有影响力的全球城市研究网络。经过40多年的发展，全球城市研究已逐步形成涉及广泛内容、运用不同方法工具、定性与定量相结合、内涵不断深化的崭新研究领域，完全有别于传统的城市理论。笔者认为可以从两个视角梳理迈向卓越的全球城市核心区的理论支撑。

（一）世界城市网络

西方发达国家较早出现城市化现象，全球化也主要由西方发达国家主导和推动，因此西方学者对全球城市的关注也相对相早。代表性研究有格莱泽的《城市的胜利》、弗里德曼的《全球城市假设》、沙森的《全球城市：纽约、伦敦、东京》等。其中，弗里德曼和沙森主导该理论的发展。弗里德曼基于经济的方法提出了著名的世界城市的假设，如一个城市融入世界经济对其内部发生的结构性变化是决定性因素，主要城市被“全球资本在生产和市场的空间组织和关节中用作“基点”等；沙森从先进生产者服务的战略功能角度提出了全球城市理论，强调全球城市充当生产商进入全球经济的接入点，以及地理邻近的商务服务公司“打包互补性”等。

这些研究把全球城市内生于世界城市网络，认为全球城市是作为网络节点而存在的。之后，许多研究先后提出全球城市网络规范、全球化的网络等问题，并把世界城市网络研究视作全球城市深化的重要组成部分。如泰勒观察到，世界城市层级只有通过网络才能被定义，夏帕德认为，城市的“地位”是由其在跨国网络中的位置所定义的，认为非本地关系在城市构成中的重要性，且其条件变化取决于“与遥远地方的直接交互”，而不仅仅是“地方自主性”，等等。梳理相关研究，可以分为两大类：一是全球城市组织范式研究，主要围绕跨国公司展开，如跨国公司治理、跨国公司联系等；二是城市网络制造者相关研究，主要围绕跨国资本家阶层群体展开，如跨国公司高管、生产者服务公司专业人士、政客、移民等，这类研究认为这些要素流动和联系，连锁了城市之间的关系。

总之，世界城市网络理论显示，跨国公司及跨国资本家阶层流动也成为全球城市网络的内生动力。但上述研究主要以欧美全球城市为范例，欧美全球城市为范例是静态的，是已经生成或成熟的全球城市。当然，对于新兴体国家建设全球城市而言，还是具有一定的借鉴意义。

（二）新兴经济体的全球城市理论

从国内来看，伴随城市化进程，城市研究正日渐增多。目前最有影响力的研究当属周振华研究员。2007年、2010年和2017年周振华先后出版《崛起中的全球城市》《全球城市：国家战略与地方行动》和《全球城市：演化原理与上海2050》等著作，为全球城市理论研究注入了中国理论、中国概念、中国方案和中国方法，也体现了一大批新兴经济体城市崛起的理念、思维和实践基础。如《全球城市：演化原理与上海2050》一书揭示了全球化、信息化时代城市化发展的内在规律和新趋势，为推动新兴经济体全球城市崛起提供了重要参考。

新兴经济体的全球城市理论强调，全球城市演化本体、演化生态环境、演化进程、全球城发展动力的重要性。首先，理论范式的变革。该理论认为，全球城市是节点概念，城市关系是合作关系。相对应的是，原有的城市理论基本是中心外围模型，强调中心的地点空间，中心城市与外转城市的关系是等级的竞争、层级关系。其次，全球城市注重的是城市服务功能、平台功能和连接功能，不再是单纯的一种财富资本的积累，不再强调GDP规模，而是寻求区域内的功能互补和配套。再次，全球城市建设需要实现内部动力和外部引入的平衡。全球城市演化在很大程度是外在因素在起作用，但自身努力也很重要，其中营商环境是核心基础条件之一，影响着全球性功能机构和公司的集聚。最后，全球城市是一个动态演化过程，特别是随着全球化的深化，全球城市从原来单纯的经济功能走向综合的科创中心、文化大都市概念。

三、迈向卓越的全球城市核心区的实践思考

（一）浦东新区面临的历史机遇和挑战

1．环境因素

第一，极化效应有收敛趋势。核心功能在很大程度上是极化效应的一种体现，但部分极化效应指标是存在收敛趋势的。如地区生产总值集聚度或将出现收敛趋势。尽管浦东新区在行政区域上是上海第二大区，但1200平方公里的土地，面对其他4800平方公里的日追夜赶，产值集聚度必将出现收敛趋势。又如第三产业占比或将出现收敛。目前，浦东新区借助上海自贸试验区建设，以2%的土地面积完成25%的生产总值，且基本为第三产业。尽管随着自贸试验区3.0版的实施及自由港探索，第三产业仍将继续上升，但上升的速度有待时间考验。

第二，商务成本居高不下。浦东开发开放之初，低成本是其优势之一。但现在已时过境迁，浦东已经成为国内商务成本和生活成本的高地。有研究报告显示，早在2008年，浦东写字楼租金水平为58.55美元/平方英尺/年，超过美国纽约市区、澳大利亚悉尼市区。有金融机构核算过，如果要在陆家嘴维持一个小型证券营业部，一年成本约为400万元，远远超过一个证券营业部通过交易佣金实现成本平衡的能力。近年来，尽管南汇与原来浦东的合并，临港、外高桥等地区的开发缓解了部分经营成本，但整体而言，浦东的商务成本仍然居高不下。以房价为例，临港新城的房价，2014年12月的均价约为1万元左右，2017年7月的均价超过2.4万元，涨幅达150%以上。可见，急剧上升的经营成本，是浦东发展面临的一个重大挑战。

第三，全球经济变化复杂。外贸进出口是浦东新区的优势之一。2018年，全球经济有所复苏，但以美、英为首的逆全球化趋势，导致全球贸易并没有明显增加。

全球经济的另一个变化是跨国公司的投资早在几年前开始出现新的布局。如2017年1月，美国硬盘巨头希捷科技关闭苏州工厂并裁员2000人，且在泰国呵叻启动了扩张计划，即在当地投资4.7亿美元扩大一半产能。无独有偶，2017年10月，日本相机制造巨头尼康宣布关闭无锡工厂。这些跨国公司的重新布局，一方面缘于新技术引起的市场竞争更为激烈，另一方面也因为受人口、资源和环境约束，中国的制造成本优势逐步转弱。但有个结果是一致的，即作为服务于跨国投资的贸易和运输业，随着跨国企业的重新布局，也随之出现了变化，投资较少国的贸易和运输规模通常相对较小。浦东作为中国对外开放的前沿，拥有全球最先进水平的进出口硬件设施条件，需要大力挖掘外贸进出口潜力。

2．制度挑战

第一，政策优势在弱化。上海自贸试验区建设初期，中央、国务院就明确自贸试验区建设不走政策洼地之路，而是通过改革促进开放，通过创新提质增效。而且，上海自贸试验区成熟的制度创新要可复制、可推广，不仅在全国其他自贸区复制推广，而且要在全国尽可能广的范围内复制推广。如上，“证照分离”不仅在广东、天津、河南、重庆等自贸区内复制推广，而且在苏州、大连等国家高新技术开发区内复制推广。基于此，浦东新区在全市范围内的制度优势主要来自改革创新，而不可能是传统的政策优势，这对浦东新区核心功能建设而言，也是一种考验。调研发现，金融中心和科技中心建设面临的挑战也非常突出。如金融机构离开浦东新区的可能性仍然存在。如某证券公司将总部从浦东新区搬迁到静安区，主要原因是静安区作为中心城区，商务环境不错，而且又能给予公司缓解企业用地之急。另外，自贸试验区部分制度已在全市范围内覆盖，公司认为浦东新区的政策优势并不明显。可见，受历史及服务对象等影响，不少金融机构选址并不局限于浦东，倾向于黄浦、静安等中心城区的并不在少数。又如，科技体制机制改革需要进一步完善。根据《张江科学城建设规划》，未来的张江科学城将围绕“上海具有全球影响力科技创新中心的核心承载区”和“上海张江综合性国家科学中心”目标战略，实现从“园区”向“城区”的总体转型。作为全球科技创新中心，重要标志是打造一批具有全球影响力的本土引擎企业，即拥有“中国造”的“独角兽”。不少专家认为，张江要引领创新功能，目前面临的挑战主要有三个：①吸引全球高峰人才创新创业的个性化特殊政策和市民待遇有待加强；②跨境跨界跨部门的产业链和要素整合体制机制障碍需要突破；③创新创业生态和商务环境有待进一步完善。其中，作为国家级实验室的大科学装置集聚，如何加快打造世界级大科学装置集群，也面临不少挑战，如大科学装置的成果如何在上海转化？张江如何留住人才包括维护设备、操作实验的技术人员？等等。

第二，浦西消费的习惯在短时间内较难改变。长期以来，南京路、淮海路、徐家汇商圈等是上海商业的集中地和重要组成部分。至今，上述商业圈仍然占据上海社会消费零售总额的绝大部分，特别是逢年过节，成为上海旅游消费的重地。这种消费历史文化习惯，不是短时间内可以改变的，不利于浦东社会销售总额占比的提升。当然，浦东贸易中心核心功能的提升，还可以体现在外贸、跨境电商等方面，但由于受全球经济复杂化的影响，近年来，外贸进出口较难有很大起色。杭州的跨境电子商务蓬勃发展，也压制了浦东新区跨境电子商务的发展，不利贸易核心功能的提升。

（二）政策建议

1．进一步解放思想、转变观念

浦东新区建设迈向卓越的全球城市核心功能区，必须深刻认识全球城市的内涵，准确把握城市发展的方向。与以往的一些概念，如国际大都市相比，全球城市并不是一个简单的概念替换，更不是玩概念的游戏，是讲究竞争合作、需要平台功能服务、实现内外共赢的发展模式。从学术界层面看，目前还有研究把“卓越的全球城市”误读为“全球的卓越城市”或“卓越城市”。理论指导实践，这种模糊的、不准确的认识，会导致行动的偏差。浦东新区作为行动的具体落实区域，因此，需要进一步解放思想，转变对城市、对城区的理解，更深、更全地理解浦东新区在上海、长三角、全国和全球的位置。

正确认识全球城市内涵，将促使浦东新区建设的指导思想更为明确。例如，上海作为长江流域的龙头，引领长三角和长江流域，服务全国、面向世界的时候，必须以卓越的全球城市要求自己，必须实现深耕长三角和长江流域、服务国家战略和面向全球资源战略性配置的功能转变。在此基础上，实现以下几个方面的转变：第一，从内部资源的集聚为主导，转向外部网络的连接为主导。第二，从注重财富资本的积累和GDP规模，转而注重城市服务功能、平台功能、连接功能的开发。第三，从强调上海市域内功能配套，转而强调区域一体化发展，寻求区域功能互补和配套。

2．夯实基础，发挥国家战略联动发展优势

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确提出：到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。与此相对应，上海现在离卓越的全球城市目标远景还有很长的距离，如现在对外的网络联通度虽然也比较高，但更多的是外部引入的连接，上海主动连接比较少。上海已建立多个平台，但能级有待提高。如伦敦和纽约在高端生产性服务业的全球关联网络中始终处于绝对主导地位，香港、巴黎、新加坡和东京始终处于重要地位。作为“五个中心”的核心功能区和中国改革开放最前沿，浦东新区在未来的发展，必须在主动连接和提高能级等方面走在上海、全国的前面，且发挥引领作用。

第一，夯实基础。全球城市演化有其自身的规律，有相当一部分是外在因素在起作用，很大程度上取决于中国崛起等重要的外部环境，并非完全取决于自身努力。但是不管怎么样，夯实基础始终是必要条件。浦东新区的区位条件、硬件设施、市场基础设施等条件已走在全球前列，但受软件实力的影响，基础仍有待进一步夯实。2017年12月，上海市委书记在上海市优化营商环境推进大会上说：“上海要建设卓越的全球城市，增强吸引力、创造力和竞争力，必须对标国际最高标准、最好水平，不断提升制度环境软实力，努力打造营商环境新高地。”良好的营商环境，才能让更多机会青睐浦东或者机会来临之际，达成卓越的全球城市核心区。浦东目前已提出了“跑出自贸区速度”等系列高标准营商环境改革举措，但还有更进一步的改革举措需要推进。只有进一步夯实了基础，才能在呈现三层结构网络的全球城市中，吸引更多的全球功能性机构和公司。

第二，进一步深化联动发展。上海承载和落实了多个国家战略，这些国家战略的主战场基本都在浦东，因此，浦东有条件发挥国家战略的联动发展优势推动全球城市核心功能区建设。如上海建设具有全球影响力的科创中心和上海自贸试验区的联动发展，后者为前者提供制度探索和保障，前者又为后者的建设提供更好的技术力量，这两个国家战略同时又为国际经济、金融、贸易和航运中心提供基础条件。另外，发挥战略优势主要就是要拉长板，改变过去拉长板主要是传统的补短板的管理学思维，即把核心功能做大做强，把城市非核心功能有序疏解出去，只有这样，浦东在迈向卓越的全球城市核心区的过程中，才能更具创造力和影响力。

3．顺应全球城市发展新趋势，紧扣中国崛起和上海全球城市建设的步伐谋划和实干

纽约、伦敦、东京被认为是典型的全球城市，不仅是世界的经济中心而且还是全球科创中心、文化中心，具有全球资源综合配置能力。这些城市，不仅引领世界经济社会的发展，而且在许多领域是上海城市发展的标杆。如伦敦金融，是上海金融业发展的标杆，伦敦金融城与陆家嘴金融局建立了长期合作关系。与此同时，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，正日益走近世界舞台中央，不断为人类做出更大贡献，也意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径。上海2030城市规划提出“2035年基本建成卓越的全球城市”。这种全球城市发展新趋势及中国崛起和上海全球城市建设新时代下，浦东新区必须提前谋划并实干。

第一，建设卓越全球城市核心区的目标和进程。浦东“十三五”规划已提出要向具有标志性的全球城市核心区迈进，但尚没有具体目标和进程安排。为更好地承载上海2035城市规划赋予浦东的任务和使命，浦东需要及时并前瞻性地制定建设卓越全球城市核心区的具体目标和进程，并尽快落实推进，以适应上海快速变化、配合国家战略，必要时还需进行更大胆的创新突破。

第二，更加重视人才。如果说，改革开放40年来，人才与机构的关系主要是人才跟着机构迁移，那么在未来的改革开放过程中，人才与机构的关系是机构伴随人才流动。为此，浦东在进一步调整商务成本的同时，需要深入思考如何给人才提供更多的发展机会和实现自身价值的机会，后者对人才的吸引力将越来越大。