前言

近一段时期，面对日趋严峻的经济形势，国家审计的职能边界呈现出不断拓展的态势，例如，“免疫系统”功能、国家治理功能、维护国家经济安全功能等等。究其原因，一方面，党的十八大以来，党中央、国务院赋予了国家审计越来越重要的功能定位，而且交办给其的任务越来越多，工作清单的范围也越来越广。另一方面，面对国家审计资源不足、国家审计任务日益繁重的挑战，以“审什么”和“怎么审”为突破口，国家审计不断探索审计组织方式、审计程序以及审计技术和方法的创新。学术界、实务界围绕国家审计功能拓展和方法创新展开热议。

一、国家审计功能与方法研究述评

1．国家审计功能拓展研究

(1)国家审计“免疫系统”功能研究。刘家义(2009)首先提出，现代国家审计是国民经济社会运行的“免疫系统”，发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。学术界和实务界接着从审计业务类型开展、审计目标定位、审计管理体制改革、业务规范、质量控制等角度(王会金、王素梅，2010；孟焰、张军，2010；宋常，2009；赵彦锋，2009)探讨国家审计“免疫系统”功能途径。(2)国家审计国家治理功能研究。杨时展(1997)、俞可平(2000)研究了国家治理目标，指出国家治理目标在于为民众提供福利，满足公众的需要，为公众提供优质服务，这也是国家审计的评判目标。李金华(2004)，陈骏、吴青川(2009)等研究了国家审计与国家治理的内在联系，认为国家审计是国家治理的工具，审计的治理功能在于关注合法性的监督功能、侧重经济性和效果性的评价功能以及关心社会福利的前瞻功能。(3)国家审计维护国家经济安全功能研究。三任审计长于1998年9月21日在《人民日报》联合发表了《依法履行审计监督职责》的文章，指出：“审计机关自成立以来，始终把加强宏观调控服务作为一项重要任务，紧紧围绕我国不同时期经济工作中心开展审计监督。……在促进各项改革的深化和宏观调控措施的有效落实方面发挥了积极作用。”研究表明(京津冀特派办课题组，2006)，国家审计在宏观调控中主要发挥两种作用，一是促进决策，实现宏观调控政策的调整与完善；二是促进执行，监督宏观调控政策的贯彻实施。从审计实践来看，李金华在任审计长时刮起的“审计风暴”对违规使用财政预算资金、影响财政安全的行为进行了查处和曝光，有利于国家财政预算资金的健康运行，从根本上说，维护了国家经济安全。国家审计“免疫系统”功能的核心在于：国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”，目标是维护国家安全，保障国家利益，根本目的是维护人民群众的根本利益。

2．国家审计方法创新研究

(1)国家审计体制创新研究。国内众多学者研究了国家审计体制问题，提出“立法论”(秦荣生，2004)，认为国家审计应隶属于人大；赞同“双轨论”，国家审计机关同时向政府和人大报告工作(尹平，2001)，或者投资审计由人大领导、其他审计保留在政府部门(杨肃昌、肖泽忠，2004)。(2)国家审计组织方式创新研究。上海市审计局课题组(2011)提出，创新审计计划管理方法的重点在于实施审计对象分类管理、编制审计项目滚动计划和强化审计进度管理，创新审计组织实施方式的主要方向是开展跟踪审计、联动审计和委托审计。针对省直管县财政体制，贵州省审计厅与贵州财经大学联合课题组(2014)认为，政府审计工作应当以省级审计机关为主统一调配资源，强调绩效审计及其评价体系的构建，建立“上审下、交叉审”相互配合的审计模式，把审计关口从事后监督向全程监督转变，进一步完善审计结果利用制度，并积极探索和利用联网审计。此外，国家审计还在审计资源整合、具体审计开展以及审计手段更新等方面不断探索和更新审计方法，例如经济责任审计与财政审计及投资审计联合开展，完善经济责任审计评价体系，利用大数据和计算机辅助开展审计，等等。

综上所述，国内外对于国家审计功能拓展与方法创新方面的研究已有一定成果并取得了相当大的进展，但仍存在以下不足：(1)现有研究多集中在审计功能拓展背景、方向、动因等方面，对于功能拓展的方法和路径等方面的关注不够；(2)较少涉及审计方法的针对性、有效性以及灵活性的分析与探索，使得审计方法的科学性与合理性较为缺乏；(3)结合具体审计实践，从理论层面进行提炼、提升，系统、全面、深入研究国家审计的功能与方法，并不多见。对上述问题的补充与延伸，尤其是对国家审计功能与边界不断扩大、审计责任逐渐加重以及审计重点与方法不当产生的国家审计质量问题进行深刻阐述，对审计体制、审计组织机制以及审计流程创新，在两者合力作用下充分发挥国家审计监督效果，正是本著作致力解决的焦点问题。

二、本著作研究内容、思路和方法

按照提出问题、分析问题、解决问题的路径，本著作的研究内容框架如图0-1所示。

1．本著作的研究内容

本著作将主要围绕国家审计功能拓展和审计方法创新进行系统、重点、深入的研究。国家审计功能拓展方面的主要内容有国家审计“免疫系统”功能研究、国家审计参与国家治理功能研究以及国家审计维护国家经济安全功能研究；国家审计方法创新主要涉及绩效审计、财政专项资金审计、财政专项转移支付资金审计、地方政府债务审计、党政领导干部经济责任审计以及国家审计组织方式等内容。

(1)关于国家审计功能研究。一是结合国家审计理论研究了“免疫系统”功能，分析了其防范审计风险的方法，并揭示了该理论的实现途径和方法。二是提出并阐述了国家审计参与国家治理功能的实现路径：以检查和评价政府职责为中心，建立包括审计动因、目标、对象、内容、职能、作用以及效果在内的一整套国家审计体系。三是研究了国家审计维护国家经济安全的功能，指出国家审计在维护国家经济安全中具有监督、预警、评价和决策参谋作用，并提出，应当从维护国家经济安全的视角来构建国家审计系统。

(2)关于国家审计方法创新。一是研究了绩效审计指南，提出构建绩效审计指南的基本框架。二是研究了财政专项资金绩效审计，提出财政专项资金设立、分配、使用、管理和后续评估等五方面的审计流程。审计过程中，可针对问题求证、公开征集审计线索和追踪资金流向等渠道，合理设计审计路径并确定适当的审计方法。三是研究了财政专项转移支付资金审计，分析了财政专项转移支付资金及其审计存在的主要问题，并提出相关对策。四是进行地方政府债务风险审计评价研究，从借债、用债和还债等方面确定适当的地方政府债务风险审计模式，并构建地方政府债务风险审计评价指标体系。五是研究了党政领导干部经济责任审计，认为党政领导干部经济责任的内涵主要体现为以下五个方面：政策执行责任、经济决策责任、经济管理责任、廉政管理责任和经济效益责任。在此基础上，建立了党政领导干部经济责任审计评价指标体系。六是研究了国家审计组织方式创新，提出国家审计组织方式需要围绕工作专门化、部门化，指挥链、控制跨度、集权与分权以及正规化等要素进行重构，并统筹规划好计划阶段、实施阶段和终结阶段的目标和任务。

2．本著作的研究思路和方法

(1)国家审计功能拓展的动因、内容和实施路径是研究的重点，适合国家审计功能的审计技术和方法是研究的核心内容，国家审计的实践检验与保障机制是研究的终点。为完成上述研究内容，以问题为导向，初步确立本著作研究思路，如图0-2所示。

(2)本著作将根据研究内容的性质，分别或者综合运用文献研究法、历史分析法、访谈法以及案例研究法等研究方法。具体如下：

第一，文献研究法。在对国家审计功能拓展理论、现有审计技术与方法等内容进行梳理时，主要依赖文献研究法。

第二，历史分析法。通过对国内外国家审计功能理论的系统梳理，分析国家审计技术与方法等内容，探求现行环境下提高国家审计的效率和效果。

第三，访谈法。本著作运用访谈法，探寻国家审计功能拓展的动因、目标、实现途径以及国家审计程序、技术和方法运用的效果等内容，结合当前审计环境，提出国家审计新功能，创新国家审计技术与方法。

第四，案例研究法。深入国家审计实践的个案研究，提炼、检验、总结并丰富实证研究结果。

第五，问卷调查法。本著作运用问卷调查法，探寻国家审计功能拓展过程中存在问题、具体路径等内容，围绕主题，寻找适合的审计技术和方法。

三、本著作研究意义及创新之处

1．研究意义

(1)理论意义。一是系统、全面、深入地分析了国家审计新功能，从不同的视角解释和揭示了国家审计功能拓展过程中所面临的环境、发生的动因以及实现路径等问题，全方位地展示了国家审计功能拓展的新领域和新动态，有利于深刻认识当前经济社会环境下国家审计的挑战、特点、使命和阶段性目标及任务，对于国家审计转型发展具有重要的指导意义。二是以问题为导向和突破口，深入浅出地分析了国家审计的困境，并在理论层面进行提炼、总结和回答，较好地做到理论与实践相结合、理论来自实践并回到实践。三是对于开展国家审计理论创新研究具有一定的借鉴意义和参考价值。

(2)应用意义。围绕“审什么”和“怎么审”，充分、紧密结合国家审计实践，探索行之有效的审计程序、技术和方法，对于开展国家审计实践具有直接的指导意义。

2．本著作的创新之处

一是研究内容紧紧把握国家审计理论与实务中的前沿问题、疑难问题和重点问题，有侧重、有选择、有针对地开展专题研究，研究视角新颖，研究观点正确，研究结论具有一定的指导意义。

二是研究方法独特，通过座谈、访谈、问卷调查以及参与审计实务调研等多种方式，尽可能地搜集、整理第一手资料，确保研究切合实际。