三、大气环境协同治理的实践导向

（一）重塑生态行政的文化多样性

1．生态行政文化的理解

生态行政由一般系统理论与公共行政学相结合形成，通过改造与完善行政系统以适应自然生态系统的平衡与稳定，强调政府与其环境的互动和动态平衡，目的在于促进行政系统与自然生态环境之间的哲学意义上的协调与平衡。1957年和1961年，弗雷德·里格斯分别在《农业型与工业型行政模式》和《行政生态学》中对生态行政学进行了论述，他将人类的行政模式分成融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡型行政模式、绕射型的工业型行政模式三种，这三种模式反映不同社会形态的发展水平，分别适用和解释传统社会、开发中社会和现代工业社会的行政现象。

高小平认为，生态行政管理是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为；研究生态行政管理，要从生态学、环境学、政治学、经济学、社会学、法学、管理学等多学科及边缘学科已有的成果出发，特别要吸取生态管理理论，结合政府管理特点，运用行政学原理，以科学发展观做指导，对生态行政管理的法制、政策、原则、职能、机构等方面进行考察，构建政府生态行政管理的基本框架。

黄爱宝等认为，在传统的公共行政学知识体系中，还存在行政系统非生态化甚至反生态化的内容。生态行政学就是将生态学定位为原本意义上的自然科学，其价值观又表现为追求自然生态系统的平衡与稳定，促进人与自然的生态和谐，其实质是一种环境保护主义的行政科学。生态行政学研究的目的是化解生态环境问题所引起的人类生存危机，促进人与自然的生态和谐，维护人类的生态安全，推动社会走上生态良好的文明发展道路。研究内容主要是适应作为自然科学的生态学知识，应对自然生态环境危机的行政系统自身改革与创新，即行政系统生态化发展的规律。生态行政学的意义直接表现为应对日益严峻的自然生态危机，保护自然生态平衡，促进人与自然生态和谐的目的。

由于人类向自然界盲目索取，自然界的生态平衡遭到了严重的破坏，出现了关系到人类自身生存和发展的生态环境危机，如大气污染、水污染、植被减少、土壤侵蚀与沙漠化、垃圾泛滥、生物灭绝、能源短缺、酸雨污染、地球增温、臭氧层破坏等。面对日益加重的生态危机，人们开始警醒和反思，并开始了全球性的环境保护运动。生态主义正是在全球生态危机的压力和现代环境运动的激发下，伴随着西方现代环境运动的兴起而兴起的。生态主义认为生态危机的根本原因在于自近代以来建立在人类中心主义立场上的工业文明的崛起及其发展模式，对传统工业文明的历史性超越就构成了我们摆脱全球生态危机的切实出路。它对人类价值观的重新塑造和对人与自然关系的重新界定，是它对人类社会重大意义和价值的重要表现。生态主义通过新的价值观的确立，把对既存工业文明弊端的克服变成一种生态文明的创造，本质上是一种生态价值观，要求人类真正超越个体或局部利益至上的价值观，以达成对自然界与整体利益的尊重和维护，强调意识的多元化，反对意识的一元化。生态主义成为20世纪70年代以后西方社会的一种强有力的政治和哲学话语。生态主义在实践层面就是现代环境运动或生态主义运动，而在理论和意识形态层面则是应生态主义运动的需要而产生的，从一开始就担当着引导运动的角色。生态主义源于环境主义理论，但又不同于环境主义，环境主义者强调在不变动既有国际体系的情况下对环境进行保护，接受现存的政治、社会架构，以及世界政治的规范结构。与环境主义相比，生态主义更加激进，它从根本上置疑当前的政治、经济和社会制度，将地球的有限性置于优先地位，关心的是人类活动必须限制在何种范围内才不至于干扰非人类世界，期望一个不追求高增长、高科技、高消费，而以包含着更多劳动、更少闲暇、更少物品和服务需要的美好生活为目标的后现代社会，环境主义则关心人类介入在什么程度上不会威胁到人类自己的利益。环境问题从来就不是科学技术问题，而是一个严肃的政治问题，当代生态环境危机并不是至少主要不是个人意识、行为层次的问题，而首先是社会制度层次的问题。作为植根于以美国为代表的发达世界的意识形态，强调正义或公正的生态主义在多数民主社会中能够有效地履行它的边缘政治职能。然而生态主义者并不满足于有限的边缘政治地位，而是要求普遍主义的实践，这种双重政治倾向的社会角色变换，面对仍然充满着阶级、种族、国家区分（歧视）的世界时，在真正走向实践时又会进入一个死胡同。基于重点描述与讨论政府行为的生态行政学可以在生态主义的引导下对生态政治理论进行适度修正，进而在比较微观层面对治理结构和主体构成进行适度分析。经济政策生态性从本质上说就是要求政府行为生态化，即考虑生态行政。

工业文明体系中的市场机制与消费主义扭曲了人类生存与发展的文化秩序，文化多样性与地方性必然受到极大的侵蚀，在这种背景下，能源利用效率降低，环境危机加剧。因而需要重新审视文化系统，基于生态发展起来的生态行政的文化理念是环境协同治理的必然选择与首要任务。生态行政文化的构建，孕育着文化多样性的雏形，生态主义深化了公共领域的绿色认知能力，也蕴含着政府在环境治理领域所应扮演的角色。基于生态行政理念所关注的平行权力体系对地方性知识的偏爱将有助于生态文明的实现，进而在治理体系中实现合作文明体系的建构。在文化的普遍进化上，较高序列的文化并不一定就比较低序列的文化更适应环境，生存的智慧是地方性知识作用的体现。地方性知识的发掘、培育与发展需要地方社会的建构，由于工业化、现代化不可逆，人类不可能回到前工业文明时代，我们应该关心与讨论的是如何通过地方性知识的挖掘和应用来推动城市消费的生态化，削减消费文化的现代性与侵略性。

行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，人们关于行政系统的价值观念和由此价值观念所影响或决定的行政组织及其成员所普遍具有的、遵循的行政模式，在行政人员心理结构当中长期积淀的态度、思维模式、行为取向以及价值观念是其核心。不同的社会文化背景、不同的行政活动形成不同的行政文化，行政文化需要随着政治生态、行政环境的变化而进行创新。行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程，一旦形成则具有相对稳定性。基于生态改善的行政文化可以使人们在潜移默化中接受认同的价值、行为取向，使成员目标趋于整体目标；在文化的共同创造过程中，达成共识，从而形成强大的凝聚力；在共同价值准则和约定俗成的规范下，成员约束自己的行为、思想，进而减少不和谐因素；通过行政文化灌输新的治理理念，促进成员思想观念的更新，从而推进行政组织更新变革。

2．地方生态行政文化重塑

目前我国的生态问题已经到了刻不容缓的境地，亟待修复。我国对此有高度的风险意识和责任意识，在党的十八大报告中首次单篇描绘了生态文明并且提出了要建立“美丽中国”。在此背景下，生态行政学、生态管理学应运而生。在生态行政的建设中，除了破除制度与技术难题外，关于文化思想的创新同样很重要，若想防止文化堕落现象造成的不良影响，必须使文化观念和制度双轮驱动。

要建立生态行政，首要任务是培育生态文化，构建以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为宗旨的文化。树立生态价值观，摈弃“逆自然”的价值观，走出人类中心主义，建立尊重自然、呵护自然、善待自然，按照自然规律行事实现人类价值的文化。政府部门可以通过建立绿色学校、助推科技创新、公益广告宣传、开展绿色教育、加强绿色交流与合作等各种积极的措施激励公众、企业转变生产生活方式，指引人们树立生态意识，同时加强生态道德和生态修养的培养，协助人们协调好人与自然和谐统一的关系，使人类在进行社会活动时受到伦理道德的约束，推进可持续发展。培育除政府之外的各种生态管理主体，促进生态文化的多元性。政府主导型生态管理模式已经不再适应现代化发展的需要，而以政府为主导的单一治理主体将被以企业、社会、第三方组织和公民等的多元治理主体代替，在环境治理方面将会取得更多成效，所以政府如何引导社会广泛参与生态治理全过程就成为关键。地方生态行政文化重塑，重点在于对地方性知识的挖掘和发展，地方性知识发展的关键在于地方政府与地方社会之间形成必要张力。

首先要明确地方政府的生态责任。地方政府在城市化进程中发挥了主导作用，但其行为对于城市的消费型生态危机的形成也负有一定的责任。需要完善地方政府的考核体系，建立环境问责机制。

其次要构建“社会的社会”，促进文化的多样性。问责机制的效用有赖于地方社会脱离“国家—社会”的一元体制。只有地方社会真正成为“社会的社会”，而非“国家的社会”之时，才能为地方性知识的挖掘和发展提供必要的社会主体和话语空间，加强社会主体的多元性和文化领域的多样性。倘若社会是作为“国家的社会”而存在的，那么人们在社会中所形成的团体与组织，是国家权力运行的产物和附庸，不是社会自身运行的结果，这样，团体与组织自然就构不成社会的多元化存在。没有多元的社会主体，地方性知识的运行载体就无法得到保证；没有多元的文化生存空间，具有地方性与后现代性的生态行为也就会失去文化的动力。地方社会的“剥离”为地方性知识的挖掘与运用提供了生存的空间，在消费型城市转型的过程中，地方社会应该成为适当的引导者，以推动和谐城市建设的进程。地方社会的发展和地方性知识的应用是相互建构的过程，地方性知识的应用可以在一定程度上推动地方社会的发展，地方社会的再发展也可以给予其更多的保障。一个城市文化的多样性与其环境的公共性是该区域地方社会发展到一定程度的必然结果，就如物种的多样性为生态系统带来安定一样，多样化的地方同样会带来一种安定的局面。地方性知识的挖掘与发展必然可以有效地抵制现代工业文明体系所赋予的消费文化的侵蚀，为城市发展源源不断地提供文化支持，以打造城市的气质，并营造城市的生态文明。

（二）重建有机公共生活的组织基础

约翰·博德利认为，协同治理就是各种各样专门性的非政府组织都能够在直接的社会治理活动中发挥更好的作用，政府的基本任务转向专门为多种多样的社会治理组织提供合作治理的制度环境，并通过规划、引导、商谈、协调和服务等方式为直接从事社会治理的非政府组织提供支持，聚合起社会治理的力量，从而实现环境问题的有效治理。林尚立认为，有机的公共生活是拥有各自独立的社会与国家共同构建、共同参与其中的共同生活。它既要服务于个体的权利，也要服务于公共的利益，并把促进国家与社会的有机互动、相互协商、相互合作以实现个体利益和公共利益的最大化作为公共生活的基本目标。国家与社会、公共利益与个体利益的相互依存，是这种公共生活有机性的本质体现。私域性的公共生活对组织化的公共生活的替代，是由于现代社会的兴起带来了个体的政治解放以及国家与社会的二元分化。而有机的公共生活对自主的公共生活的替代，则是由于经历深刻危机之后的现代社会开始从完全的自由主义社会向有序的大众化社会转化。有序的大众化社会的出现，在不改变社会与国家在价值上各自独立的前提下，改变了国家与社会在功能实现上的相互关系，即从相互独立走向相互依赖。有机的公共生活，既不同于单纯为追求公共利益而形成的古希腊的公共生活，也不同于单纯为追求个体权利而形成的私域性公共生活，既不单纯是公共权力的需要，也不单纯是个体权利的需要，而是两个方面的共同需要，因而是建立在参与其中的权利主体和权力主体共同拥有的责任基础之上的。包括个体、组织与国家在内所形成的责任体系是有机的公共生活的基础，有机的公共生活所实践的是在责任场面上构建民主，参与民主的公共生活的每个主体都是责任主体，各个主体在民主生活中各守其责、各尽其力、各谋其利。所有责任主体都从公共利益出发来运行权利，谋求各自的利益，做到价值层面上权利优先与工具层面上的公共利益优先并举。参与公共生活的各个主体在保持各自独立性的前提下，形成沟通、协商与合作的关系，从而最大限度地提高个体权利得以实现的可能性和公共权力得以有效运行的可能性。

1．政党的政治理性

理性是社会行为主体认识自然、社会，协调并整合自然、社会和各种行为主体之间关系的基本的能力。人们习惯上把理性分为工具理性和价值理性两种，工具理性是指人们用理性的办法来看用什么样的工具来解决现实的问题最有效，以便达到我们预期的目的。社会行为主体的理性在许多情况下表现为工具理性，国家、政党、政府等社会行为主体在某种程度上也是作为工具理性存在的，它是一种不完全理性或有限理性。政党是从特定利益出发，以掌握国家权力为目标，以谋求公共利益为合法性基础的政治组织，是有机的公共生活的重要支撑和直接影响力量。政党如何理性地对待特定利益与公共利益的关系，将决定政党与政党之间、政党与社会之间以及政党与国家之间的关系。政党政治的理性包括谋求执政的理想与行为的理性以及制度的理性，政党政治的出现使有机的公共生活成为可能，但政党政治一旦被某种公共情感或利益所驱使，反对其他公民权利或者反对社会的永久利益和集体利益，必然使公益受损，直接摧毁这种公共生活。在我国，毛泽东在《论人民民主专政》一文中最早提出了无产阶级政党理性是工具理性：“中国共产党的成长如同人的成长一样，有着幼年、青年、壮年和老年期。我们共产党与资产阶级的政党不一样，我们党的目的就在于促使政党和国家机器的消亡。”以此为基础，在党的八大上邓小平创造性地提出“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。江泽民的“三个代表”重要思想和胡锦涛的科学发展观也体现了中国共产党是全心全意为人民服务的理性工具。价值理性是根据人们所认为的合理的价值与方法努力达成的合理价值活动的能力，在不同历史时期不同程度上存在国家理性、政党理性、精英理性或大众理性至上的现象，容易忽略其他社会行为主体的理性。

政党理性是一种现代公共理性，它是沟通、协调和统一工具理性与价值理性、个人理性与国家理性、大众理性与精英理性的中介与桥梁，是横跨国家（政府）、政党、利益集团和个人之间，并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合的机制和能力。它不是某个社会行为主体的单向理性，而是社会行为主体关注政治共同体的公共利益、公共价值、公共精神的理性，其本质在于公共的善或社会的正义，目的在于寻求公共利益。政党的决策也必须通过公共领域的批判来获得公共理性，从而获得持久的政治合法性，这是现代执政党和政府适应全球化和现代化的必然要求。要做到政党政治理性就要加强对党派特别是利益集团的管理，把党派精神带入政府必要的和日常的活动中去，通过政党政治的制度安排和运作程序，实现公共利益至上、法律制度至上以及协商妥协至上。

2．政府的伙伴关系

伙伴关系治理是公共治理主体在自愿平等的基础上，通过行政协议等方式建构目标趋同、行动协调、互赖互补的网络治理体系。合作伙伴关系要求由有组织的行动者组成的社会，以自然的方式体现社会上的各种力量和利益，政府在法治框架内行事，在合作周期内精诚合作，各方有平等话语权，共同遵守行政协议，确立合理合法的进入退出机制，为后续合作创造良好的条件。倡导以自组织形式形成良性氛围，以平等心态精诚合作、多元合作、跨层级交流，确定政府间合作伙伴的数量和促成公私部门合作。协同治理理念既体现了政府需要与外界组织及其系统进行价值与资源交换，也体现出政府具备与外界进行知识交换的能力。一方面，政府在多元治理体系的行程中要有所作为，利用独特权威来广泛集聚社会行动者；另一方面不能忽视政府在协同治理体系中的独特的地位和作用，避免行动偏差造成协同治理体系的混乱。所以要充分发挥治理体系中的自组织和自调试能力，形成必要的均衡结构。政府跨界协同治理不仅在治理设计上注重正式结构的刚性严格程度，也强调非正式结构中相关利益主体的广泛参与和磋商，依靠人员间和组织间的诚信关系，在一致同意的基础上开展跨部门合作，但在实践中采用的都是正式和非正式相结合的混合结构，按照不同层级的职能特性、任务要求和资源组合需要，在正式结构和非正式结构的种类和数量上进行灵活搭配。蔡英辉等认为，应协调多元政府间关系的法律，搭建平等对话平台，鼓励跨层级交流，提升政府间政策网络沟通能力，以实现政府间的协同。平等的自治体，不存在隶属关系，地方政府间只能通过合作实现共同利益，地方政府间的合作更多依靠地方内源性合作，从国家层面牵线搭桥和营造环境，推动区域协调发展和国际合作。搭建政府、社会、公共团体的合作平台，促进公私部门合作，吸纳民众参与政策制定和执行，实现多元共治和社会稳定。作为治理体系从单一中心向多中心的重要载体，非政府组织肩负着重大的责任，政府要加强与非政府组织的协同关系，加快国家权力向社会转移和回归。在大气环境治理中，政府与企业的协同关系更多的是一种利益与道德的博弈关系，协调利益与道德的矛盾，实现公共利益最大化，需要依赖于持续互动。应构建政府与公民双向互动的治理关系，政府与公民的互动表现为管理型互动、协商型互动和参与型互动三种模式。管理型互动主要停留在工业社会理念之下，科学、效率和工具理性充斥着公众与政府互动的全过程，是一种推动式的沟通和交流，具有单向性和胁迫性，这一模式在我国政府管理实践中具有一定程度的普遍性。理想的模式应更多地关注双方的诉求，不是单一价值束的发射，而是多元交互的价值重叠。

3．非政府组织的发育

“非政府组织”一词最早在1945年签订的《联合国宪章》第71款中正式使用。该条款授权联合国经社理事会同那些与该理事会所管理的事物有关的非政府组织进行磋商并做出适当安排。当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的国际红十字会等非官方机构，后来成为一个官方用语而被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织，具有民间性、非营利性、志愿性、组织性、自治性、公益性等特征。非政府组织既是公民参与社会、创造公共生活的基本组织形式，又是协同治理责任体系形成和发展的重要组织载体。非政府组织既可避免国家权力对个体、对社会的侵扰，也能防止过度的个人主义。在环境协同治理中，非政府组织是弱项，非政府组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分，独立性较差；资金来源少，主要来源于政府拨款和社会捐款；很多非政府组织缺乏相应的合法地位，组织内部管理运营上，组织决策缺乏民主、组织运转随意性强、组织运行管理实施主体的素质参差不齐；带有明显的“官民二重性”，运作带有政府体制的痕迹，行政化现象普遍，行动僵化缓慢，服务领域狭小，国际化程度低；大多数公民对我国非政府组织的了解程度极为有限，公众的志愿服务意识还很淡薄，公众参与不足。一些学者认为，对于发展中国家来说，非政府组织的健康发育，有赖于国家与社会的合作和共同努力。马庆钰提出，对于政府来说，应建立相对宽松的准入制度和相对严格的社会监督体系，释放更多的资源，保持非政府组织的独立性，营造良好的社会氛围，给予更好的发展平台；对于非政府组织，应加强自身建设，完善内部治理结构，强化社会责任感、使命感和进取心，保持好与政府、企业的关系，争取更多的支持。

4．公民精神的培育

公民是公共生活的主体，在有机的公共生活中，公民精神的核心就是把增进公共利益作为个体利益实现的前提。托克维尔在分析美国的公共精神的时候，把公民精神等同于公共精神，认为其具体体现为理智的爱国心。在托克维尔看来，爱国心有两种，一种来自本能与情感，另一种来自理智。理智的爱国心虽然可能不够豪爽和热情，但非常坚定和非常持久。它来自真正的理解，并在法律的帮助下成长。它随着权利的运用而发展，但在掺进私人利益之后被削弱。一个人应当理解国家的福利对他个人的福利具有影响，应当知道法律要求他对国家的福利做出贡献。他之所以关心本国的繁荣，是因为这是一种对己有利的事情，其中也有他的一份功劳。显然，这种爱国心是建立在个人利益与国家代表的公共利益有机统一的基础之上的。在这种爱国心下，人们愿意为国家的富强而努力，而“他们这样做不仅出于责任感和自豪感，而且出于我甚至敢于称之为贪婪的心理”。公民精神的培育不能简单地从道德的要求出发，而要从权利与责任意识出发，敢于在具有价值优先性的个体权利面前强调公共利益的价值与意义，并努力把个体利益与公共利益有机统一起来。只有能够理智处理个体利益与公共利益的公民，才能创造有机的公共生活，才能保障民主的运行有稳定的社会基础和精神力量。对于公民精神的培育，公民教育至关重要，其关键是引导公民遵从法治规范、认同制度价值、承担公共责任。

5．社会平等的促进

促进社会平等，不仅是国家承担其应有社会责任的体现，而且是个体、阶层以及社团之间为公共利益承担自己责任的具体体现。这种道义性和公益性相统一的社会行动，将直接推动有机公共生活的发展。政治平等是现代民主的前提，政治上的平等在大众政治下必然要转化为对经济与社会平等的追求，要求公共权力在经济与社会资源配置中，能够更多地从公共利益出发，从社会的整体平衡出发。当代中国正经历着成长的烦恼，利益主体的多元化导致社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，多元利益主体的共存和互动要求各方都有平等的利益诉求表达机制，平等参与公共规则的制定，近些年在环境保护等领域中出现了一系列公众强烈要求参与的现象。世界范围内，强调公民平等投票权和政府决定最终结果的传统代议制民主危机加剧，参与式民主逐步兴起，社会组织和公民希望平等参与公共政策制定的意愿增强。在参与式民主机制下，经过理性的讨论和协商做出的具有集体约束力的决策，是大气环境协同治理理念的体现。党的十八大报告指出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”许玉镇认为，要切实实现社会公平正义的蓝图，保障平等有序的参与权应做到两点：一是政治保障与法律保障相互配合，政治上的高度认可，需要强制性的法律保障，才能保障实践中的高度执行；二是完善公民参与的代表机制，避免法定公民参与的形式化。而杨华锋则认为，要加强监督体系的闭合式设计和执行，保障私人利益的公共权力；建立信任合作机制，强调治理走向地方化，向地方组织放权，依靠强大的市民社会、积极的政府、公私伙伴关系、权力下放和地方自治。

6．协商社会的形成

有机的公共生活围绕谋求个体利益与公共利益的有机统一这个现实目标而展开，公共利益是作为个体利益实现的正相关因素而被认同的，并不否定个体利益的结果，是谋求个体利益与公共利益共赢的结果。然而，资源短缺的客观现实决定了个体的利益具有一定的排他性，这种排他性是利益之争的直接根源。要避免个体利益的追求以及由此引发的利益之争对公共利益的危害，并努力使个体利益的追求能够增进公共利益，合情合理的利益协商是最为根本也最为理性的选择。协商要成为社会的一种存在状态，它就不仅仅是一种民主的程序，而且更应该是创建社会资本的重要机制。协商社会与有机的公共生活是互为前提、相互促进、共同发展的统一关系，这就要求有机公共生活以创立协商社会、协商民主为目标取向，协商社会、协商民主以发育有机公共生活为前提和基础。公众意愿、社会利益和政府行为的整合，需要更广范围、更多层面的协商和参与。协商互动在公共事务管理领域正发挥着越来越重要的作用，尤其是在政府行为实施阶段表现出强烈的民主意识和责任意识。主体间的互动不再驻足于垂直意义上的流向，而是更关注多元主体横向的交流。现代民主的产生以国家与社会二元分化为前提，市民社会与国家权力的分离，是现代民主的条件，其成长有赖于两者之间的协调、平衡与合作。不论什么形态的民主，公共生活都是民主得以确立和运行的重要社会基础。协调政治国家与非政治国家的中介，主要是通过两个机制来平衡国家与社会的：一是社会制约国家的机制，即公民参与；二是国家容纳市民作为公民参与国家事务的机制，即直接或间接民主机制。

通过合作制组织的发展，来实现对官僚制组织的替代，使合作制组织具有开放性，在开放中成为健康有序的组织。合作制组织是一种能够把组织信任关系加以制度化的组织形态，把组织成员改造为合作者的角色。合作制组织中的合作是基于信任关系和根源于合作制组织性质的合作，因而是稳定的，进而形成公共产品生产和供给的合力。合作制组织用相互信任、相互了解、相互协商和相互接受的合作关系取代了官僚制组织的“命令—服从”关系，从合作关系出发进行制度安排，为合作关系的作用机制提供了充分的空间，从而消除了组织中的内在冲突和成员行为选择矛盾，促成成员职业责任、法律责任和道德责任的同一化，因而是协同治理的必然选择。

（三）重视地方区域的制度设计

制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。它是利益主体之间博弈均衡的产物，是一种行为规则和引导人们行为的手段。理论上讲，一切制度都是社会博弈的结果，制度不是按照任何人的理性设计和预定的，只要博弈均衡存在，公共领域就可以明确界定。就环境而言，人类活动影响环境，在人类对自然的影响过程中，人类的行为使自然从一种水平达到另一种水平，进一步活动又会达到另一种水平，这些水平是什么样的，达到一种水平后，人类又会采取什么样的行动，这都取决于制度。人类行为的合作通常需要制度的存在，制度可以增加逃避义务的风险和成本，加强合作互利的习惯，进而抑制机会主义。

在大气环境协同治理领域中，要加强权力配置的开放性、公共生活的有机性以及文化构件的多样性，制度必不可少。制度本身的稳定性将有效地减少制度的执行成本，提升制度的可信赖性，并因此而促进人类社会中的信任与合作化行为，当然制度僵化的风险也不能忽视。协同治理体系需要政府的引导和规范，更需要政府组织的自约束和自调适，风险社会治理体系的良善更大程度上决定于制度层面的设计，需要通过德制体系的构建以及制度与行为的互动来实现协同治理。在我国社会资本发育水平低、市场机制和运营管理不完善的背景下，市场无法解决环境资源的外部性问题，社区自组织的实际效果和治理绩效又无法充分得到保障，要解决市场失灵和志愿失灵，唯有寄望于政府环境治理责任的担当，尤以地方政府为重。如果说中央政府关注于环境可持续，则地方政府更关注经济收益和政治绩效，环保成绩的激励作用有限，难以改变地方的价值取向。而环境问题的区位性决定了地方政府是环境问题的第一传导器，地方制度创新具有现实急迫性，更具有先发优势，中央政府制度设计有所调试和变迁，地方政府制度就会有大创新，但前提是中央政策有实质性调整，只有中央政府利益分配机制和发展主义导向有所变革，对地方的负面激励才会改观。

工业文明发展的诱惑，极大地影响了我国经济、社会发展和政治行为的选择，发展路径集合了威权主义和效率政府的理念，在既有行政体制框架下，生态主义对政府行为的影响微乎其微。生态行政的实现水平有赖于中央政府的制度创新和政治魄力，更有赖于地方政府的社会试验与行政实践。而地方实践又取决于中央与地方分权的深入化、地方政府官员的政治能力、地方市民社会发展的水平和地方行政权力结构的分化过程。可以说，我国生态型政府还停留在道德呼吁层面，如果没有在民主发展和法治理念基础上的地方自治实践，环境善治恐怕亦难以实现，制度竞争和地方试验这种十分普遍的方法可以作为地方自治实践的范式。如果没有对地方政府的合理激励和规范压力，那么就很难看到环境善治的曙光。由于地方试验只具有地方特性，可能不利于推广和效仿，这也就需要中央和地方合理的分权。分权于地方的制度改进需满足必要的多样性与复杂性要求，具备了政策灵活性的基础，也意味着对地方利益的尊重和对地方利益表达的满足。集权体系的封闭性和单一性，会强化既有利益共同体的话语能力，也就会在环境领域继续强化传统经济发展模式的辐射功能，而不利于低碳经济的生存与发展。分权于地方的改革旨在打破权力体系的封闭性、单一性，以开放性与多样性取而代之，催生更多的具有较高灵活性的政策设计，以此来中和环境系统的熵增效应。分权于地方可以为制度创新提供自由生长的温床，有助于制度体系的改进，可以在提升地方权力系统自主性的同时，强化其规范政府行为生态化的能力。地方政府在进行环境治理与经济发展选择时，主要是基于政府任期或个人在政府任期的短期行为与环境利益的长期行为的考虑。权力过度集中的体系下，地方权力系统的形成与发展皆依赖于上层权力系统，对于区位内的权力资源并没有很强的整合意愿，也不具备推动社会良性互动的动机。分权化改革一方面可以在实质意义上赋予地方权力系统充分的自主性，使其具有良好的自由裁量权；另一方面可以在区域资源整合下的地方治理系统中奠定良好的社会基础，在行为选择时就更多地偏向于持续发展性而非短期功利性。

地方区域的制度设计，首先要确立信息共享制度。信息的共享是区域合作成功的前提，信息不对称是造成地方政府区域合作制度运行困难的重要因素，只有减少信息不对称现象，增加地方政府间的信任和了解，才能使合作机制高效运行。部门信息租金是政府信息共享的障碍，需要设计相应的激励机制来鼓励共享，并立法禁止信息租金。其次是制定综合的政绩考核与评估体系，引导地方政府的行为。考量指标体系中，除了有经济效益的考量，还应有社会效益指标和环保指标，将绿色GDP作为考核地方官员的重要指标。再次是选择多样化区域治理模式，根据不同区域的特点寻找不同的区域协作模式。第四是建立区域合作公约，区域合作公约应该建立在各地区政府自愿参与、平等协商、互惠互利、利益均沾、责任同担的基础上，将规则用文件的形式规定下来，并建立正式的执行机构。最后是多中心的制度安排，把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位，形成非营利组织、经济组织、其他的政治组织等多个中心，相互制约和监督。

在设计制度时，要树立可持续发展的区域合作观，突破地方政府各自为政的传统行政区行政思维，以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点，将跨越行政区地理界限的外部性问题通过区域联合或某种集体行动有效内部化。地方政府秉持区域共赢的理念，将可持续发展的思想贯穿于区域政府合作的始终。区域协同并不是泯灭各个地区和城市的特色与个性，而是要形成各具特色和优势的产业，通过区域内协商对话，在发展规划上实施错位发展，尽量避免重复建设和产业严重相似。治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的，双边关系建立在相互信任和互惠的基础上，通过谈判、协调确立集体行动的目标，最终实现区域治理目标。通过充分的沟通和交流，可以降低合作失败的风险，增强行动的统一性。加快政府行政体制改革，为地方政府间的跨区域合作提供更为宽松的制度环境。政府不仅要发挥主导作用，也要引导民众正确认识变革，毕竟只有被公众接受的制度，才能成为真正意义上的制度。由以地方政府为核心的单一管理主体，转变为由政府组织与非政府组织、公民自组织等共同承担的多中心治理模式。健全法律法规，中央政府可以考虑有选择性地下放一些权力给区域政府。培育参与型公民文化，积极培育现代公民意识，让公众积极主动地参与协同治理。

（四）提升权力结构的开放性

权力开放将有效地缓解权力约束的困顿，避免跨界治理中的非合作化，实现权力自约束和外约束的有效结合。伴随着经济全球化、全球信息化的步伐，治理主体变得多元化，权力系统也逐渐走向开放性，呈现出多元化和社会化的趋势。国家权力不再是统治社会的唯一权力。权力多元化是政治民主化的必然要求，权力社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿。

权力的开放性，首先表现在国家权力内部分权的社会化。一是立法权的社会参与，如我国2000年通过的《立法法》规定，“保障人民通过多种途径参与立法活动”, “行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。二是行政权部分向社会转移。行政权是具扩张性与侵略性的权力，行政权部分向社会转移包括参权、委托、授权、还权等形式与层次。参权指公民、社会组织或行政相对人直接参与行政决策、行政立法和某些行政行为的决定与执行过程，如参与论证、听证、接受咨询、进行申辩、申请行政复议直至提起行政诉讼等。委托是指政府依法将某种权力委托具有相应条件的非政府组织行使，如我国的《行政处罚法》规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合法定条件的社会组织实施行政处罚。当然这种权力的委托仍属于国家权力范畴，但已有社会权力渗入其中。授权是指行政机关依法将某种行政权力直接授予合乎法定条件的社会组织，该组织以自己的名义独立行使这一行政权力，并自行承担责任，如消费者权益保护法授权消费者协会，这时国家行政权力已转化为社会权力。还权又称放权，是指将那些长期被政府所吞食的本属于社会主体的权力或权利还于社会，如将国有企业的经营自主权下放给企业。三是司法权的社会性。司法权通常被认为完全属于国家权力范畴，但司法权内含社会性，它的职责并不意味着它只代表国家机关的利益，而不顾当事人的权益。司法机关的设立，很大程度上是为了给予社会主体有可能利用诉权或司法救济权来抵抗国家权力对社会主体的侵犯，审判机关是介于国家与社会、政府与公民以及社会成员之间的中立者和公正的裁判者。司法审判过程少不了社会参与，这主要体现在诉讼当事人享有控告权、申辩权、质证权、上诉权等诉讼权利。同时，还存在民间调解与仲裁等社会化的准司法行为。

其次，表现为社会权力的扩大。在民主化国家和多元化社会，有些国家非政府组织的能量很大，甚至成为左右经济、政治、文化和社会生活等各个领域的巨大社会势力。在知识经济与信息革命时代，社会组织不仅拥有的社会资源的含金量很高，而且其集体权力更具影响力与支配力。社会权力主要包括经济权力、政治权力和文化权力。财产私有，资本就成了支配劳动力和经济的社会权力，一些西方国家的财团、企业家协会等组织实际上操纵着国家经济领域，是立于政府之外又与政府有千丝万缕联系的压力集团。一些实行政党政治的民主国家，各政党都是政治性的社会组织，工会在政治斗争中是一个强大的不可漠视的社会力量，各种非政府组织为了实现其所代表的群体的愿望与要求，也常通过政治渠道来争取。在亚洲，非政府组织虽不如欧美发达，政治上受政府控制较严，但近年也有所突破。高德勒认为由新知识分子和科技精英组成的文化资产阶级拥有文化权力。这种社会权力具有调控乃至转变社会生活方式和影响国家行为的强大支配力，将成为社会权力的核心。由于网络的开放性，迅速建立网络的组织或个人将能为世界立标准，从而征服世界市场。

另外，权力出现国际社会化。全球化趋势下，一国的国家权力已无力解决人类面临的环保、人权、宇宙空间等全球性问题，需要国际社会共同解决，以协调国际纷争，加强国际合作，于是出现了凌驾于国家权力之上的国际政府组织的超国家权力，以及国际非政府组织的国际社会权力。

权力的开放程度取决于政府与社会的博弈均衡。在以国家机关启动的博弈中，往往以方针政策、法律法规、决定命令等方式开启；在以市民社会及公民个人启动的博弈中，又常常以结社、集会、游行、示威、听证、起诉等方式开启，博弈的复杂性是可想而知的。实际上，博弈一旦展开，要想寻求权利与权力的均衡点，即权利与权力的最佳配置，实在是一件困难的事情。在博弈过程中，权力最终要回归理性，恢复其原有的价值，权力在保障和维护权利的过程中将发挥重要功能。随着社会的进步、社会权力的增加和完善，博弈也逐渐均衡化，社会权力得到了最大限度的保障，国家权力功能也实现最优化，两者实现了最佳配置，法律就是博弈的均衡点。在社会治理领域，存在诸多利益群体和表达机构，社会权力是对国家权力的有效制约与补充。由于权力的实质主体与代理主体分离、权力的可交换性、低效的权力制衡机制以及社会结构转型的不彻底导致了权力的异化，权力的异化使得权力的职能从满足国家、社会需要的一种力量蜕变为满足掌权者个人利益和小集团利益的一种手段。

为了减少或避免权力异化，服务型政府理论的作用越来越大。公共服务是关联着政府与社会的关键点，是政府职能转变的突破口。20世纪60年代以来，世界各国纷纷开展了具有市场化、社会化、分权化特色的公共服务改革。他们主张行政价值观应该基于促进民主公民权和民主参与权并且基于公共服务的规范和理想，服务型政府建设成为理论与实践界的共识。社会公共服务的有效供给是价值主体对价值客体的价值要求，良好的公共服务是社会公正的物化表现，社会公正营造着政府与公众之间的信任。因此，提升政府公共服务能力既是迫于社会形势的压力，也是政府价值的自我求证的过程。在我国，尽管服务理念出现的时间并不长，但是作为政府职能的公共服务早已在概念产生前就以实践的方式存在了。党的十六大报告中明确把“公共服务”界定为政府职能之一，之后更是明确提出建设服务型政府，并详尽地阐述服务型政府的内涵和实现方式。公共服务建设既是一个理论问题，也是一个实践问题，只有通过提供公共服务才能获得民众的支持。集合公民权、民主和公共利益服务等核心概念的服务行政模式成为替代那些基于经济理论和自我利益的行政模式的最佳选择，服务型政府在后现代主义和后工业社会获得了充分的话语地位。

由服务型政府理论所引导的协同系统对政府行为的导向性和规范性主要表现在三个方面：①政府行为要具有更充分、更开阔的民意挖掘功能，以推动民主社会的发展进程。我们需要根据日益增长的复杂性和不确定性去思考社会治理方案，摒弃用确定性的思维应对不确定性现实的做法，转而用一种灵活的、不确定的治理方式去应对现实中日益增长的不确定性。政府只有在科学而民主的对话平台上充分挖掘民意，发挥协同系统的社会功能，才能科学合理地制定公共政策，最大限度地避免用单一而确定的政策去应对纷繁复杂、日益多变的社会现实。②政府行为要根植于公共服务的理念，将服务等价值观念内化为政府行为的指导。公共利益是服务型社会治理模式的核心价值，公共利益的维护和实现的途径在当今社会越发具有复杂性和不确定性，所以在价值和意识形态机制下的政府行为并不能保证公共服务理念贯穿现实的准确性，只有内含道德秩序的政府治理模式才能把握现实的不确定性。只有在习惯和本能机制方面，政府行为才能在服务价值观的导向下做出符合价值指向的本能性行为，推动德制体系的建设，实践服务理念。③服务型政府理论内化了责任行政、法制行政、透明行政、平衡行政、生态行政等社会治理的理念，已成为社会治理模式的主导价值范式。在主导价值范式的推进和实践中，责任、法制、透明、平衡与生态是其物化的表现，同时也是其实践内容，所以也就要求政府必须在这些理念的基础上实践服务价值。

营造透明化的沟通渠道，也是提升权力结构开放性的重要措施。李克强总理在2013年9月主持召开的国务院常务会议上强调，“要采取配套措施，加强相关制度和平台建设，让政府政策透明，让权力运行透明，让群众看得到、听得懂、信得过”。当前，政府与社会的沟通渠道存在壁垒，很多政策并没有家喻户晓，群众参政议政的热情也没有显著提升，营造透明化的沟通渠道是必然选择。