序言
本著旨在探讨中国古代内辅体制的团队型、扁平化和统筹性特征，揭示这类统筹机构古今中外的普适性，分析其对当前政治、行政体制改革的借鉴意义。
对政治行政制度进行历史性、系统性思考，并对现实起到资治作用，是中国治史的一个优良传统。如司马迁主张“通古今之变”。刘勰说：“变则其久，通则不乏。趋时必果，乘机无怯。望今制奇，参古定法。”钱穆说：“通人之学尤其重要。”严耕望说：“盖余为学，既详征史料作深入研究，又期广被于面，严密组织，成其系统”; “聚集许多不相干的琐碎材料、琐小事例，加以整理、组织，使其系统化，讲出一个大问题、大结论”。现代著名史学家蒙文通也主张“通观达识，明其流变”。
政治和行政制度研究是治史的重要领域之一。中国古代悠久、丰富、纷繁的政治和行政制度，历来是治史者关注的重点之一，二十四史几乎都有官制专述或重要官职年表等。而对于中央决策和管理中枢体制的专注，自然又是重点，如二十四史及清史中《宰相表》《宰辅表》《大学士表》《军机大臣年表》等；历代治世者在这方面有许多优秀的研究成果。而现、当代李俊《中国宰相制度》、祝总斌《两汉魏晋南北朝宰相制度》、王素《三省制略论》、袁刚《唐代中枢体制的发展演变》、诸葛忆兵《宋代宰辅制度研究》、王其榘《明代内阁制度史》、谭天星《明代内阁政治》、凌林煌《清代内阁制度》等，更是这一领域的力作。
我硕士阶段所攻是中国古代史专业的秦汉史方向，由于兴趣所好，对制度、体制、官制颇感兴趣；博士阶段所攻是政治学理论专业的中国政党与政府方向，不自觉中研究领域侧重到了“中朝”、“内朝”这样的中央中枢决策体制上来。后来，我曾在地方政府工作，工作的内容与行政管理、体制改革等密切相关，以前研究的侧重点没有中断。再后来调到高校工作，研究领域是行政管理，一股冲动萌生，开始系统梳理多年来对于体制的一些思考。
这种系统思考的过程想必是许多研究者都经历过的，一时是对某一问题有了论断的欣喜，一时又是自我怀疑乃至否定、产生逻辑滞碍的不适。我曾持久思考这么几个关键问题：
一是当代管理理念已较古大异，基于君主专制主义的古代政治、行政体制在当代视野下还有无合理内核和启发意义。
二是台湾著名学者许倬云先生曾论断中国古代历代都有内朝，这是否符合史实；对于史家所谓的内朝，如何界定它的内涵；与内朝官类似的称谓，有宰相、辅政、宰辅、内辅等多种，究竟哪个更具有普适性。
三是不少论者认为唐朝是三省制即三省负责制，“中书取旨、门下审核、尚书执行”，并认定它具有开明、进步的意义，但实际究竟是怎么回事；等等。
在近年来的研究中，我逐渐形成了关于“统筹体制”的一些观点，认为在管理中，职能部门相互隔阂、各自为政、形成壁垒、遇事推诿、效率低下，形不成有效的协调配合机制，是常见的一个问题。因此，有必要设置超越于职能部门的具有综合统筹协调职责的机构，或者是形成部门之间有效协调的机制，这就是统筹体制；统筹体制是相对于职能部门在决策、运行中发挥主导作用的“（职能）部门制”而言。经过不断的探索，我对古代中央中枢决策体制、管理体制这一重要话题，有了一个较为清晰、完整的把握，初步形成了如下一些观点。
一是中国古代历朝都存在着辅助皇帝决策乃至管理的中央中枢机构。它们更为便捷地接近皇帝，在西汉被称为内朝、中朝，后来又有宰相、辅政、宰辅、内辅等多种称谓，这些称谓多是笼统的、宽泛的，没有精确界定；而纵观历史，称为“内辅”较为合适。这样的内辅机构在东汉是尚书台，在魏晋南北朝主要是中书、门下、尚书三省，唐代主要是政事堂、中书门下，宋代主要是中书门下、枢密院，明代为内阁，清代为军机处。与之对应地，一般都存在一个形态不尽相同的外朝，负责执行或管理次要事务，甚至几近徒具形式。如西汉中后期和东汉的三公、诸卿，魏晋南北朝的诸公、诸卿等，唐宋的尚书省、寺监，明代的六部、寺监，清代的部院、寺监。
二是三省和统筹机构的发展变化是认识内辅体制的关键。尚书、中书、门下系统在两汉都已有萌芽、发展。西汉尚书系统成为内辅体制中核心的一环，尚书是“百官之本，国家枢机”，而东汉“政归台阁”，尚书是“文昌天府，众务渊薮”。两汉的门下、中书系统尚不发达，内辅作用不强。三国两晋南北朝、隋朝时期，三省竞相发达，尚书系统一直是“枢机是司”、“出纳王命”，既具内辅职能又具外朝秉钧执政职能；而魏晋的“政归中书”、北魏的“政归门下”，则是对不同时期中书、门下系统内辅色彩各异的精确概括。另外，这一时期三省官职经常互兼，则是解决三省分立带来的信息隔阂、决策迟滞、推诿塞责、过度牵制等弊端的历史必然选择。隋朝则把三省正长官和一些加特定内辅头衔如“参掌朝政”者都称为宰相，把宰相一词的基本含义统一到辅佐皇帝统筹决策即具备内朝、内辅职能上来。唐虽设立三省作为中央核心机关，但始终存在一个高于三省的统筹、内辅机构，前期是政事堂，中后期是中书门下，中书门下更是既具内辅职能又具外朝秉钧执政职能。而“中书取旨、门下审核、尚书执行”这样的三省体均、并重的体制，在唐代没有完全实施；就大政所在而言，三省的地位是无法与政事堂、中书门下相提并论的。宋的宰执制度大体效仿唐宰相制度，最大差异是另设执掌兵政的枢密院，三省境况大体如同唐朝。而从宋神宗改制、三省并重实践的失败，从三司制度的兴废，从宋宰相对枢密院的统筹这一总趋势，更可看出宋代宰相统筹大政的必然趋势，以及统筹机构存在的必要性。元代基本是设中书一省，实行一省制，正是鉴于“多官”、“有壅”的历史教训。明初朱元璋废三省，而以皇帝直接管理六部，是既要废除内辅，也要废除秉钧执政者；后来的内阁也没有明确具有政务统筹的内辅作用，但内阁职权不断变化、扩张的史实，再次证明行政运行的惯性需要一个统筹机构的存在；虽然内阁经常受到朝野对它“不尊祖制”、越位的抨击，它却负重运行。清代皇帝也不再设三省，实行君主个人独裁，军机处又侵夺内阁职权，具备一定的内辅色彩。
在谈及制度时，我们经常说“××制”，指的就是“××负责制”。如我们所说的“党委制”，即是党委发挥领导核心作用。但并不是有党委的单位、部门都是实行党委制，如现在的中小学有党委，却实行校长制，即校长负责制。从大政所在来看，西汉前期是三公制，内朝出现后是内朝—三公制，中朝主要协助皇帝决策。东汉是尚书台制，尚书台既是内辅又秉钧执政，而公、卿职责削弱。三国两晋南北朝、隋朝是三省制，中书、门下是内辅，主要协助皇帝决策，尚书省既是内辅又秉钧执政，而公、卿几近徒具形式，此间又常有三省官职互兼的情况。唐是政事堂/中书门下体制，前期的政事堂主要发挥内辅作用，中后期的中书门下则既是内辅又秉钧执政，而三省六部、诸寺监职责因之削弱。宋为二府制，中书与枢密院对柄大政，而三省六部、诸寺监仅例行公事。明为阁部制，内阁为内辅，六部九卿为外朝，阁部相持。清朝为皇帝—军机处制，皇帝施行个人独裁，军机处为全国“行政总汇”、“隐然政府”，具备一定的内辅色彩，辅佐皇帝决策，而内阁仅辅佐决策次要政务。
三是古代内辅体制具备团队型、扁平化、统筹性三个现代管理学意义上的重要特征，这些特征具有古今中外的普适性，对目前行政体制改革具有重要的启发意义。
历代内辅多有团队管理的特征，即多由皇帝从正常官僚体系中抽调一些人员组成临时性团队，多为差遣型，无定额编制，无机构品级，内辅的品秩多以本官，多数并非最高级别的，许多内辅成员具有管理和文学方面的独特才华；这体现了出入开放、动态等团队管理的重要特征，有利于打造精英团队，提高辅助决策、管理的水平。
而这与学习型组织、扁平化组织、网络组织、有机适应性组织、倒金字塔组织等新型组织理论所包含的统筹、扁平化、参与、合作、柔性、信任等理念是符合的。因为由团队化、扁平化的统筹机构来辅助最高决策或日常管理，可以说是行政管理运行的惯性使然，是克服部门分割、本位主义、协调配合机制不畅、遇事推诿、效率低下、因循僵化等官僚体系常有弊端的必然选择，它的存在具有古今中外的普适性，日本的首相官邸体制、美国的总统办事机构体制、中国的中共中央书记处体制（1956年—1966年）即是典型例证。
目前，综合性统筹协调机构的合理设置，对于我们解决政治、行政管理中存在着的一些问题，如部门之间协调配合机制不够健全，部门壁垒，遇事推诿，缺乏全局观念，本位主义意识严重，决策效率、效能较低，缺乏进取意识和创新精神等，都具有重要的启发意义。
而如何以当代先进管理理念的视野，发掘古代内辅体制的合理内核并加以借鉴、吸收，对当前政治、行政体制改革有所裨益，正是本著的基本意图。
本书的基本逻辑框架是：第一章是对历代内辅体制的概述，介绍它的缘起、基本特征和历代型态，第二至八章是分别论述西汉、东汉、三国两晋南北朝与隋朝、唐朝、宋朝、明朝、清朝的内辅体制，第九章是论述内辅体制统筹理念的普适性及现实启示。
古代制度的演变是一个复杂的过程，文献瀚如烟海。由于我研究水平、研究时间的局限，本著难免有不尽人意之处，一些地方有浅尝辄止之嫌，如对历代内辅机构的具体运行，以及多个内辅机构之间的权责分配，对内辅与外朝的关系，都应该把握得更精确、具体一些；对古代官制、人事制度对于内辅制度的影响论述得应该更充分一些；对于五代十国和辽、金、夏、元等朝代的内辅制度，目前失之简略，应该适当增加着墨；还有在当前行政体制中如何科学合理设置统筹机构；等等。这将是我今后研究时所要着重的。
述宰相之史，这显然是一个很大的工程。这部著作是在古代宰相与中央中枢机构史、古代官制史乃至古代政治行政制度史研究领域的一次努力探索。在写作过程中，我曾遇到很多困惑。宁波是浙东学派的重镇，素有历史研究的优良传统。浙东学派一些先贤的影响，对我大有鼓励；中学课文中黄宗羲的《明夷待访录·原君》、全祖望的《梅花岭记》等，至今犹是朗朗上口；而大学期间阅读过的王阳明、章学诚等人的论述，也是历历在目。宁波白云庄，曾是黄宗羲创办的“甬上证人书院”所在地，也曾是其讲学处。我有一首2016年春天游览白云庄的小诗，算是与古贤的一次神交吧。诗曰：管江春水幽且碧，白云庄里多绿树。梨洲曳杖仆仆来，八龙诸贤皆侍坐。慷慨高昂复低沉，平生意气激风雷。东林家翁称忠烈，蕺山恩师殉社稷。攘袂锥刺许显纯，痛击直取贼人须。复社仗剑曾游侠，留都防揭阮大铖。神州陆沉谁拯救，树帜猎猎遍四明。博学鸿词乃牢笼，不事异族终布衣。讲学著述甘寂寞，明夷待访当有时。原君本为天下公，何为多是寇与贼？置相兴校成制衡，启蒙发昧最有声。六经皆史重躬行，学派卓然曰浙东。莫叹衣冠今尘埃，沧海桑田谷为陵。
感谢我的硕士研究生导师、中国人民大学历史学院孙家洲教授。他是我历史学研究的领路人。感谢我的博士研究生导师、北京大学政府管理学院丁则勤教授、国家行政学院许耀桐教授。感谢中国人民大学农村发展研究院唐忠教授、历史学院毛佩琦教授和叶凤美教授，北京大学政府管理学院宁骚教授、金安平教授，合肥工业大学管理学院杨善林教授，重庆文理学院教工部宋凡金教授、政法学院于洪卫教授等。感谢宁波工程学院党委陈方猛副书记。
感谢给予我大力支持的许多学长与同学，他（她）们是：黄均儒（贵州省社科院）、姜之茂（北京市档案局）、杨雪冬（中共中央编译局）、王振海（中共青岛市委党校）、胡友鸣（《文史知识》杂志社）、尹选波（《新华文摘》杂志社）、高寿仙（中共北京市委党校）、胡仙芝（国家行政学院）、张英聘（中国地方志指导小组办公室）、丁开杰（《经济社会体制比较》杂志社）等。
感谢给予我大力支持的那些在学术刊物工作的朋友：季正聚（《当代世界与社会主义》）、索晓霞（《贵州社会科学》）、马亮宽（《聊城大学学报》）、彭卫（《中国史研究》）、智效民（《晋阳学刊》）、郑强胜（《中州学刊》）、洪煜（《史学月刊》）、王义（《中共青岛市委党校．青岛行政学院学报》）、张维新（《长江大学学报》）等。感谢中国人民大学书报资料中心多年来的鼓励。
感谢宁波市社科院（社科联）将专著列入2016年度宁波市社会科学学术著作出版资助项目；感谢院长（主席）王海娟、副院长（副主席）陈利权教授。感谢市社科联秘书长俞建文研究员、市社科院科研处王仕龙老师。
最后，感谢浙江大学出版社的有关负责同志，包括吴伟伟、杨利军和王荣鑫编辑。
宁波工程学院中国东海研究院常务副院长
宁波市基层社会治理研究基地首席专家
李宜春教授
2016年10月