统筹与扁平化:宁波行政体制创新研究
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一、体制与行政体制创新

本节重点探讨体制、创新、行政体制创新的含义。

(一)体制、制度、机制的含义

2005年7月,“中国改革高层论坛”在北京召开,主题是“以政府行政管理体制改革为重点全面推进体制创新”。会议期间出现了有关“孔雀石绿”的报道。在河南、湖北等地的水产养殖业和水产品运输中,出现了孔雀石绿的影子。孔雀石绿既是杀真菌剂,又是染料,具有致癌、致畸、致突变等副作用。早在2002年政府已将它列入禁用药物清单,严禁使用。它的严禁不止,是行政管理体制弊病的一个反映。通常情况是:当农产品处于生产环节时,其主管部门是农业部门;进入流通环节后,多是由工商、质监、商业、药监、城管、出入境检验检疫部门负责;倘若进入再加工环节,比如在饮食行业,则又由卫生部门主管。

时任北京市市长的王岐山同志在发表演讲时,则举了北京市曾有过的两个生动的案例。一是绿化。当时北京城内的绿化主管部门为园林局,城外绿化管理权则归属于林业局。所以当绿化方面出现难题后,园林局和林业局两位局长总会同时坐到王岐山同志的面前,同出同入,经常被混淆。二是“多龙治水水不治”。长期以来,北京水资源管理处于分散状态,形成了地表水与地下水、城镇用水与农村用水、自备水井与自来水管网、净水与污水“多龙治水”的局面。水资源的管理牵涉水利、建设、国土资源、卫生、农业、林业、海洋、自来水公司等十余个部门,部门之间缺乏配合与协调,也影响了节约用水和地表水回灌、地表水与地下水联调等措施的落实。

上述的孔雀石绿问题、绿化问题和治水问题,都属于行政管理体制方面的问题。

体制,主要是指为使权力正常有效地运转而确定下来的有关组织形式、权限划分、工作方式等方面的规范;换言之,即指由管理、经营的主体、方式、内容等诸多因素形成的权责配置结构。简言之,体制即是权责结构。

体制与制度、机制既有关联,也有区别。制度有宏观、微观之分,宏观的制度是指国家政治、经济、法律、社会等各个方面基本的规定,如我国基本的政治制度,指的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。微观的制度是指微观的单位、机构制定的工作规范。以经济制度和经济体制的关系而言,经济制度是占统治地位的生产关系的总和,它规定着该社会生产、分配和交换的基本原则,规定着该社会生产关系的性质,是该社会的基本制度。我国现在的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。经济体制则是一定经济制度所采取的具体组织形式和管理体系,是生产关系的具体实现形式,反映社会经济在组织生产、交换、分配过程中采取的资源配置方式,是一个社会经济运行的基本特点和具体形态。

机制,主要指微观层面的单位、机构的工作运行模式。如2005年中共中央、国务院出台《关于深化文化体制改革的若干意见》,谈到文化体制改革的目标任务时说,“形成科学有效的宏观文化管理体制,完善文化法律法规体系,强化政府文化管理和服务职能,构建覆盖全社会的公共文化服务体系;形成富有效率的文化生产和服务的微观运行机制,增强文化事业单位的活力,提高文化企业的竞争力”。2003年《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》在“文化体制改革综合性试点地区的主要任务”一节中,第一点讲的是“健全文化管理体制”。第二点即是“健全微观运行机制”,内容包括:公益性文化事业单位进一步推进劳动人事、分配和社会保障三项制度改革,实行全员聘用制度,建立竞争、激励和约束机制,健全财务管理。经营性文化产业要建立科学高效的决策管理机制,搞活经营,增强活力;建立资产经营责任制。

行政管理体制的内涵很多,主要包括行政机构的设置和行政权责配置,尤其是行政权责在机构之间、上下级之间的配置,在政府与社会、市场之间的配置。

以2005年中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》为例。《意见》提到了文化体制包括的主要内容。一是市场经营主体方面:包括经营主体的培育、重组、领域准入等,以及投资政策等。《意见》指出,根据现有文化事业单位的性质和功能,区别对待、分类指导,推进文化事业单位改革。规范国有文化事业单位转制。加大公益性文化事业投入,调整资源配置,逐步构建公共文化服务体系,完善鼓励捐赠和赞助等各项政策,引导社会资金以多种方式投入文化公益事业。重塑文化市场主体,按照现代企业制度的要求,加快推进国有文化企业的公司制改造,完善法人治理结构。加快文化领域结构调整,合理配置文化资源,盘活存量。提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团,支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组。推进文化领域所有制结构调整,坚持以公有制为主体,鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域。二是政府管理方面:包括政府管理方式、权限,中介组织发展,市场监管方式等。《意见》指出,改进文化领域宏观管理,加快转变政府职能。理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系。建立健全市场中介机构和行业组织,提高文化产品和服务的市场化程度。加强文化市场监管,创造公开、公平、公正的市场竞争环境。

另外,《意见》还讲到有关文化的政府管理机构的变化,上下级政府之间、不同政府部门之间有关权责的配置等。

(二)创新与行政体制创新

创新是一个宽泛的概念。西方经济学中第一个系统完整地描述创新理论的是美籍奥地利经济学家、社会科学家约瑟夫·阿洛伊斯·熊彼特(Joseph A.Schumpeter,1883—1950)。熊彼特创新理论从生产函数出发,研究生产要素和生产条件变化实现的新组合。熊彼特所指的创新,包括产品创新、技术创新、组织创新和市场创新等。

在熊彼特看来,创新就是企业家把一种从来没有过的生产要素和生产条件实行新的组合,从而建立一种新的生产函数。他强调了实现创新的“新组合”是通过小步骤的不断调整从旧组合中产生的。企业家的行为和动机是理智的,企业家进行创新的直接原因是为了获取垄断利润和创新利润;但这并不是创新的唯一动机,企业家从事创新还有一个不能忽略的原因,那就是存在着一种梦想和意志,存在征服的意志,存在创造的欢乐,把事情办成的欢乐,或者只是施展个人的能力和智谋的欢乐,即现代管理所谓的“企业家精神”。正是这种企业家精神使得各种创新能够不断出现和发展,促进社会的进步。企业家的职能就是创新,企业家是从事创造性破坏的创新者。

美国新制度主义的代表人物之一道格拉斯·诺思(Douglass C.North, 1920—2015)运用熊彼特的创新理论来考察制度变迁现象,首次提出了“制度创新”的概念,又建立了一个包括产权理论、国家理论和意识形态理论的系统的制度创新理论。

进入21世纪以来,创新已成为维护国家安全、增进民族凝聚力的纽带,成为国际竞争中影响成败的主导因素,成为决定一个国家或地区在未来世界竞争格局中的命运和前途的关键所在。创新是一个民族进步的灵魂,是国家兴旺发达的不竭动力。

我们党对体制和体制创新问题有着深刻的认识。

1980年8月,邓小平同志在中央政治局扩大会议上所做的题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

2001年,江泽民在《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中说:“解放思想、实事求是,是引导社会前进的强大力量。社会实践是不断发展的,我们的思想认识也应不断前进,应勇于和善于根据实践的要求进行创新。要坚持实践是检验真理的唯一标准,在党的基本理论指导下,一切从实际出发,自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来,从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来,从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”

党的十六大报告中,一个“新”字出现136次,又有33次提到“创新”一词。报告对创新问题从崭新的高度做出全面而深刻的阐述,标志着我们党对创新问题的把握达到了一个新的境界。报告指出,创新是一个政党永葆生机的源泉。改革开放和现代化建设的伟大实践,迫切要求我们党在理论上不断扩展新视野,做出新概括,通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新。要自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来。

党的十七大报告指出,当前,影响发展的体制机制障碍依然存在,改革攻坚面临深层次矛盾和问题;“深入贯彻落实科学发展观,要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节,毫不动摇地坚持改革方向,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性。要完善社会主义市场经济体制,推进各方面体制改革创新,加快重要领域和关键环节改革步伐,全面提高开放水平,着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障”。2010年,胡锦涛总书记在省部级干部落实科学发展观研讨班上发表讲话时说,要“努力在重要领域和关键环节实现改革的新突破,着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,形成有利于加快经济发展方式转变的制度安排”。

十八大报告指出,“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,是科学发展观最鲜明的精神实质。实践发展永无止境,认识真理永无止境,理论创新永无止境。全党一定要勇于实践、勇于变革、勇于创新,把握时代发展要求,顺应人民共同愿望,不懈探索和把握中国特色社会主义规律,永葆党的生机活力,永葆国家发展动力”。报告把创新分为实践创新、理论创新、制度创新,又分为理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新。

2013年5月4日,习近平总书记在同各界优秀青年代表座谈时的讲话中指出:“……广大青年一定要勇于创新创造。创新是民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭源泉,也是中华民族最深沉的民族禀赋,正所谓‘苟日新,日日新,又日新’。生活从不眷顾因循守旧、满足现状者,从不等待不思进取、坐享其成者,而是将更多机遇留给善于和勇于创新的人们。青年是社会上最富活力、最具创造性的群体,理应走在创新创造前列。”