二、行政审批制度改革的总体历程

2000年以来，中央和各级地方政府大力推行行政审批制度改革，取得显著成效，取得丰富经验，但这项工作也面临一些值得思考的问题。

（一）2012年前的行政审批制度改革

国务院在2002、2003、2004、2007、2010、2012年先后六次取消和调整行政审批项目2497项，占各部门原有审批项目总数近69.3%。其中，2004年取消和调整495项行政审批项目，其中取消的409项；不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的39项；下放管理层级的47项。2012年取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。这次重点对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理。

省、市、县各级政府也进行了大规模的行政审批权力的削减、合并、调整和下放，幅度占原有总数的一半以上。如到2011年，贵州省省直单位取消、下放、转变和合并行政许可事项、非行政许可审批事项分别占其总数的59%、52%。

在这段时间里，昆明一度是全国行政审批事项最少的城市。

2007年，昆明在全国286个地级以上城市中城市综合竞争力指标列第51位，经济增长率在省会城市中倒数第一。经过认真反思，昆明市认识到，地方的竞争体现在四个方面：一是通过改革打时间差；二是通过开放打空间差；三是通过创新打信息差；四是通过治理打制度差。通过治理打制度差，尤为重要；没有落后的地区和落后的人，只有落后的规则和制度；制度治理的过程是培养市场引导力、组织社会参与力、运用法制约束力、发挥党政推动力的过程。昆明希望通过体制创新、制度治理把昆明打造成西部乃至全国“三最四低”的投资环境，即创业最宽松、社会最文明、人居最安全和低生产成本、低交易成本、低行政成本、低社会成本。

2008年，昆明锐意进行各个方面的创新，一年内市级完成制度创新198项，加上县（市）、区出台的新制度，昆明一年的制度创新超过千项，其中行政审批制度改革和审批环境优化工作更是重中之重。到2008年年底，以市政府公告对外公布的市级行政部门的行政审批项目（含行政许可项目和非行政许可项目）为96项，另有承接省级下放的审批项目34项，中央、省垂直管理部门行政审批项目20项，市级行政部门管理服务项目和内部审批项目112项。这样，昆明市总计实际实施的行政审批、管理服务和内部审批项目为262项，相比2007年年底的506项减少了244项，精简幅度为48%。

昆明市行政审批改革的原则为：对国务院第四批决定取消和调整的行政审批项目予以取消和调整；凡没有法律、行政法规、地方性法规、全国人大决定、中共中央和国务院决定及规范性文件为设立依据的行政审批项目，由各项目审批部门征求上一级主管部门意见后，原则上予以取消；市委、市政府规范性文件设立的行政审批项目，予以取消；法律、法规并未规定市级部门具有初审权，属于省属委办厅局要求市级部门进行初审的项目，予以取消；同一部门内管理内容相近、相似的行政审批项目予以合并；对可以由县（市）、区行政机关实施的行政审批项目，按照方便申请人、便于监管的原则下放；行政审批对象非公民、法人或其他组织，而是对其他行政机关或事业单位的、具有内部管理性质的行政审批项目，转为内部审批项目；对于法律依据不强，又是以服务为主的审批项目转为管理服务项目。此两类均不再作为行政审批项目对外公布；对虽有法定依据，但与现实管理要求不相适应，难以达到管理目的的行政审批项目，予以取消或调整；对能够通过市场机制、行业自律有效调节的行政审批项目，予以取消或者调整。

昆明在规范行政审批流程、压缩行政审批时限方面也大有成绩，法定行政审批时限压缩了1/2至2/3以上。到2008年8月，昆明市及各县（市）、区共建立21个行政审批服务中心、便民服务中心。昆明市要求相关部门组建行政审批专门处室，整建制地进入服务中心，保证所有审批服务项目进入服务中心，中心窗口成为部门实施行政审批的唯一窗口，并对窗口首席代表充分授权，实现相关部门“人进中心、公章进中心、值班领导进中心、所有手续进中心”，服务中心由“接待型窗口”真正成为“审批服务窗口”。

包括行政审批体制改革在内的制度创新，让昆明市焕发出勃勃生机，2008年实际利用外资是2007年的两倍。一位曾在昆明经商20多年的某省商会会长评价说，以前昆明不少办事部门就像一个车队，车有快有慢；如今就像一列高速列车，前面带着跑，后面推着走，根本慢不下来。近年来，昆明在行政审批制度改革方面，又不断取得许多新成就。

2008年，四川省内江市大力推行行政审批制度改革。

一是实施“四合一服务工程”：将市、市中区、东兴区的3个政务服务中心及市招投标中心并入同一大厅，实行“同址办公”。内江成为四川全省首个市和所辖区政务中心实行集约化办公的城市。

二是“同窗办件”：内江政务中心创立“六大审批功能区”，即企业准入审批区、基本建设项目审批区、投资项目审批区、社会事业审批区、交通运输审批区、国土交易办证区。其中“企业准入审批区”集中了工商、公安、质监、税务等部门，新办企业办理注册登记，只需在一个区域内办理。“审批功能区”的经验在四川全省推广。

三是“一章一表、并联审批”：以前，有的项目立项注册要经过十几个部门，企业需带着资料依次到这些部门，并分别接受多次现场查勘，还要不断补充完善资料。内江市隆昌县进行改革，根据项目性质确定某一部门为主审机关，一个公章审批决定；其他有关部门并联审批，一表签章共同会审。具体来说，主审机关接到申请后，立即抄告其他部门，并由政务中心召集联席会初审；符合要求当场签字盖章，需补充则一次性告知企业。企业补充资料后，相关部门再次会审；需现场查勘，由政务中心统一组织一次完成，各部门不得单独查勘。其他部门签审完《审批事项联合审批表》后，由发改委终审签章。这一创举在内江全市试行推广。

四是事权削减与下放：市级50个审批事项下放到县（市）、区，行政审批事项压缩为192项，精简幅度位居四川省前列，是四川省行政审批事项最少的市之一。

全国首个行政审批局是成都市武侯区行政审批局。

2000年前后，设立“政务大厅”“行政服务中心”实行一站式服务的做法开始在全国流行。一般的政务中心难以根除部门窗口受理不到位、多头受理、体外循环等问题，窗口审批人员权限不够，大部分审批件则要交回原单位审批，影响效率，一些政务中心被戏称为“收发室”“绣花枕”“只挂号，不看病”。

2008年，成都市武侯区成立全国首家行政审批局，作为区政府主管全区行政审批事项办理工作的政府工作部门，与区政府政务服务中心是“一个机构两块牌子”，负责规范全区行政审批工作，建立和完善相应的工作机制；负责全区各部门政务服务窗口和各街道办事处社会事务服务中心的指导监督工作；负责办理相关职能部门的行政审批事项，并对审批行为的后果承担法律责任等。该局有7个内设机构：办公室、政策法规科、社会类事项审批科、经济类事项审批科、建设类事项审批科、协调管理科、指导监督科。武侯区把区发改局等22个区政府部门54%的行政审批事项共计79项（其中行政许可审批事项占90%）职能划转至行政审批局，由其集中行使行政审批权，原职能部门则主要承担相应的监督和管理职能，实行审批与管理监督相分离的行政管理体制。

这是武侯区依据有关法规进行的有益探索。《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”;2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，“积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点”。

四川省绵阳市力争西部同类城市中行政审批项目最少。

2011年9月起，绵阳市组织开展了新一轮行政审批事项清理规范工作，努力实现西部同类城市行政审批项目最少、审批流程最优、审批时限最短。经过清理，市级部门取消行政审批项目共25项，下放的行政审批项目和公共服务项目共15项，调整为日常监管的项目共31项；市级部门保留的行政审批项目为211项，公共服务项目为93项，市级部门初审报省级以上部门审批的项目32项，行政审批事项较2009年年初减少34.67%。同时，绵阳市着力简化审批流程，清理减少申请材料281项，减少办事环节107项。经过清理规范，进驻绵阳市行政服务中心的项目审批时限平均提速75.2%。

到2012年4月，河南省许昌市把10年前的行政审批事项2035项减少至193项，成为河南行政审批项目最少、行政审批办理时限最短的地级市。

湖北省级行政审批体制改革不断刷新“全国纪录”，稳坐“全国省级行政审批事项最少省份”交椅。到2012年5月，湖北省行政审批事项为319项，成为最少的省份。

到2012年4月，湖北省襄阳市参照2012年全国行政审批事项最少的昆明市，将原有475项行政审批事项减至89项市本级行政审批项目、11项中央省垂直管理部门的行政审批项目和155项管理服务项目，共255项。《襄阳市政府审批、监管、服务、监督创新实施方案》指出，目的是着力营造高效率、低成本、无障碍的开放环境，实现项目最少、流程最优、办得最快、服务最好，确保做到行政审批事项在全国同类城市最少。

到2012年7月，广东省肇庆市市级保留的行政许可事项121项、非行政许可事项30项、一般业务管理事项24项，成为珠三角九市中行政审批事项数量最少的城市。

2012年5月，广东省政府向国务院呈报了关于深化行政审批制度改革先行试点的请示，请求国务院授权该省停止实施和调整由法律、行政法规、国务院及部门文件规定的部分行政审批。8月，国务院批准广东省“十二五”期间在行政审批制度改革方面先行先试。11月，广东省对100项行政审批事项做出调整，其中66项行政审批事项被停止实施，34项被下放。取消或向社会转移了一部分对经营活动、设立相关企业的审批和机构、人员资质资格核准、认定及证书核发事项；软件产品登记、资产评估机构年检、旅游饭店星级评定等32项职能逐步向社会转移，由符合条件的行业协会实行自律管理。下放至省级以下政府管理层次的审批事项主要包括能源、交通、原材料、机械制造等投资项目核准，区域性、地方性企业设立、经营活动立项审批等。

广东省要求改革试点的行政审批中共有25项是由法律规定的。为此，2012年12月召开的全国人大常委会第三十次会议决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。这25项由法律规定的行政审批中，有20项暂时停止实施，通过行政许可、合同备案、核定经营范围、交由行业协会自律管理等方式监管；另外5项，主要是调整实施机关，将审批权进一步下放。由全国最高立法机关授权国务院批准省级地方政府停止实施和调整法律规定的行政审批，这传递出一个非常明确的信号，显示出坚定不移地推进行政审批制度改革的决心。

2012年12月，《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》出台，提出到2015年，广东将力争成为中国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。《方案》称，到2015年，广东各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短一半左右；实现各级行政审批事项网上办理率达90%以上，社会事务网上办理率达80%以上。

《方案》用“一律取消”的措辞，全面废止没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、年审、监制、认定、审定等管理措施，以及企业登记前置行政许可和非行政许可审批和以强制备案、事前备案等名义实施行政审批。

《方案》明确全面推进大部门制改革：在广东省29个县（市、区）已完成大部门制改革试点的基础上，2012年在全省推广深圳、顺德等地试点经验；2013年全面完成县级大部门制改革，并探索推进市级大部门制改革。

同时，《广东省行政审批事项目录管理办法》公布，要求行政审批的实施、监督和公开等以广东省各级政府保留的行政审批事项均应当纳入本级行政审批事项目录为依据，未纳入《目录》的不得实施。

（二）新一届政府的行政审批制度创新

本届政府成立伊始，李克强总理在2013年3月十二届全国人大一次会议举行的记者会上表示，现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上。国务院将行政审批制度改革作为“先手棋”，推进简政放权，释放市场活力和社会创造力。本届政府加大力度，不断推进行政审批制度改革，从取消和下放一批行政审批事项到建立政府权力清单制度，从规范行政审批中介服务到取消非行政许可审批，从放管结合、加强事中事后的监管到破除中间梗阻、打通最后一公里，无不彰显政府改革的决心和勇气。

截止到2015年5月中旬，新一届国务院有关行政审批制度改革的重要举措进程详见表2-1。

各地政府积极响应国务院有关行政审批改革的部署，取得显著成绩。

如山东省青岛市，到2013年9月，行政审批事项从2008年以来实施的468项减少了158项，市级审批事项保留272项，承接国家省下放审批事项38项，精简程度在全国同类城市处于领先水平。

浙江通过省级先动、省市县三级联动、纵横双向撬动，把审批制度改革推向深入。2013年，浙江省省长李强指出，深化审批制度改革首先要省级先动。审批权限和时限要再清理、再压缩，打造全国审批事项最少、速度最快的效能政府；审批程序要再简化，推广合并审批、并联审批，全面清理前置审批、规范中介机构评估服务；服务要再强化，凡是重点项目都要实行全程代理制。其次，要实行三级联动，在省级取消、下放一批审批事项、管理权限的同时，市县一级也要取消一批、下放一批；审批制度改革不能仅仅停留在效能提升上，而是要纵向撬动政府职能转变，横向撬动经济社会等各领域的改革。政府要把主要精力放到充分激发民间活力、积极培育新的增长点、创造公平的竞争环境等方面。经济社会领域的体制改革，重点是推进要素配置市场化改革，打破城乡二元结构，促进社会公平。还要推进科技体制改革。通过各项改革，为全省经济转型升级提供强大的制度保障。

2013年，北京市政府决定再取消和下放行政审批事项246项。其中，取消的99项审批事项，主要包括五类：一是投资项目的审批事项；二是涉及企事业单位、社会组织生产经营和业务活动的事项；三是涉及单位和个人资质资格许可认定的事项；四是评比达标事项；五是行政事业性收费事项。下放至区县政府及其部门的审批事项147项，主要是为了更好发挥区县政府积极性以及区县政府贴近基层、就近管理的优势。

（三）行政审批制度改革需要注意的问题

行政审批制度改革，要注意“明放暗不放”、避重就轻和官办协会担当“二政府”这三个问题。

“明放暗不放”，即把审批制改为备案制、核准制等，实质上等同于变相的审批。避重就轻即把不太重要、不太关键的审批权下放，不放一些项目审批、投资审批、资质审批等关键审批权。“二政府”即把审批权转移给一些没有独立性的、依附于政府的协会手中，让没有独立性的官办协会发挥“二政府”作用，审批权“遥控”在政府手上。

李克强总理在2013年11月《在地方政府职能转变和机构改革会上的讲话》中指出，地方政府改革是整个政府改革的大头。在简政放权、取消和下放行政审批事项问题上，如果上动下不动、头转身不转，政府职能转变和机构改革就可能变成“假改”“虚晃一枪”；但受地方和部门利益影响，2013年各地出现了一些“错放、空放、乱放”等现象。有的只下放复杂的、管理责任大的，“含金量”较高的仍然留在手中；有的放权有水分，动辄上百项，但“干货”不多。在改革过程中，各地不能打“小算盘”“小九九”，更不允许“走过场”“变戏法”，确保简政放权真正到位、见效。

他指出，地方政府职能转变要抓好“接、放、管”。接，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好；放，就是把本级该放的权力切实放下去、放到位；管，就是把地方该管的事情管起来、管到位。为了使地方政府更有力有效、就近就便进行经济社会管理，中央要把相应的权力下放给地方。放给省一级的，省里要接好管好；放给市县的，省一级要及时下放，不截留，不梗阻，市县一级也要接好管好。下放给市场、社会的权力，要放就要真正放到位。现在有一些社会组织还是政府管理的机构，如果把权力放给这些行政化的社会组织，就可能还是在政府内部“转圈”，要切实防止这种现象。

另外，取消和下放行政审批事项，不光要看数量，还要看质量。今后省一级原则上不得新设行政审批事项。市县一级政府本来就不能设定行政审批，但存在不少以“红头文件”设定的管理事项，包括登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定以及这个证、那个证等。这些虽然不叫行政审批，但对企业来说都是“门槛”，与审批没什么区别，而且多数是收费的。要实行最严格的行政审批“准入制”，对于不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目，要一律取消。

经济学家胡释之对行政审批制度改革问题，曾有一番至理名言，对我们很有启发意义。他说，一个真正成熟的社会，不会把老百姓当小孩，一定是相信每个人都是对自己利益的最好判断者，而不是别人，更不是政府。这也是施蒂格勒总结的所谓的芝加哥学派的信条：一个真正国力强大的国家、正常的市场经济国家，从来都是政府弱，社会强，而不是反的。而且你会发现经常有这么一种效应，就是你老把小孩当小孩看，那小孩永远都长不大，永远都很弱。

谈及2012年黑龙江气象局曾要对风能、太阳能的开发进行审批时，胡释之说，气象局本来是清水衙门，没有行政审批，没有租，他就自己来造租，在以前无须审批的领域来搞审批。审批权到底由谁来定，不是说行政部门自己想增加审批就增加，想减少审批就减少，而是得有另外的机构来对这种行为进行约束。首先人大要对行政部门提出的立法有严格的审批，甚至部门是不是有立法提出权也是存疑的。曾一度闹得很厉害的预算法修订就是个例子，本来预算法是要对财政部限权的，但因为是财政部在主导修订，修法反倒变成财政部扩权了。即便是人大批准了，法院也得行使起司法审查权。减少审批是真正的刺激经济的好方式。政府得认识到在发展经济方面政府的能力是很有限的，官员要自卑起来。把现在剩下的这1000多项含金量高的审批给废除掉，给取消掉，会对减少腐败、刺激经济有极大的作用。取消审批跟减少腐败的关系也是很明了的。腐败有时候真不是个道德问题。取消审批是从根源上遏制腐败。