第一部分 一号工程
2014年7月16日，杭州市委十一届七次全会把大力发展信息经济、推进智慧应用作为“一号工程”，举全市之力加快推进。
新常态下杭州产业升级、城市发展与制度安排融合发展的战略思考
杭州市决策咨询委员会经济组
新常态下杭州如何转型发展，如何实现“保位争先”，继续走在全国重要城市前列的战略目标？杭州市决策咨询委员会经济组全组专家就杭州转型发展的基础、潜力和方向、路径进行了系统分析，提出今后十年杭州城市发展需聚焦到经济形态升级、城市功能育强与制度改革创新“三大维度”和“十个重点”上来，以形成杭州竞合发展的新优势。
我国经济发展的环境、动力、结构和体制正面临巨大变化，总体而言已进入一个新常态。对于杭州来说，不仅较全国更早地呈现出这种带有重大转折意义的变化，更需率先调整分析问题的视角与应对挑战的思路，率先加强对转型发展思路、目标、任务的创新与体制机制的改革，加快形成和进入新常态下的新模式、新轨道。
一、新常态下杭州转型发展面临的形势
近年来杭州经济保持平稳较快增长，“一基地四中心”打造、“十大产业”培育、创新型城市和杭州都市经济圈建设、社会事业发展、生态环境保护等，均取得了较为显著的成效。城市商务环境列全国前五位左右，城市综合实力列全国前十五位左右。但近年来杭州发展势头有所减弱、后劲有所不足，距全国重要城市前列的目标尚有一定距离，转型发展能力亟待增强。
目前杭州发展面临挑战较多，不同挑战所反映的问题不同，但综合判断，基本都为前进中的挑战、转型发展中的问题，从而对杭州发展前景应保持谨慎的乐观。同时，需认真正视、分析面临的挑战，结合发展环境的改变与发展趋势的研判，透过现象看到挑战的本质，明晰科学、合理的应对之道。
近年来杭州经济运行情况分析已表明，工业特别是制造业的经济贡献度、就业贡献度、地税贡献度已呈下降趋势。随着杭州主城区制造业进一步向郊区县市、杭州都市圈县市乃至省外、国外转移，可预期制造业对杭州，特别是主城区城市竞争力提升的贡献度将越来越小。这也与国内外大城市经济结构的变动升级路径是基本一致的。
但这并不意味着制造业发展不重要，而是要结合“腾笼换鸟”“四换三名”等工程的深化推进，结合滨江、大江东、萧山、下沙等高新技术产业基地的协调建设，优先侧重发展高新技术产业，特别是新一代信息技术、物联网、生物产业、新能源汽车等支柱型产业，积极培育一批千亿级领军企业、1～3个万亿级产业集群。
同时，必须承认经济发展、城市建设都有巨大惯性，存有很强的路径选择依赖性，转型难度相当大。但面对巨大的城市间竞争压力，面对不更好发展就有可能被边缘化的危险，面对需承担起带动浙江经济转型升级的使命，杭州已到了发展路径不得不做出重大改变的时候了。近十年来杭州服务业增加值占GDP、服务业地税收入占全市财政收入比重呈直线上升态势，特别是前者比重已达52.9%，超过国内大中城市平均水平，有着明显的比较优势。跨境电子商务、新一代信息经济、互联网金融等发展尚处于起飞阶段，未来拓展空间极其广阔；随着服务业间未来互动、融合发展的加强，以及新服务业态的不断涌现，服务业作为经济可持续增长主源泉，发展潜力亦十分巨大。这意味着杭州服务经济时代正加快来临。
二、新常态下杭州转型发展的思路
总体而言，应看到杭州经济发展已进入经济增长速度从两位数高速增长向个位数平稳增长转变，经济发展方式从规模扩张型为主向质量效益型为主转变，经济发展动力从投资驱动型为主向创新驱动型为主转变的新常态。这对杭州转型发展提出了一系列新挑战，制约可持续发展的各类矛盾日趋突出，需深刻认识新常态、主动适应新常态、积极引领新常态，努力做到顺势应时、奋发有为。
一是顺应世界经济恢复性增长与中国经济中高速增长态势，杭州需顺势推进经济从数量扩展为主向质量提升为主转变。杭州不必与处于不同发展阶段的成都、武汉乃至南京、青岛、无锡等城市攀比GDP增速和投资增速。相反，杭州更需抓住国际经济回暖和国内经济发展的非均衡特征，更加重视经济增长效率的提升和对商务成本、行政管理成本的适度控制，更加重视创新驱动力的增强、对高新技术产业和智慧经济发展促进作用的充分彰显，不断提升杭州都市经济发展的质量与效益。
二是全球新一轮科技革命与产业变革正处于由孕育阶段向突破阶段转变的关键期，杭州需全力抓住智慧经济发展的战略机遇。杭州在大数据、云计算等新一代信息技术，以及新能源汽车、生物产业等方面有一定优势，其技术研发推广应用在全国已处于领先地位，需结合杭州市一号工程——智慧经济及其六大中心建设，积极培育智慧经济为杭州城市经济转型升级的主路径与增长极。
三是全球和中国开放格局的贸易、投资自由化态势面临重大转折，杭州需聚力加强开放合作新载体谋划和国际级产业集群培育。杭州需更加关注投资与贸易新规则的谈判与及早熟悉、适应，更加主动推进与上海在政策、产业、要素、功能、交通等多领域、多层面的有机对接，城市功能疏解对接及功能优势共建，更加积极争取国家自主创新示范区、跨境电子商务综合创新实验区、杭州综合保税区、空港经济实验区等国家级开放合作平台的规划建设，更高水平、更快速度地聚力建设好具有全国乃至亚太地区较强影响力的“一基地四中心”和总部经济之都。
三、新常态下杭州转型发展的对策
老办法解决不了新问题，新常态下杭州转型发展需聚焦到产业升级、城市发展、制度安排三大维度上来。三者需整体设计、协同推进，形成合力、取得实效。其中，顺利推进产业升级是转型发展的基础，高水平育强城市功能是转型发展的依托，主动、灵活、持续地优化制度安排是转型发展的保障。三者呈鼎立之势，缺一不可。围绕上述三个方面，经济组专家提出以下十个重点。
（一）产业升级：培育壮大服务经济
新常态下杭州经济发展需更加着力于产业升级，重点是在加快新一代网络信息技术、生物技术与医药、新能源汽车等高新技术产业发展的同时，更加注重电子商务与跨境电子商务、金融服务与互联网金融创新、休闲旅游与健康服务、文化创意与工业设计等新兴服务业，积极形成以智慧城市为载体和依托的智慧经济，加快实现杭州经济形态从制造经济向服务经济的大转变、大跨越。
重点一：培育服务经济，提升制造经济
服务经济与制造经济可互促发展。服务经济虽是经济发展到一定阶段的产物，但随着经济与贸易发展环境、信息与物流技术、居民和经济组织消费结构等变化，其完全可与制造经济并重、互促发展，而不是人为划分先后、厚此薄彼选择，这已成为现代经济发展的应有之道。实际上，美国、日本、德国、法国、英国等发达国家虽早已进入服务经济阶段，但其制造经济一直很发达。中国也是近年来才实现制造业规模超过美国，但若考虑到美国制造企业多已通过品牌和资本纽带实现了中低端制造全球外包，通过产业协同体系建构实现了高端制造非核心部分全球外包，其制造经济优势无疑依然显著。
与此相对应，新常态下杭州制造经济升级需科学借鉴德国工业创新模式，加快信息化与工业化深度融合，应用网络智能技术创新提升杭州制造业水平，用服务经济形态所要求的知识产权充分保护、简政放权充分实施等来保障制造经济的智慧化升级。制造经济的发展重点也需集中到以下领域：大力发展网络设备和智能产品、做大做强物联网产业、加快发展智能控制系统、着力发展应用电子产业。
重点二：协同培育壮大服务经济
服务经济不仅是一种相对种植经济、制造经济而言的新经济形态，更在于它要求建构一种以人力资本为基本要素，以科技、创意、服务为基本组成，以信用及其所需体制机制、文化价值健全为基本保障的新经济发展模式。同时还要求优先重视公平高效的市场治理机制建设、充分有效的产权保护、开放活跃的思想市场维护，及其所需的理念创新、制度重塑，来形成一套有别于制造经济时代的新的政府管理理念与运行制度。就此而言，杭州发展以服务经济为主的社会经济形态，有其现实必要性和紧迫性，而且，对于建构其形成、发展所需的体制机制创新、文化氛围培育与政府治理现代化尚有较大的差距。
就服务经济发展重点而言，杭州需结合“一基地四中心”建设，聚力发展金融服务、电子商务、文化创意、旅游休闲四大行业，衍生带动专业服务、物流服务、商贸服务等行业发展。
就服务经济发展载体而言，杭州需结合其城市规划和都市圈规划，聚力创新中央商务区（CBD）、总部经济区（HEZ）、旅游商业区（RBD）及特色功能小镇的规划建设与运营管理，将其作为服务经济发展新载体。
重点三：将智慧经济打造成杭州服务经济的大蓝海
日前，杭州市委、市政府已决策要把智慧经济作为推动杭州经济社会转型发展的重要着力点和突破口，明确到2020年杭州要率先成为特色鲜明、应用领先的信息经济强市和智慧经济创新城市。
为了更好地发展智慧经济，杭州还需明确智慧经济是建立在开放、多元、规范、安全的数据来源与思想市场基础上的，是借助互联网智能化与物联网广泛应用有机融合实现的，是一种可使人类社会在动态化、便捷化中就能实现科学、精准决策的经济形态。本质上，智慧经济是服务经济在互联网智能化时代的新体现，是服务经济的大蓝海。
为此，杭州智慧经济发展不仅需积极推进互联网的智能化发展和物联网的广泛应用，推进产业智慧化与智慧产业化及所需的人才引进、技术创新和平台建设，同等乃至更重要的，是需同步加快智慧经济发展所需的体制机制创新，加快推进政府职能转变及国际化营商环境、文化氛围建设。
（二）城市发展：增强现代城市功能优势
随着用地成本、劳务成本、商务成本等难以逆转的增加，若仍主要依靠传统成本优势，杭州城市发展道路可能越走越窄。在新时期，杭州亟待在科学维护好成本优势的同时，理性地把城市发展主依托从成本优势转向功能优势，借助智慧城市和杭州都市圈的建设与发展，聚力做强人才与人居功能优势、商业与商务功能优势、行政与政务功能优势，以保障杭州在新一轮国内外城市竞合发展中占据有利位置、保有可持续推进动力。
重点四：科学维护杭州发展成本优势
成本优势主要是指通过低劳动力成本、低用地成本、低用水用电成本、低出行成本或低税费成本等形成的传统比较优势，该优势可能随着要素成本的改变而弱化乃至消失。同时应看到，成本优势可积极通过政府对资源配置方式的优化与制度创新、政府治理现代化的改革等，带来部分领域成本的降低，以及商务成本、人居成本等的合理控制，从而实现城市发展能力和活力的较好维护。
比较而言，杭州用工成本、税费成本分别因市场化程度较高、全国统一化而难以控制，其他成本，包括用地成本、用水用电成本、环保成本、居住成本、出行成本、行政管理成本等，均可通过方式优化或改革创新，实现一定程度的控制乃至降低，从而形成新的一定的成本优势，以更好地吸引、集聚中高端人才、科技等要素和优秀企业、项目和团队入驻杭州，也更有利于其在杭州创业、创新发展。同时，杭州需进一步科学评价不同时期可形成的成本优势大小及存在领域情况，相对同类城市做出比较，以利准确、动态调整城市转型发展所需策略方案与路径选择。
重点五：加强城市发展功能优势关注与培育
功能优势是相对成本优势而言的，它主要不是依靠降低要素成本形成的，也不是为短期目标而实行的非持续性的竞争安排，而更多是诸多优势的功能化集成，是制度优势的转化，或者说软环境优势的体现。目前，国内先进城市，如上海、深圳，随着其成本优势的弱化，已高度重视功能优势的培育。
新常态下的杭州转型发展需加快树立如下认识：一是城市竞争力＝成本优势+功能优势，综合优势越大，其城市转型发展的能力和活力越强，转型的质量和效率越高；二是杭州城市发展的成本优势尚有一定的挖掘空间，需积极推进相应改革创新，但同时需立即开始重视功能优势的有意识、有力度、有耐心的关注与培育；三是随着全国乃至国际经济转型升级压力的加大，功能优势培育将加快成为城市转型发展能力增强的主要依托，且分量相对成本优势将越来越大；四是杭州城市发展功能优势培育需以有利于服务经济发展与形态培育为主要目的和方向，以治理体系和能力现代化为重要支撑和动力，需作为新时期杭州改革创新的重点内容和内在要求。
重点六：聚力形成三大城市功能优势
一是人才与人居功能优势，包括多元的人才储备与高效灵活利用的环境、便捷友好的国内外高端人员交流与服务提供、舒适温馨的人居环境与休闲环境、国际一流的高端教育与医疗服务提供、优质友善的创业与成长环境等。总体来看，杭州的国际化人才集聚与国际化人居环境建设还相对滞后，新时期亟须加强高级人才社区、国际社区的规划建设。加快国际一流的学校、国际医院引入，不仅是欧美的，也可包括东南亚、南亚、中东等海上丝绸之路沿线地区的。同时，国际一流的医院、学校、社区、俱乐部等都可结合郊区特色功能小镇的规划来考虑，不宜集中在主城区内。
二是商业与商务功能优势，包括国际化的电子商务与互联网金融服务、国际化的展示与贸易服务、发达的现代商务业与服务提供、发达多元的现代金融服务、便捷高效的物流配送与通关服务、活跃的科技创新与时尚服务等。近期杭州要重点围绕智慧城市的建设与智慧经济的培育，有的放矢地做强相关商业与商务功能优势。特别需高度关注法律服务、税务服务、会计服务、仲裁服务、培训服务、科技服务、知识产权服务等现代商务业的加快发展，及其功能优势的培育形成，要进一步优先引进国内一流、国际化的商务服务机构与团队，结合争取开展科技、法务、培训、仲裁等国际化接轨的试点。
三是行政与政务功能优势，包括简便宽松的商事登记与管理、高效中立的现代仲裁体制与服务提供、清正廉洁的政务环境与司法环境、公开透明的知识产权保护与信用建设等。杭州要特别围绕全国行政审批事项最少、流程最优、效率最高城市目标加快杭州版的“四张清单一张网”打造及其高效实施、不断完善，积极形成高效灵活、规范宽松、透明廉洁、诚信可靠的政务环境，使其成为新常态下推进实现转型发展最可靠的功能优势。杭州要培育形成功能优势的途径较多，且不同优势培育所需的路径存在一定差异。对杭州来说，当前构筑功能优势的战略途径可集中在智慧城市、生态城市和都市圈建设上。
（三）制度安排：构建引领新常态的治理体系
随着杭州经济发展逐渐从制造经济时代进入服务经济时代，城市发展优势需积极从成本优势为主阶段进入功能优势为主阶段，新常态下杭州转型发展需更加依赖合理的制度设计安排，特别是要以制度作为激励创新的外部活力，作为改造传统模式的内在动力，作为提升城市能级的主要推力。
当然，合理制度设计安排要求和带来的创新活力类型很多，包括创新驱动发展的动力机制形成、社会公平正义的表达与伸张、宽容进取文化的培育与成熟等。对杭州这种需力争处于全国重要城市前列的新兴大都市区而言，新常态背景下最重要的制度安排，就是要以政府自身改革为核心和突破口，优化上下层及和周边城市协调发展的体制机制，形成适应服务经济和社会健康发展的制度安排，加快构建形成现代化的治理体系。
重点七：制度安排要主动适应旧常态向新常态的逻辑变化
制度安排是支撑杭州健康持续发展的关键因素。新时期以来杭州发展的制度安排大致可以划分为两个阶段。
第一阶段是着眼自身、自我完善，与硬实力建设相协调的十年（2005—2015年）。这一阶段实质性的制度安排更多是过渡性的，在公共产品和服务、社会管理上更加强调政府主导型的管理，在土地等关键要素的配置上，虽采取了开放的市场化手段，但政府主导意味更加突出。无论是产业还是城市发展，数量型规模扩张意味强烈。在产业发展的制度安排上，工业经济占主导地位，关键要素都向工业经济和房地产经济倾斜；在城市发展的制度安排上，以发展房地产为杠杆，以内部交通网络和布局调整为主要内容。制度完善也更多的是问题触发，由市场倒逼和发展建设驱动产生，政府系统基于长远持续发展全面主动供给制度的角色不明显，制度安排的内容偏重服务于当下经济发展，服务于自身主导的城市建设。
第二阶段是放眼世界、环顾周边，与软实力竞争同步的十年（2016—2025年）。2008年国际金融危机对全球经济社会发展产生了深远影响。杭州作为区域性中心城市，在制度安排上必须更加适应国际化的规则，更加适应市场决定性作用的导向，更加适应城市化健康发展需求，更加适应多元化群体利益协调的包容性发展需求，更加适应信息时代的发展步伐。政府要更多地主动承担好制度供给者角色，构建形成一整套有利于城市精明增长、柔性增长，涵盖经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各领域的体制机制、法律法规安排，以切实推动转型发展。
显然，下阶段如何适应新常态，做出制度安排的调整，决定了杭州未来发展的前途和命运。
重点八：新常态下构建现代化治理体系要注重四大转变
杭州实现向新常态转型发展的制度安排之关键，在于主动构建适应新时期发展要求的现代化治理体系。所谓现代化，就是与当代变化趋势和发展规律相匹配，并不断进行动态的调整和优化。所谓治理，就是多元化主体平等参与完成的，而非单项维度的管理，是参与主体之间双向或多边的紧密互动。所谓体系，表明它是目标导向性的顶层设计，是系统性的，而非问题随机导向性的总体安排。总之，构建现代化治理体系的核心是现代化，关键特征是从管理向治理转变，实现标志治理体系形成现代化的治理能力。
新时期杭州城市现代化治理体系的总体思路是，主动调整、积极有为，适应时代变化，以全面深化改革为动力，以法治建设为核心，以政府自身改革为突破口，以优化权力结构为关键，进一步加快放权、分权和限权，理顺权力定位和关系，推动权力结构体制、政府行政体制、经济管理体制和空间统筹体制的实质性转型，全面推进杭州治理体系和治理能力的现代化。
按照这一思路，在现代化治理体系上，杭州需主动适应新常态下的变化，加快三个方面的实质性转型：权力结构体制上要加快由单一治理主体，向多元化治理主体转变；行政管理体制上要加快从全能型政府、管制型政府，向有限有效政府、公共服务型政府转变；经济管理体制上要加快从半市场、半规制的人治型体制，向市场决定下的法治型体制转变。
重点九：抓住关键性突破构筑四大领域现代化治理能力
一是确保政府履行更多更好基本公共服务和保障能力。加快以政府改革为中心，建立以有限责任政府、民生优先政府、创新服务政府为特征的行政管理体制，提高政府服务管理和创新能力。对应此，需加快三方面改革：减人增效，加快大部制改革；降支提能，确保履行公共服务的必要财力；改善环境，提供更高效的基础设施和更好的配套环境。
二是集聚高端产业和保障关键资源要素的市场化配置能力。加快从经济建设型政府向公共服务型政府转变，并不是不要发挥政府在经济发展中的重要作用。作为一个中心城市，更需统筹好区域内产业和空间配置的战略导向。对应此，需加强三方面作为：一是要进一步改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、综合协调的空间规划体系；二是要进一步超前谋划好创新发展的平台设施支撑；三是要进一步建立完善人才流入、土地高效利用和重要资源市场化保障机制。
三是更加多元化、自治型的城市社会治理创新能力。新阶段的行政体制改革，应当把形成政府、企业和社会组织共同治理的新格局作为基本要求。要加快以政府自身建设与社会改革为重点，建立自上而下和自下而上共同推动的机制，推进协商民主广泛多层次制度化发展，提高都市圈有机合作、城市有序建设、社会自我管理服务能力。
四是适应变化，提供制度性公共服务的能力。未来时期是城市制度安排的重构期，社会对制度创新的需求增长与政府的制度供给不足的矛盾相当突出。作为制度供给的主要责任者，政府必须加快制度供给的步伐，以管理革新为突破口，建立动态调整的自适应机制，提高破解发展难题和前进中问题的能力，不断根据动态需要提供制度性公共服务。
重点十：创新健全杭州都市经济圈体制机制
率先探索推进杭州都市经济圈体制机制创新，对杭州功能优势培育、服务经济发展有着重要意义。一是在空间统筹体制上，要加快从行政区划主导型体制机制，向跨区域分工协作的体制机制转变；二是大力深化杭州都市经济圈治理体制改革；三是深化行政和要素领域的制度创新；四是积极科学建设杭州都市圈轨道交通网。
附：课题组成员
课题负责人 刘亭 浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任，研究员
课题组成员 朱李鸣 浙江省发展规划研究院副总经济师、研究员
杨建军 浙江大学建筑工程学院区域与城市规划系主任、教授
宋明顺 中国计量大学副校长、教授
陆立军 浙江省委党校教授
虞晓芬 浙江工业大学副校长、教授
陈建军 浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任、教授
陈畴镛 杭州电子科技大学原党委副书记、教授
钟晓敏 浙江财经大学校长、教授
郭占恒 浙江省委政策研究室原副主任、研究员
黄祖辉 浙江大学中国农村发展研究院院长、教授
葛立成 浙江省社会科学院副院长、研究员
史晋川 浙江省政府咨询委员会副主任，浙江大学经济学院教授
张仁寿 浙江工商大学原校长、教授
张学东 杭州师范大学经济与管理学院执行院长、教授
郑勇军 浙江省政协经济委员会副主任，浙江工商大学MBA学院院长、教授