1.1.2 问题提出

改革开放以来，我国农村贫困治理主要是以“行政推动”为核心特征，以“扶贫开发”与“社会救助”为基本路径推进的。

在扶贫开发方面，针对贫困地区弱质的农业、弱势的农民和落后的农村，我国农村贫困治理模式突出了政府在减贫扶贫中的主导作用，要求加大国家财政减贫扶贫的投入力度，加快农村社会事业发展和改善民生，并以各类扶持项目为载体，积极推进农业农村发展，由此形成了减贫扶贫的政策体系。这一模式对减贫和改善贫困农民基本生活都发挥了重要作用，但是毋庸讳言，它实际上尚未真正激发贫困农村的内在发展活力，在改善农业农村生产生活状况方面具有较大的局限性，而且，以行政推动为战略导向的减贫扶贫实践较为忽视农民在农业生产、农村治理中的主体地位，在提升贫困农民参与现代化建设和市场经济进程的自我发展能力方面也颇显不足。对此，有研究指出，“从逻辑上看，这其中存在的多种问题很有可能影响目标的实现和制约实践绩效，例如，如何保证政府真正根据贫困农民的意愿制定政策和具体规划？由村民项目小组负责规划执行，如何保障每个贫困农民根据自身能力与情况直接参与自身的反贫困？每个贫困农民如何有效发挥对自身贫困治理的自觉自主能动和创造特性，如何实现自立？

贫困农民在贫困治理中的权利和义务如何得到统一？政府贫困救助及扶贫开发项目的实施如何得到有效监督？农村低保与扶贫开发及就业促进如何衔接？等等。以上这些问题的共性或核心是，每个个体的贫困农民在贫困治理中处于怎样的地位，或扮演什么角色，这显然是不清晰的”。（王三秀，2012）因此，必须创新我国贫困治理模式、结构及其战略。

确认和尊重贫困农民在减贫进程中的主体地位，拓展和提高贫困农民自我管理水平、自我发展能力和参与现代化建设的能力，让广大农民平等参与减贫进程、共同分享减贫成果，从而激发贫困地区农业农村发展的主动性和创造性，实现贫困地区社会经济协调发展，是贫困地区减贫扶贫事业的根本目标。而贫困农民主体地位的确立及其自我发展能力的提升，既是贫困地区农业农村发展的首要目标，更是促进农村贫困问题得到根本解决的重要手段。

强调贫困者的发展主体性作用，也是国外贫困治理理论的重要创新与成功经验。可持续生计理论认为，为实现贫困者的可持续生计目标，就需要将贫困者置于反贫困活动的核心地位，并通过向贫困者赋权，使其有能力对脱贫发展过程施加决定性影响。目前，这一理论在国际反贫困实践中已受到普遍重视。如发达国家以“工作福利”取代救济的福利政策，将积极参与劳动就业作为获得贫困救济的必要条件，“无责任则无权利”。在发展中国家，穆罕默德·尤努斯（M.Yunus）创造了孟加拉小额信贷模式，即贫困者在自愿的原则下建立信贷合作小组，实行民主管理，贫困者参与小额信贷项目的设计、管理、监督和实施的全过程。1999年，世界银行组织专家对50个国家的4万多名贫困者进行了参与式贫困的评估，其结论是，对贫困者而言，参与当地社会活动比追求物质利益和发家致富具有的价值更高，并特别强调，各国减贫努力成功与失败的主要区别在于贫困人口在决定他们获得服务质量和数量方面的参与程度。通过政策完善促进贫困者自身参与贫困治理，已成为反贫困发展的重要趋势。阿玛蒂亚·森（A.Sen）在总结印度妇女参与贫困治理的成功经验后也指出：“与早期只注意福利层面的情况不同，主体地位的层面现在终于开始受到重视。”（森，2002:189）

与“行政推动”相比，“内源发展”也以提高贫困地区农业产出、促进农民增收和缩小城乡差距为重要目标。所不同的是，后者认为贫困地区农业的弱质、农民的弱势和农村的落后并非天然和不可改变的，贫困地区农业农村农民具备强大的发展潜力，它们不仅可以而且应该成为减贫和促进经济社会发展的重要推动力量。“内源发展”战略重新界定了发展的路径和内涵，认为发展并不能够完全依赖外部力量的推动，农民福利状况的改善也并非发展的唯一内容。在“内源发展”战略下，发展意味着新的生产经营组织方式的形成，意味着农民自我管理水平、自我发展能力和参与现代化建设的能力的拓展。因此，“内源发展”不再是结果导向的外部推动，而是机会导向的内生创新。

在“内源发展”的贫困治理结构和模式中，贫困农民以及他们的各类自组织，而非政府部门，成为贫困地区农业农村的发展主体，外源推动也以社会组织与政府部门协同合作为基本方式，贫困农民、社会组织和政府部门共同承担激发贫困地区农业农村经济社会发展潜力的职责。

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》在指导思想、工作方针和基本原则中明确提出“更加注重增强扶贫对象自我发展能力”，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”，“加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富”。不难发现，我国已较以前更加注重贫困农民在贫困治理中的主体地位和参与作用，这无疑是政府在农村贫困治理上的重要创新与进步。

更进一步的思考在于，中国的农业农村改革进程，是一个伴随着农村经济社会变迁，农民应对自然、经济、社会与政治风险的能力及其相关权利变化的过程。在此过程中，农民在其参与的农业生产与市场交易过程中的规则安排及其相关控制权问题上，无疑是至为关键的。而一个显著的判断是：农民的主体地位、规则安排、能力提升及其参与作用等，只有在组织化形态下才能得以有效、充分发挥。而农村合作组织无疑是贫困农民通过自身努力彰显主体性，提升自我管理水平和发展能力，进而减贫脱困的最合宜、最合意的组织化形态。

那么，在减贫扶贫视域中，对于被期许为“带动农户进入市场的基本主体、发展农村集体经济的新型实体、创新农村社会管理的有效载体”的农村合作组织而言，有一系列问题值得思考、研判和阐释：

（1）作为一种社会经济组织形式，农村合作组织发展的益贫性和减贫功能何在？它能否成为贫困地区农村社会经济发展的主流形式？

（2）中国乡村民间互助的历史传统何在？其与当今农村合作组织的文化渊源何在？

（3）与非贫困地区相比，贫困地区农村合作组织发展的约束因子、基本特点和发展机理究竟是什么？

（4）在贫困地区农村合作组织发展中（泛言之，在减贫扶贫视野中），如何在农民、市场、政府和社会之间建构恰当的平衡关系？

（5）在成员异质性和农业产业化经营的情境下，如何在国际合作社原则与贫困地区农村合作组织实践之间获得平衡？如何使农村合作组织内部制度安排兼顾效率与公平？

（6）在贫困地区农村合作组织发展中（泛言之，在减贫扶贫视野中），政府的责任边界何在？政府的赋权、扶持和规制机理究竟是什么？

（7）在贫困地区农村合作组织发展中（泛言之，在减贫扶贫视野中），农村合作组织与产业化扶贫之间的关系如何？互动机制是什么？

（8）在贫困地区农村合作组织发展中（泛言之，在减贫扶贫视野中），社会组织与政府部门的合作扶贫关系如何建构？社会组织参与减贫扶贫的制度优势与障碍何在？

（9）在贫困地区农村合作组织发展中（泛言之，在减贫扶贫视野中），农村社区的社会资本价值何在？其合作机制是什么？

（10）作为重要的农村减贫主体，妇女的减贫价值何在？其在贫困地区农村合作组织发展中的作用如何？

（11）作为重要的农村减贫资源，合作金融及其组织形态的减贫扶贫作用何在？究竟如何发展与规制？等等。这些正是本研究力图回答的问题。