1 绪论

1.1 研究缘起与问题提出

1.1.1 研究缘起

贫困是一种与人类发展进程相伴生的经济和社会现象，一部人类发展史其实就是一部人类的反贫困史。相应地，益贫、减贫、扶贫和脱贫，从来既是贫困人口的内在追求，也是社会各界的共同旨趣，更是现代政府的主要责任之一。中国自不例外。

然而，一个不争的事实是，不论是在高度富裕的发达国家，还是在经济相对落后的发展中国家，至今依然没有真正解决贫困问题。从贫困发生地域看，前者以城市贫困为主，后者以农村贫困为主。中国是世界上最大的发展中国家，贫困和发展是困扰中国农村的两大相互关联的难题和挑战。中国的减贫，在很大程度上就是解决农村贫困问题。

我国政府及社会各界高度重视并投入巨大资源开展减贫扶贫事业。改革开放之初，我国农村贫困人口2.5亿，贫困发生率30.7%。30多年来，我国大力推进扶贫开发，特别是从1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划》、2001年实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》以来，我国依靠发展解决贫困问题，把加快发展作为减贫的根本举措；坚持以人为本，把改善贫困地区群众生产生活条件和提高贫困人口生活水平作为扶贫开发的中心任务；坚持党委领导、政府主导，把强有力的组织领导作为实现减贫的重要保证；坚持开发式扶贫，把增强贫困地区和贫困人口自我发展能力作为实现脱贫致富的主要途径；坚持广泛动员社会力量，把定点扶贫、东西部扶贫协作、其他社会力量参与扶贫作为推进扶贫开发的有效模式；坚持尊重贫困地区群众主体地位，把激发群众自力更生、艰苦奋斗的精神和主动性、创造性作为扶贫开发的内在活力；坚持学习和借鉴国外经验，把开展国际交流合作作为扶贫开发工作的重要补充。到2010年底，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》确定的目标任务基本实现。以绝对贫困标准测量，农村绝对贫困人口规模从2000年的3209万人下降到2008年的1004万人，绝对贫困发生率从2000年的3.5%下降到2008年的1%。以低收入标准测量，贫困人口从2000年的9422万人下降到2010年的2688万人，贫困发生率从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%（国家统计局住户调查办公室，2012:11-12）。2001—2010年，国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从1277元增加到3273元，年均实际增长8.1%，略高于全国农村的平均水平。同时，贫困地区基础设施和生产生活条件明显改善，社会事业不断进步，全面建立最低生活保障制度，农村居民生存和温饱问题基本解决。中国新阶段扶贫开发取得的成就，不仅在于基本解决了农村居民生存和温饱问题，更重要的是探索出一条中国特色扶贫开发道路，为国民经济持续健康发展，为缓解区域、城乡差距扩大趋势，为政治稳定、社会和谐、民族团结、边疆巩固发挥了重要作用。而且，我国也是第一个提前实现联合国千年发展目标中贫困人口比例减半的发展中国家，为全球反贫困事业做出了巨大贡献。联合国《2005千年发展目标报告》指出，截止到2001年，所有发展中国家的生存贫困发生率下降近24%，而包括中国在内的东亚国家的生存贫困发生率下降49.7%，接近实现了千禧年发展目标中的减贫目标。东亚国家生存贫困发生率的大幅度下降主要归功于中国扶贫的成果，因为在此期间中国农村的生存贫困发生率下降了近2/3（中国发展研究基金会，2007:5）。正如联合国开发计划署所指出的，“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也是不过分的… …如果不算上中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说其实是倒退了。”在某种意义上，减贫经验是当今中国真正的软实力所在。

然而，毋庸讳言，我国贫困问题至今仍未得到根本性解决，需要扶持的贫困群体数量依然庞大，相对贫困问题日益凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是连片特困地区发展相对滞后，扶贫任务依然繁重。

诸多研究表明，在绝对贫困人口数下降的同时，我国的相对贫困人口比例却在上升。相对贫困人口比例上升，通常意味着收入分配不平等程度的加深。2013年1月18日，国家统计局首次公布了2003—2012年的基尼系数，数据显示，2012年中国的基尼系数为0.474，基尼系数不仅超过国际上基尼系数0.4的警戒线水平，并且较2000年公布的基尼系数0.412又有所提高。这意味着中国相对贫困程度在加深，仍有为数不少的人群并没有充分享受经济发展带来的益处。2009年12月18日，时任国务院总理温家宝在哥本哈根气候大会领导人会议上指出，按照国际标准中国还有1.5亿农村人口生活在贫困线以下。农村贫困人口数量之大和贫困程度之深令人震惊。在中国经济高速发展的同时，中国的穷人却更加贫穷了。另据《中国青年报》2009年4月9日报道，按照国际标准计算的中国贫困人口数在国际上仍排名第二，仅次于印度，农村贫困人口占中国贫困人口的90%。2010年，贫困农户人均纯收入占全国农户人均纯收入的比重为33.8%，比2000年下降2.3个百分点，以2010年不变价格计算，贫困农户收入水平仅相当于1990年前后的全国平均水平，也就是说，2010年贫困农户人均收入水平比全国平均水平落后20年左右。同时让人难以接受的是，尽管中国的农村地区更为贫困，“整个国家高度分权化的财政体制却持续地偏向城市”（世界银行，2009）。有研究指出，表面上看，2009年城乡收入差距为3.3∶1：但如果考虑到城镇居民的住房、公费医疗和实物收入等，再扣除农民收入中不可交易的实物性收入以及农民收入中要用于第二年的再生产资料，城乡收入差距将扩大为4倍多（黄海燕，2010）。

分东中西部地区来看，2001—2010年西部地区贫困发生率明显高于中部和东部，农村贫困人口的三分之二仍集中在西部地区。分地势来看，2000年以来虽然山区农户的贫困发生率下降比平原和丘陵地区快，但贫困人口仍有进一步向山区集中的趋势；2000—2010年山区贫困人口占全部农村贫困人口的比重由48.7%增至52.7%，远高于山区人口在农村人口中的比重（国家统计局住户调查办公室，2012:12）；在山区人口中，少数民族的贫困发生率高于全国平均水平（王洛林、朱玲，2010:2）。可见，无论从数量比例、贫困程度或是贫困发生率来看，中国贫困都以农村、西部地区、山区为主体和重点。

长期以来，我国农村贫困治理结构与模式在取得世人瞩目的实施成效的同时，也呈现出较为突出的运行管理问题，特别是扶贫绩效低下问题。与政府有关部门认为的“2004年之后减贫步伐明显加快”（国家统计局住户调查办公室，2012:12）不同，有研究“考虑到同期国家每年投入的扶贫资金在不断增加，由此可断定扶贫投资效率在不断下降”（徐志明，2008）。也有研究指出，虽然参与式扶贫模式的政策设计与运行存在一定合理性，也取得了一些成效，“但问题在于，政策规划实施能否达到预期目标，能否实现反贫困绩效的最大化”（王三秀，2012）。还有研究显示，反贫困项目对减轻贫困的效果一般都非常小，主要在于目标瞄准机制的低效率以及对资金的错误使用（Fan,2003）。贫困者对扶贫救助政策制度及其资金使用，对救助帮扶对象的确定都难以参与。在若干场合，参与模式变得“无能为力”或“失灵”（朱玲，2011）。有调查显示，农村贫困救助只降低了10%的贫困率（徐月宾等，2007）。接受扶贫救助后不少贫困农民生计只是暂时得到了改善，并未明显地提高可持续生计能力，生存状态依然很脆弱，可持续性效果不太理想。统计数据显示，从2001—2010年，农村低保人口占农村总人口的比例分别为0.33%,0.44%,0.39%,0.52%,0.87%,1.17%,3.80%,4.51%,5. 03%,5.45%（朱玲，2011）。这些数据一方面说明随着政府财政投入的增加，覆盖人数在扩大，但同时也表明农村贫困救助未能有效地改善绝对贫困农民的生存状况，还出现贫困农民人数增加的情况。此外，还有研究者批评，在当前扶贫机制下，“分享机制失衡导致决策权偏向‘精英’阶层和利益集团，弱势贫困人群的参与权和决策权实际上被剥夺，妇女、儿童和老人等边缘群体的基本权利被无意或者刻意地忽略”（毛维准，2011:3）。

也有研究认为，近年来，我国贫困地区的发展特别是在扶贫方面经历了贫困人口瞄准（poor-aimed）、贫困人口参与（poor-participating）和贫困人口驱动（poor-driving）的三个递进阶段（曹洪民，2006）。然而，就现实而言，或许某些试点地区确已呈现如此轨迹，但就整体而言还很难说已经达到了贫困人口驱动的阶段。近年来，穷人参与的真实性作为一个问题屡屡被提出来，扶贫行动过程是否真正提高了贫困人口（特别是贫困妇女）的自救能力，一直招致审视。比较而言，贫困地区农民的参与能力远不如非贫困地区农民高，他们更多地呈现相对被动的“动员型参与”（王景新、唐涛，1998）。事实上，在目前的农村贫困治理结构中，贫困农民总体上只是政府减贫扶贫行动的参与者，而且许多时候也只是形式化地参与管理。对贫困农民在减贫视野中的角色与地位的认识偏差，是造成目前多种反贫困现实问题的根本原因。换言之，贫困农户内生动力不足，是造成扶贫投资低效率的一个重要原因。

而在各类减贫方式方法中，合作社（合作组织）一直被视为一个由贫困群体通过自助和互助而实现益贫、减贫和脱贫的理想载体，也被认为是外源主体实现益贫、减贫和扶贫的主要途径。

尽管合作社最初生发于城镇（城市），但其在农业领域对经济社会的影响更加重大深远。更准确地说，农业合作社后来居上，逐渐成为全球合作经济的中流砥柱。据国际合作社联盟（ICA）发起的“全球合作社监测”（World Co-operative Monitor）项目的统计显示，截至2011年底，在全球56个国家的2032个合作社监测样本中，占比最高的是农业和食品产业类合作社（占比为32%），其次是保险类合作社（占比为25%），第三是批发和零售贸易类合作社（占18%）。而作为世界上人口最多，尤其是农业从业人口最多的国家，中国自然概莫能外。

自20世纪80年代中期以来，以农民专业合作社为主流形式的农村合作组织的制度形态在中国广袤的农村大地上悄然兴起，并蓬勃发展起来。这种制度形态既蕴涵着中国农村社会中制度需求的极为复杂的利益机制，又存在着中国农业与农村制度供给的极为特殊的约束条件，更隐现着中国农民社会经济发展的制度前景，当然也为中国减贫扶贫事业提供了极为可取的发展路径。

自2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，农民专业合作社进入了迅猛发展的新阶段。据国家工商总局统计，全国历年实有农民专业合作社数量如下：2008年年底11.09万家、2009年底24.64万家、2010年底37.9万家、2011年底52.17万家、2012年底68.9万家、2013年底98.24万家、2014年底128.88万家，六年间增长了10.6倍，平均年增53%；而出资总额也从900亿元增加到2.73万亿元，增长了约30倍。而据最新消息，截至2015年6月底，全国农民专业合作社总数已达141. 18万家，出资总额则突破了3万亿元关口，达3.03万亿元。此外，各级示范性农民专业合作社已超过12万家，联合社也达到了6800多家，合作社在农业、林业、水利、供销等领域竞相发展，大大激发了农业农村的发展活力。

与此同时，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求，要“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。而党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则再次明确，要“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作”。与此一脉相承的是，中央一号文件已连续多年对合作社进行了相应部署。例如，2013年中央一号文件进一步认为“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。而且还特意提出“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”。2014年中央一号文件则对合作社规范发展、产业链建设、合作金融等再提具体要求，赋予了合作社在农村经济社会中的更多责任。2015年中央一号文件进一步指出要“引导农民专业合作社拓宽服务领域，促进规范发展，实行年度报告公示制度，深入推进示范社创建行动”。同时，鼓励发展多种形式的股份合作、稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，鼓励发展农民用水合作组织等。随着各项政策规定的出台，合作社无疑将会迸发出更加强大的生命力和竞争力。

基于以上背景，本研究的出发点决定如下：在已有理论研究和实践成果基础上，以开阔的理论视野和踏实的实践诉求，广泛汲取经济学、社会学和组织理论等方法，对我国贫困地区农村合作组织发展的减贫功能、影响因素、发展机制、现实问题等进行较具阐释力的讨论，进而理解贫困地区农村合作组织发展的未来走向，探寻促进贫困地区、贫困农民通过“内源发展”获致减贫脱贫的政策空间。

此外，本研究的实际背景缘起于2010年中国国际扶贫中心应用研究课题“中国贫困地区农村合作组织发展模式创新”，其后围绕着教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国贫困地区农村合作组织发展研究”（项目编号：10JJD790017）和国家自然科学基金项目“农产品供应链管理环境下农民专业合作社运营优化研究”（课题号：71373063）的相关研究工作开展。