3.1.2 参与式发展视野中的减贫

（1）参与式发展的提出背景与概念界定

经济学中一般把发展定义成经济发展，如经济增长；农学中一般把发展定义成作物产量的增加和农民收入的提高；而社会学则把发展定义为社会进步等等。现实中通常人们所理解的发展一般都是指正的变化，事实上，不难想象，发展并不一定都是正的变化。发展是当今世界性的主题，对发展的结果——现代化，即获得现代性，各发展主体基本上是没有异议的，但对用什么样的手段来发展，不同时空条件下的发展主体却难以取得共识。由于各个国家和地区自然条件、历史传统等方面的差异性很大，发展的手段实际上也几乎不可能是一致的。以现代化理论为代表的传统发展理论所包含的是以经济增长为中心的发展思想，其理论背景是二战后资本主义经济的高速发展。传统发展理论所要求的模仿西方发达国家的核心是经济增长，希望通过经济增长使发展中国家与发达的“中心”国家接轨。如果现代化只包含一个方面的内容，比如只包含经济发展，事情也许就简单多了。

参与式发展理论的产生源于传统发展理论的不足。传统发展理论将高效率作为经济增长的主要目标，而将社会公平寄希望于涓滴效应机制来维系。但二十世纪六七十年代的实践表明：在传统发展理论指导下，国际社会发展出现了贫富悬殊、债务危机、环境与资源恶化、社会动荡等问题，所以从20世纪70年代后开始，人们从理论和实践两个方面反思传统发展理论。理论上的反思主要由发展中国家受西方马克思主义影响的经济学家所推动，实践领域的反思主要是由一批在发展中国家从事发展实践的人员所推动。具体而言，有以下三方面反思：一是对科学及科学家作用的反思；二是对发展主体与动力的反思；三是对处于不同角色的群体或个人对同一现实有不同认识的反思。因此，参与式发展理论是作为对以现代化理论为代表的传统发展理论的反思与批判出现的。与传统发展理论相比，参与式发展理论是一种微观发展理论，它强调尊重差异、平等协商，在“外来者”的协助下，通过社区成员积极、主动的广泛参与，实现社区的可持续的、有效益的发展，使社区成员能够共享发展的成果。

（2）参与式发展在减贫中的应用与特点

20世纪70年代以来，“参与”的概念与平等、赋权、沟通等价值理念和技术结合，不仅奠定了“参与”概念的基本框架，也确定了其价值核心。此后，参与式发展理念和实践逐渐主流化，被学者们总结为民本主义的参与式。它宣称“地方”是发展介入的核心，发展代理者应由指令性的外来专家向擅长地方知识的专家和能人转变，同时通过赋权于发展对象，在参与发展项目的每个阶段来实现“上、下”之间权力关系的平衡。到了20世纪80年代，国际援助机构对援助发展项目进行反思：为什么穷人在接受源源不断的援助项目之后，其居住的社区依然落后？这些反思主要集中在传统发展技术与相关政策管理体制上。在当时，人们认为，科学和技术可以解决发展落后的一切问题。特别是在经历50至60年代以经济发展为中心的发展观和联合国倡导的“第一个发展十年（1960—1970年）”的失败后，广大发展中国家“有增长无发展”和“没有发展的经济增长”现象十分普遍，人们开始对原先的“经济增长即发展”的发展观进行了深刻反思，并进而提出可持续、以人为本的发展观。因此，在反思的基础上，发展项目对项目发展对象的“参与”开始重视。

可以认为，参与式发展理念为减贫事业提供的核心关键词就是“赋权”。参与式发展项目是一个赋权于穷人和弱势群体的过程，目的是实现项目各利益相关群体（尤其是穷人和弱势群体）对涉及他们的发展介入、发展决策以及相应资源的影响与控制（World Bank,1994）。因此，参与式发展项目与传统发展项目相比，其特点主要体现在三个方面：其一，尝试在项目周期内发动主要利益相关群体参与项目的决策，尤其注重在项目设计准备阶段中主要利益相关群体的参与。其二，注重能力的培养。作为参与主体的项目目标群体，需要具备一定的参与能力和参与组织才有可能达到在项目周期中发出自己声音的目的，因此参与式发展项目往往在开展传统的物资传递援助外，还关注“人”的问题，尝试通过一些能力培养项目，提高参与主体的组织能力和发展意思。其三，强调对社会弱势群体的关注，特别是少数民族、妇女和穷人和弱势群体等等。参与式发展项目不但注意评价项目的实施对这些弱势人群的负面影响，强调保证弱势群体的平等受益，还常常在项目中单独设计专门以弱势群体为对象的项目援助。

参与式发展项目实现“赋权”的主要途径是围绕参与式乡村评估（Participatory Rural Appraisal, PRA）工具所展开的一系列活动。PRA的工具包主要由一系列可视化的图表、排序工具以及开放式的座谈和访谈组成。这是一套基于发展项目的，极具灵活性、适应性的方法，其宗旨就是创造机会，鼓励村民说话，同时以最快的速度掌握社区概况和所需特定领域的资料。PRA展现了一个真实的场景，在这个场景中，通过PRA激发出一系列权利“倒置”（reversal），使发展专家成为当地人的“学生”，当地人被鼓励坚持不同的观点，对他们自己的情况进行分析，从而调动乡村社区的力量为实现他们所设想的未来而采取行动。

【专栏3-3】参与式发展项目何时行得通？

2012年11月14日，世界银行发布一份标题为《本地化发展：参与式行得通吗？》的新政策研究报告。报告指出，让本地社区参与影响他们生活的决策，对于提高发展效益至关重要，而通过赋予贫困人口话语权，让他们掌控自身的命运，就有可能改变他们在发展中的作用。但是，促使公民参与发展并非易事。这份报告研究了世行以及其他捐资机构资助的社区发展和分权化项目。

报告显示，参与式项目往往对复杂的大环境——包括社会、政治、历史和地理方面的实际情况——不够敏感，缺乏监测评价体系，从而妨碍了学习过程。报告作者列举若干实例说明，参与式项目不是弱政府的替代物，相反，参与式项目需要强有力的中央支持才能发挥效力。

报告发现，为广大农村提供基本服务远比确保最贫困、最无权的人口包括妇女在这个过程中发出自己的声音要容易得多。这种包容不容易做到，但很值得为之努力。世行需要把工作做得更好，以确保能够实现这个目标。

报告分享了捐资机构在促进参与式时从面临的挑战中获得的实证启示，包括一个回应型政府和对本地大环境的强烈意识的必要性。报告还建议可以采取若干措施来确保捐资方能有效地支持项目，比如灵活的长期介入和参与式监测等。

报告通过从实证中提炼和思考关于引入参与式所面临的更广泛的挑战，得出以下三条启示：

第一，在得到回应型政府支持的情况下，引入参与式干预措施的效果最佳。国家并不一定是民主国家，但是民主国家很有帮助。但在实行干预的范围内，即，在社区或街道层面，政府必须对社区的要求做出回应。

第二，国家和当地的大环境都极为重要。干预措施产生的结果在各个社区差异很大；本地的不平等现象、历史、地理、社会交往的性质、网络和政治制度对此都有很大影响。这些大环境的差异有时非常巨大，其影响非常难以预测，项目运作良好往往是因为项目自身具有强有力的学习系统，具有对大环境差异的敏感性和适配性。

第三，有效的公民参与不是按照可预见的轨迹发展的，相反，其发展过程很可能是忽冷忽热，反复无常的，在很长一段时间看似平静之后接踵而至的是激烈且往往是动荡的变化。捐资方主导的参与式项目常常遵循一条争议较少的轨迹。在官僚强制命令的制约下，此类项目往往宣布要在规定时间内实现明确的、可衡量的、通常比较乐观的成果。有一种风险是，此类项目往往以失败告终，原因不仅在于他们在实地取得的成果，也源自不现实的期望。

——世行报告：参与式发展项目何时行得通．中国发展门户网．http://cn.chinagate.cn/worldbank/2012-11/19/content_27153531.htm,2012-11-19.

（3）我国参与式发展历程及其减贫实效

现代意义上的“参与”概念大约是在20世纪80年代末引入中国的（李小云，2001:2）。由于在进入中国的时候是以农村贫困社区发展项目为载体的，因此“参与”的概念与贫困地区发展有着很深的渊源与联系。经过学术研究与发展项目的影响，“参与”的概念及参与式发展也逐渐进入了农村基层治理、城市社区管理等诸多领域。

20世纪80年代末期，一些国际组织和慈善机构开始在我国西南地区试点援助项目。在当时，参与式的快速评估作为首次尝试被应用于贵州、四川、云南等地的国际援助项目中。例如，在1992年，由四川省扶贫办和福特基金合作的发展项目“四川省社会林业项目”中就开始正式使用参与的发展方法和技术。而为了使参与式发展的方法和理念得到传播，次年12月12日在昆明举办了“参与式农村发展评估培训班”，在培训班上，英国的钱伯斯教授（R.Chambers）正式向中国的农村发展研究者与实践者们介绍了参与式发展的理论与方法。在1993年到1996年之间，联合国开发计划署开始强调其援助中国扶贫发展的项目中对参与式方法和理念的运用。在1997年，参与式的方法被正式运用于“国家扶贫基础工程实验项目”。到了2001年我国扶贫的新阶段，国家扶贫纲要中正式提出了新的扶贫规划要求，即规划要以县为基本单元、以贫困乡村为基础，将“广泛参与”纳入制定扶贫开发规划的4条指导原则之一，并把参与式村级扶贫开发规划的制定确定为县级规划的基础。2003年7月8日生效的世界银行贷款项目“中国—农村贫困社区发展项目”的项目规划又向我国地方政府推介参与式方法，推动了参与式方法在我国政府部门的应用。2011年中共中央、国务院颁布的《中国扶贫开发纲要（2011—2020年）》再次明确了“加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平。强化政策措施，鼓励先富帮后富，实现共同富裕”。至此，我国的参与式扶贫方式被正式确定并延续下去。

以世界银行大力推广的“中国贫困农村社区发展项目（2005—2011）”为例，该项目聚焦四川、云南、广西三省区，通过探索、开发和推广参与式扶贫模式，同时通过各种工程建设及其他项目活动投资，改善了项目省区农户的生计保障和基本服务提供。这是一个复杂的多部门综合性扶贫项目，内容包括农业生产、农村基础设施、基本教育和卫生服务、社区能力建设等。这也是一个高度创新性的项目，率先探索开发了参与式扶贫模式。项目惠及中国西南部偏远地区的最贫困、最弱势的少数民族人口，扶贫成效十分显著。三省区18个国定贫困县约有50多万农户受益于项目建设的农村基础设施，包括乡村道路、人畜饮水设施、农田水利、通电工程、生态能源设施和环境卫生设施。项目主要受益人口中少数民族占三分之二，项目省区农民人均收入显著提高，项目村贫困发生率大幅下降。时任国务院扶贫办主任范小建就此表示，“20世纪90年代以来，我们积极推行参与式扶贫的理念和方式。通过‘参与式’整村推进，让贫困人口直接参与扶贫开发项目与资金使用的决策，促进他们的能力建设，极大增强了贫困人口的自我积累、自我发展能力”。

【专栏3-4】运用“参与式”方法破解扶贫开发与环境保护的难题

四川省阿坝州小金县虹光村社区，既属川西少数民族地区，又是典型的半农半牧村。境内既有高山草甸灌木丛，又有常绿针叶林等特殊的地理地貌，村民农业生产既有蔬菜种植、生猪养殖、又有牦牛养殖、传统文化和自然资源等独特的生产生活方式，社区面临人口、资源、环境与扶贫的严峻挑战。

“5·12”汶川特大地震灾害致使小金县经济社会各项事业遭受沉重打击，交通、通讯、能源等基础设施严重毁损，农业、工业、第三产业和广大群众财产遭受严重损失，小金县被国家确定为汶川特大地震灾害重灾县之一。2010年，小金县成为阿坝州结合灾后恢复重建、牧民定居行动计划、扶贫开发工作的重点之一，选择将虹光村社区打造成“幸福美丽家园”，更能够体现扶贫与环境改善项目的意义。2011年，成都蜀光社区与小金县合作，确定借助“幸福美丽家园”扶贫项目，在虹光村社区运用“参与式”方法开展扶贫与环境改善项目试点工作。

（1）“参与式”项目实施过程

虹光村社区环境改善行动方案实施是根据现实需求和客观条件，针对不同环境项目制定相应的管理制度和实施办法，并对项目实施全过程进行参与式的管理。

第一，退耕还林围栏建设。虹光村社区于2011年8月份争取到小金县农业局10万米的蔬菜基地围栏保护项目，将全村集中的耕地、退耕地进行围栏。因是本社区村民采用参与式方法解决自己的问题，积极性很高，围栏建设质量非常好。修建围栏以后，牛羊不会跑到耕地啃食庄稼，不仅避免了农户的损失，也限制了牛羊啃食退耕还林的树苗。

第二，社区环境卫生管理。村委会雇佣一名保洁员，由社区发展基金利息支付200元/月的酬劳，另外安排村保洁员在村木材检查站工作，村保洁员每月可得400元的工资。保洁员负责村委活动室至两河街上1.5千米的生活垃圾收集、田间地膜的收检、排水沟的疏浚和垃圾的集中焚烧。保洁员每天早晚两次对该地段的垃圾进行收集，根据垃圾量每3～4天进行一次集中焚烧。目前，社区环境卫生管理活动取得良好效果，该路段环境得到很大的改善，在路上及周边很难再看到生活垃圾遍地、农膜纷飞的景象，以前无人疏通排水沟导致田地被淹、住房进水和道路泥泞的状况也完全消失。

第三，社区农药化肥管理。虹光村社区一直在给农户宣传减少农药化肥使用量、增加农家肥使用的好处。近几年由于蔬菜种植面积的不断扩大，农药化肥的使用量也在不断增加，农户确实发现使用化肥农药既增加了生产成本又带来了严重的环境问题。2011年虹光村社区有几户农户率先减少化肥的使用量，增加农家肥的使用，并尽量避免使用农药。同时，蔬菜种植地里套种大蒜、胡豆、豌豆等，也有效地避免了部分病虫害。目前取得的效果一般，还需要进一步推广和不断宣传。

第四，社区水质安全管理。以前虹光村社区由于农户自筹资金购买水管，一般农户都是各自铺设管道饮水。由于取水零乱，远近不一，水被污染的可能性很大，很多饮水点都是牲畜活动地，经常导致动物粪便、农膜等流进水池，污染水源、堵塞管道，带来了很大的不便和饮水安全问题。2012年初，小金县水务局专门针对虹光村社区的实际情况，新修建14个水池，使饮水管道直接从水源处铺设，每个水池都盖上了水泥盖，从源头上引进了干净水，避免了牲畜对饮用水的污染。

（2）“参与式”扶贫实施的成效

一是保证了社区农户的充分参与。虹光村社区扶贫与环境改善试点工作，自始至终坚持社区农户的主体作用，在每一个环节都尽力保证全体农户的充分参与。

二是构建了环境扶贫资金使用的长效机制。投入虹光村扶贫与环境试点活动的扶贫资金通过灵活的设计安排，真正实现了“小资金撬动大效用”，既从额度上提高了使用效率，又实现了资金的可持续使用。

三是创新了扶贫与环境保护行动的思路。虹光村扶贫与环境保护试点工作的总体思路是“以社区为主导，瞄准社区环境诉求，构建社区环境保护能力”。虹光村瞄准社区农户的环境改善需求，实施以社区农户为主体的环境保护行动，切实解决了虹光村的环境问题，更重要的是实现了农村贫困地区环境保护的弹性和可持续性。

四是提高了社区环境保护能力。与以往的贫困地区环境保护活动相比，虹光村扶贫与环境保护试点工作取得的最大成效是构建了社区自我环境保护能力。

——丁一，马盼盼．运用“参与式”方法破解扶贫开发与环境保护的难题——以四川省小金县为例．西南民族大学学报（人文社会科学版），2013（10）.

（4）参与式发展视野中的减贫理念反思

不可否认，参与式发展的确对那些先前被边缘化的群体（穷人、妇女）敞开了进入发展项目的大门，但这却是通过将他们更结实地绑缚在另一种话语权力结构上的方式来实现的。在参与式发展这种有意识的、强大的话语权力结构中，随着社区的村民被赋予发展的主体角色，“‘参与’与一种软化的新自由主义联系在一起，发展项目的成败责任也从发展机构转移到了参与者身上”（Williams, 2004）。参与式发展无论是作为一种理念的设计还是作为一种发展实践的方法应用都有无可取代的优势——它在发展项目的实施者与接受者之间建立起了一个语言共同体（Williams,2004）。发展项目的本地人与外来帮助者在这套共同的话语体系下促进了发展过程中的平等，并且能够有效地推动项目的进行。但是，正如叶敬忠（2010:7）指出的，参与式发展在强调平等的同时却可能忽视了社区内部的社会差异与社区内部权力的影响。这种过分地依赖和强调“去政治化”的参与方式是否能够真的排除制约社区发展的结构性因素？这种植根于西方社会土壤中的“去政治化”、“赋权”的发展理念是否也同样适用于不同的发展历史和不同的社会环境之中？在借鉴这种发展技术的同时，是否应该根据发展环境的变化对参与式发展技术进行调整，使其适应不同的社会环境与制度体系？

从20世纪80年代参与式发展理念进入中国以来，参与式的理念与方法正在农村扶贫领域不断发挥着影响力。因此，我们在通过“参与式”的扶贫理念和技术来完善扶贫政策与体系时，要警惕参与式发展的形式化、目标化，既要克服参与式发展的形式主义，避免“为发展而发展”的实践怪圈；还要结合我国农村的发展实际，结合扶贫政策，思考参与式发展与扶贫制度有效衔接的方式与方法。

【专栏3-5】参与式整村推进扶贫模式的扶贫绩效

麻安村隶属于甘肃徽县麻沿乡，地处高寒阴湿山区，农业生产自然条件恶劣，加上交通不便，信息闭塞，麻安村经济社会发展水平落后，是甘肃省典型的贫困村。2001年麻安村人均纯收入650元，贫困人口124户563人，占总人口的84%。由于徽县不属于国家扶贫工作的重点县，国内扶贫尚属空白，加之该县于2000年已经实施世行扶贫项目，因而具有试用新扶贫方法的客观基础条件，所得出的规律和经验具有典型性和代表性。因此，2001年12月，麻安村被确定为甘肃省“参与式整村推进”扶贫试点示范村。

项目实施后，首先，变化最大的是村民能力建设。这种变化主要体现在村民的精神面貌得到极大改善，村民的开放意识和走向市场、脱贫致富的意识大幅度提高，村庄整体的开放程度和外界交流程度大幅度提高；村民的自我组织、自我管理和自我服务能力普遍提高，村庄凝聚力大幅度增强，干群关系、村民之间的关系、邻里关系得到较大改善。村民能力建设成绩最为明显，这也是参与式方法的主要积极成果之一。

其次，经济发展水平得到一定程度提高，农业生产力水平得到较大幅度的改善，主要是由于在麻安村参与式扶贫项目的实施过程中，以产业发展和增加收入为主，农业产业结构调整力度加大，依托当地的资源优势，麻安村大力发展养殖业和经济果林业，积极组织剩余劳动力外出务工。同时，产业结构的调整打破了一家一户自给自足的传统农业生产方式，农业技术水平和生产手段、生产方式都取得了很大突破，农业市场化、组织化、产业化程度提高。

第三，就农村社会发展水平来看，改善最为明显的是农村水、电、路等基础设施和基础条件。该村的电和路问题都已经解决，水的问题则受自然条件的制约比较大，但水资源并不短缺，现在的主要问题是解决自来水问题。农村教育和医疗卫生条件都是项目建设的主要内容，就教育来看，该村进行了硬件设施的建设，校舍、操场等问题都基本解决，农民将关注的焦点集中到了教育质量的改善上。就医疗条件来看，该村投入的资金相对有限，目前存在的主要问题一是缺乏较高水平的医生和相应设备，二是医疗费用太高，但这两个问题已经超过了项目能力的范围。

——李兴江，陈怀叶．参与式整村推进扶贫模式扶贫绩效的实证分析——以甘肃省徽县麻安村为例．甘肃社会科学，2008（6）.