1.政治专制集权与社会分散放任的平衡

中国的政治制度虽然千变万化，但有一点数千年未变，这就是政治统治一直保持着高度中央集权，而社会管理一直高度分散，自行其是。从制度的角度来看，中国历史上的国家事务在春秋战国以后一直以成文规范为主，高度集权，而社会事务一直以习惯制度规范为主，高度分散。

政治有着两重含义：一是政治统治，二是社会公共事务管理。在中国古代，凡是统治需要的，都控制得十分严密，权力十分集中；凡是社会需要的，却又放得太开，过分自由。因之，中国人在对中国到底是过于集中还是过于分散的问题上，常有两种截然相反的看法，一是诅咒集权，二是抱怨分散。前者如历代对秦始皇专制的抨击，后者如孙中山对中国社会一盘散沙的感叹。

正基于此，费正清先生把中国古代的政府称之为“自私自利的政府”，即政府自身的统治能力很强，而社会事务的管理能力很弱。这一点，决定了中国政权结构的倒金字塔形。

马克思曾对法国政府及其政治统治分析道：“在法国这样的国家里，行政权支配着由五十多万人组成的官吏大军，也就是经常和绝对控制着大量的利益和生存；在这里，国家管制、控制、指挥、监视和监护着市民社会——从其最广泛的生活表现到最微不足道的行动，从其最一般的生存形式到个人的私生活；在这里，这个寄生机体由于极端的中央集权而无处不在、无所不知，并且极其敏捷、极其灵活，而现实的社会机体却极无独立性、极不固定。”[3]中国古代政治统治和社会生活的关系，与马克思对法国集权制政治的分析极为相似。

鲁迅也专门写有《沙》一文抨击官场，称：“官僚虽然依靠朝廷，却并不忠于朝廷，吏役虽然依靠衙署，却并不爱护衙署，头领下一个清廉的命令，小喽罗是决不听的，对付的方法有‘蒙蔽’。他们都是自私自利的沙，可以肥己时就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以称尊处就称尊。……以沙皇治小民，于是全中国就成为‘一盘散沙’了。”[4]

从先秦开始，中国的政治结构就出现了集中和分散的萌芽。但由于当时的政治活动中，国家统治功能与社会管理功能高度混同，所以，这一时期集权与分散的分化还未最终定型。西周时期，君主并不过于专横，而诸侯有着较大的自主权，其原因就在于国家统治事务与社会管理事务通过宗法制结合在一起，统治者通过政治统治来管理社会，同时又利用社会管理来维持政治统治。

从秦到清，政治上不但建立了中央集权，而且在不断强化。秦始皇时，试图把一切权力都集中在皇帝手里，“天下之事无小大皆决于上”。[5]凡是历史上杰出的皇帝，如汉武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖与成祖、清圣祖与世宗，无不想方设法加强中央集权。皇帝专制集权的程度越来越高。但是，正因为政府的自私自利，由于政府控制手段的不完善，由于官僚之沙“每一粒都是皇帝”，更由于过于辽阔的国土导致严密管制之难。特别是老百姓并不在乎统一不统一，如果不统一的日子比统一过得好，他们肯定会拥护“现管”的统治者。追求统一的功绩，只是皇帝的事。所以，皇帝在不断加强中央集权，然而分裂却每每不断，为了制止分裂，中央集权要强化到尽可能的极端程度。

在这种分裂和集权的循环中，中国古代的中央集权到宋以后达到了世界无双的水平。宋以后，地方再无分裂割据的可能，到了明清两代，中央集权达到了前所未有的程度。后来由于火器的引入和战争方式的变化，从晚清到民国，又出现了不同于古代的分裂与集权的斗争。

但是，由于历史上管理条件和管理能力的限制，古代的国家机器无论如何也达不到现代国家对社会的管理水平。所以，古代所能集中的权力，基本上都属于政治统治权，而社会事务的管理，国家政权则无能为力，主要表现为族权、神权、夫权，乃至非政府的民间组织，由社会自己行使。一个县令，所管极为有限，他的政务多半只是收缴赋税，处理纠纷，审判案件，基本不提供社会服务。这一点，对中国的政治体制有着重大影响。

因之，中国传统政治是两个系统并行。在政治统治上，是自上而下的官僚系统；在社会管理上，是自下而上的乡绅系统。官僚系统以皇帝为代表，由大小官吏组成，统治着整个政府；乡绅系统则在各个朝代表现不同，如汉代的豪强，魏晋隋唐的庶族，两宋的主户，明清的缙绅。这些人具有相应的社会势力，但多数缺乏官方身份。官僚系统和乡绅系统是中国古代政治的左臂右膀，缺一不可。二者既统一，又矛盾。

统一的一面表现为：

●官僚依靠乡绅来管理社会，用他们的社会力量来加强政治统治；

●乡绅则依赖官府来维护他们的地位，借用官府的政治力量来加强他们对民众的剥削。

矛盾的一面表现为：

●官僚要控制乡绅，防范他们影响和冲击政治统治（如历代的回避制度，就是对乡绅赖以立足的宗法血缘关系及村社邻里关系的一种明确限制）；

●乡绅则在一定程度上借助民众的力量，以民众的代表者自居，同官府讨价还价。

二者都以对方作为自己的补充，以皇帝和百官为代表的专制集权为乡绅留下了一块自由活动的地盘，以乡绅为代表的分散自治则弥补着专制集权的不足。中国古代的官吏大都不真正关心民瘼，而是热心于官场的权力争夺；以往的民众也不关心甚至远离政治，而是更关心族规乡约。这一政治心理，在很大程度上就是专制集权与分散主义相平衡的产物。

南京国民政府成立以后，当时的统治者试图把政治统治的触角伸向社会各个角落，如建立区乡政权和推行保甲制度。但是，由于各种原因，这种政治统治的向下扩展，只是促成了当政者统治权力的加强，而未能形成有效的社会公共事务管理体制，所以打破专制集权与分散放任相平衡的尝试并未成功。乡长、保长的行为规范多数不是依赖法律制度，而是依赖习惯及他们的威望来行使对社会的管理权。旧的政治传统依然被保留了下来。

专制集权与分散放任的平衡，是中国政治制度史的基本线索之一，它影响着政治制度的形态，而且左右着政治制度的效果。