3.层级体制与垂直体制的平衡

西周时期的政治体制，还是以逐级分封所形成的层级制为主体，垂直体制尚未形成。但正因为这一原因，似乎井然有序的层级制，却无法保证周天子对下面的有效统治。秦始皇统一以后，以郡县制为基础，建立了一统帝国的层级体系。同时，又初创了皇帝派遣使者出巡视察、处理事务的垂直指挥体系。此后，层级越设越多，垂直派出机构和官员也越来越多，构成了一整套复杂的国家政务系统。

秦汉实行郡县两级制，但到西汉时，就出现了郡国尾大不掉的局面。到了东汉，即变为州郡县三级制。唐代的道，实际具有中央派出机构和地方行政层级两重性质。宋代起，地方行政层级越设越多，至明清时，政权结构已经层层叠叠，层级之上再加层级。如省级在布按二司之上再加巡抚，巡抚之上再加总督，就是一例。从总体来看，历代王朝的统治者，都有不断增加行政层级的趋势。解开这一谜底，尚需从垂直体制中找答案。

行政区划过大，势必会加大地方实力，导致地方对中央的抗衡。因之，缩小行政区划，就成为中央有效控制地方的常用措施，汉武帝的“推恩令”，就是明显一例。但是，缩小行政区划必然会导致地方政府的数目过多，以致中央管不过来。唐太宗书写各个州郡刺史名字和政绩于屏风之上，以备黜陟，除了反映了唐太宗励精求治的一面外，还反映出州郡太多，皇帝无法对地方长官了如指掌，只得借助“屏风”以备考这一事实。解决这一难题的途径有二：一是加强垂直监督，二是增加行政层级。

从管理学的角度来看，控制幅度与管理层级有着密切关系。两者之间成反比。缩小控制幅度，虽然有利于加强中央集权，但必定会增加行政层级。而不采取其他辅助措施，单纯扩大控制幅度，必须在大幅度下放权力的前提下才能做到。几乎所有的统治者都愿意缩小地方政府的行政区划（这必然导致地方政区数目的增加，即控制幅度的扩大），但又不愿冒着丧失权力的危险去贸然扩大控制幅度。对此，较有作为的帝王大都采取建立和健全垂直监控体制的办法来加强对下属以及地方政府的统治。例如，秦汉的御史大夫，史称其“副丞相”，许多人都把他当丞相的副手来看待，实际上，此处之“副”，实为副贰相敌，绝非现代意义的副职。御史大夫并不向丞相负责，而是垂直向皇帝负责并按皇帝意旨监控丞相，其作用在于以同皇帝的垂直关系来控制皇帝以下的丞相百官层级体系。汉武帝时设立的刺史、司隶校尉，无不带有这种垂直性质。不过，秦汉时期的垂直体制还不够完善，变异较大，皇帝和百官、中央和地方的关系未能处理得十分恰当，汉末分裂割据，与此不无关系。经过魏晋南北朝的不断演变，到了唐宋时期，这种垂直体制得到了显著加强，并且与层级体制渗透融合，如唐代派到各道的各种使者，宋代的各路监司和府州通判，都反映了这种性质。明清两代，垂直体制被病态加强，最典型的就是明代的厂卫制度和清代的密摺奏事。厂卫制度以“缉访”的形式，使皇帝的监控能力能够垂直达于各个行政层级；密摺奏事则能使有关官员超越层级而同皇帝建立直接联系。至此，垂直关系对层级关系的控制达到了高峰。

问题在于，历代皇帝建立垂直体制来加强对行政层级的控制，但他绝不允许大权旁落，即使是那些“口含天宪”、威风凛凛的“使者”和钦差大臣也不例外。一般来说，层级体制上的权力尚相对稳定，而垂直体制上的权力则极不稳定。从本质上讲，一切政治权力都属于皇帝，任何官员的权力，都是来自于皇帝的授予，垂直体制上的官员尤其如此。本来，垂直系统的设置，就是出于皇帝专制的需要，其官员均出自皇帝的亲信。他们行使的权力，均是代行皇帝权力。但是，皇帝为了防止自己被架空，总是把垂直体系中的官员的地位压得很低，使垂直体系中的官员大都处在“位卑权重”的状况之中。例如，汉代的御史大夫低于丞相，刺史低于郡守。唐代的中书省、门下省官员低于尚书省官员，北门学士、翰林学士又低于三省六部官员。明初的内阁，起初连正式身份都没有。整个明清时期的科道官低于行政官。总体上，垂直体系中的官员地位一般都低于层级体系中的官员，而权力重于层级体系中的官员。垂直体制与层级体制的互相配套和制约，形成了中国帝制时代政治组织制度的基本格局，即政治决策和监督一般来自于垂直体系，造成了“一竿子插到底”，许多问题不“通天”就难以解决的政治行为方式；而推行政务则依赖于层级体系，造成了层层周转、执行效率缓慢低下的行政行为方式。

垂直体系“位卑权重”的格局，使垂直体系中的官员能够利用他们“权重”的优势，想方设法改变自己“位卑”的处境。汉代的御史大夫升为三公、刺史变为州牧，以及尚书台由少府的属下转化为后来的最高行政机关，都说明了这一点。因之，在中国古代社会的前期，垂直体系一直不稳定，处在不断变异之中。这种变异的基本方向，是向地位较高并较为稳定的层级体系转化。到古代后期，垂直体系的建制虽然逐步稳定了下来，但垂直体系的官员和层级体系相比，却流动较快，多数任职不久就会转升为更加正规、级别更高的层级体系官员。

历代政府新增的行政层级，多由垂直体系转化而来。垂直体系上的官员也多会晋升成层级体系上的官员。不过，行政层级的增加，又会导致效率低下、人浮于事等种种弊端，大大增加政府系统内部管理的工作量，削弱政府管理社会的外在能力。对此，历史上各个朝代在上升阶段或有为阶段，多采用加强垂直体制建设的方法来加强统治，而到了下降阶段或腐败阶段，则不惜牺牲政府的管理能力和行政效率，多采用不断增加新的层级的方法来保证皇权专制不受妨害。而且在垂直体系的官员权势过大、臣威震主的特殊情况下，皇帝还可以反过来利用层级官员的力量去制约、削弱垂直官员的权势。层级体制和垂直体制的互相配合、互相牵制，是中国政治制度史上的一个基本现象。

层级关系和垂直关系的协调问题，一直是中国历史上的一大难题。这一难题对近现代也有极大影响。直到今天，中国的政府体制中，还不能恰当地解决“条条”和“块块”的关系问题，就是这种历史影响的反映。

从行为科学的角度来看，中国传统的政治体制，由于没有大众传媒的存在，使官僚系统垄断信息成为可能。层级体制的设置，其目的是层层汇集信息，使处于权力最高层的皇帝能够成为信息的集大成者。然而，在实际政治行为中，层级体制上的官僚，有向上传递信息的义务，却没有相应的动机，使真实信息的向上传递不是层层递增，而是层层递减，在递减过度的情况下，为了免除义务还会制造出虚假信息来填充。

层级官吏递减信息的动机有二：一是为了使自己的不当行为以至违法行为得到保护，二是为了便于自己对下属及社会的管理。

因此，中国官场上形成了瞒上不瞒下的行为传统（孔飞力的《叫魂》一书，对这种情况有出色的描述）。平心而论，为了贪赃受贿而对上司隐瞒信息只是特例，但为了管理上的方便而对上司隐瞒信息则是通例。中国的地域差异极大，实施管理的差异亦极大，适度的信息遮蔽，是保持行政弹性必不可少的。一旦没有信息遮蔽，明察秋毫的皇帝下达了无法因地制宜的圣旨，下面的官就当到头了。因此，各级官员不但要隐瞒，而且要做假，靠汉代的刀笔吏至清代的师爷、幕宾这样一批官场操作者，使向上传递的信息都中规中矩。

在这样一种行为机制下，本应是信息由下至上逐层递增的制度要求，变成了实际信息由下至上逐级递减的行为惯例。皇帝对臣下“欺君罔上”的担心是实实在在的，他们极怕受臣下蒙骗，封锁消息，而官僚则对各层上司直至皇帝，或多或少都要隐瞒点事实，尽可能不让自己治下的所有实情都传递到上层，必要时还会以虚假信息来蒙骗上司。较为明智的皇帝，只得依赖更为亲信的垂直体系来获取更多的信息，靠建立直接听命于自己的垂直体系作为耳目，来弥补和校正层级体系汇集上来的信息，导致了垂直的监察体系不断发展，一直到出现特务机构、密摺奏事，以及作为“明察秋毫”象征的微服私访。

皇帝打算掌握一切信息但却无法掌握所有信息的现实，出于维护自己的统治高于一切的动机，使其在信息选择中主要关心臣下是否忠诚的信息，而忠诚以外的其他信息可以忽略甚至不顾。作为皇帝耳目的垂直体系，也在这种选择中强化了自己的行为偏向。发展到明清，中国古代的官僚结构变为管官的官越来越多，而管民的官越来越少，专制体制走上了末路。但是，这种官僚系统垄断信息并以忠诚与否判断信息重要程度的行为习惯，其影响要深远得多。