第三章 从发展载体到风险源：重大决策的社会稳定风险及其形成机理
乌尔里希·贝克认为：“工业化以前人类社会所遭遇的各种自然灾害与工业化以后人类社会所面临的各种风险大不一样。”[1]他指出工业社会与以往社会面临的风险的区别在于：人类社会早期面临的社会风险主要是由自然规律引发的，而工业社会出现的社会风险则与人类社会的重大决策紧密相关。风险社会理论的另一位集大成者安东尼·吉登斯，从人类社会历史发展的角度，在现代性的基础上论述了现代性与社会风险的关系，其观点与贝克的上述观点有异曲同工之妙。吉登斯将人类社会面临的风险分为自然风险和人造风险，指出前者是来自自然界的外在风险，后者是由人类社会内部对自然的改造和控制等“人力制造出来的风险”，人造风险与全球化发展、工业化进程、科学技术进步以及对社会现代性的追求相伴而生。吉登斯进一步指出，人造风险是由现代性引发的社会风险，它并不必然伴随科技发展和社会进步而消失或减少；相反，可能由于人类的某种选择和决策失误而被强化。[2]由此可见，风险社会理论强调的社会风险主要是由现代性引发的社会风险，风险社会正是现代性发展的结果，这与人类社会的重大决策活动密切相关，本章探讨的主题也将是重大决策的社会稳定风险及其形成机理。
第一节 重大决策的社会稳定风险：研究重大决策的新视角
中国的改革开放已经走过了40年的发展历程，在此期间经济持续高速增长，创造了世界经济发展史上的中国奇迹。然而，在经济发展取得骄人成绩的同时，伴随社会转型与体制转轨，当前中国社会各个领域的深层次矛盾日益突出，各种社会风险因素不断增多。特别是近年来，由征地拆迁、环境污染、安全生产、食品安全、公权腐败、司法不公等问题引发的群体性事件更是层出不穷，而这些突出的社会问题都与重大政策、重大改革、重大项目、重大活动等为代表的重大决策紧密相关。重大决策作为政治系统的输出结果，其对国家或地区的政治发展、经济运行、社会稳定等各个方面都有着重大影响，对实现政府治理目标和增进公共福祉具有举足轻重的作用。从某种意义上来说，中国的改革开放进程以及社会转型正是通过一系列的重大决策推动的。然而，作为改革与发展推进载体的重大决策，是一个涉及因素众多的复杂开放系统，影响该系统的风险因素众多，关系错综复杂，其在增进公共利益的同时，也蕴含着巨大的社会稳定风险，往往成为涉稳事件的导火索和危险源。[3]
稳定是改革与发展能够有效推进的前提，关系到重大决策的目标能否顺利实现。然而，当前对重大决策的风险评估往往仅从经济、技术、环境等方面展开，强调成本—收益分析、技术—理性分析、环境风险分析等经济、技术、环境层面的评估，而对重大决策蕴含的社会稳定风险缺乏足够的重视。由于重大决策涉及的风险边界呈现明显的“技术风险—经济风险—环境风险—社会风险”的路径扩展特征，对重大决策的制定和执行，既要考虑到技术风险、经济风险、环境风险，还要考虑到社会稳定风险。科学合理的重大决策应当符合“技术可行、经济合理、环境友好、社会稳定”的基本要求，所以对重大决策的评估必须把社会稳定影响纳入其中，从源头上预防和减少重大决策对社会系统稳定的冲击。[4]为避免重大决策在执行过程中引发社会矛盾和利益冲突，在重大决策的制定阶段就应消除其蕴含的社会风险因素，降低重大决策的负面社会影响。
因此，重大决策不仅要满足经济发展的要求，更要有利于保持社会的和谐稳定。从尚未引起理论界和实务界足够重视的社会稳定风险的视角研究重大决策，对进一步实现重大决策的科学化、民主化无疑具有重大意义。因此，针对重大决策涉及的社会系统复杂性特点，科学认识重大决策蕴含的社会风险及其形成机理，有利于对重大决策进行全面、客观的评价。本章将从正负两个方面探讨重大决策的社会影响，对重大决策蕴含的社会风险及其构成进行分析。在此基础上，阐述重大决策社会风险的特点和类型，最后从多个角度解析重大决策社会稳定风险的形成机理。
第二节 重大决策的社会影响：正负交织
从社会本质上来看，公共政策的制定与实施过程，也是对社会各类资源和社会利益格局进行配置和调整的过程，而重大决策作为关涉更多人利益、影响范围更广、面临问题更复杂的公共政策自然亦不例外。作为国家明确发展方向、进行战略投资、调控经济社会发展的重要工具，重大决策的制定和实施会对当地经济发展、生态环境、利益群体乃至政治军事等产生深远影响，即对其实施区域的“人口—资源—环境—社会—经济”复杂系统功能带来影响。然而，重大决策产生的社会影响可以分为两面，既可以是正面的积极影响，也可以是负面的消极影响。图3-1是重大水利工程项目的社会影响。因此，在以人为本、可持续发展理念已广为接受的新时代，如何更加全面、科学地认识重大决策的社会影响，探讨如何实现重大决策社会影响综合效应的最大化，促进经济社会的可持续发展，具有重大的现实意义。
图3-1 重大水利工程项目的社会影响
资料来源：张长征、黄德春、华坚：《重大水利工程项目的社会稳定风险评估》，清华大学出版社2013年版，第66页。
一 重大决策的正社会影响：改革发展的推进载体
在市场经济条件下，市场通过价格机制、供求机制、竞争机制等在资源配置中发挥决定性作用，然而，由于市场机制存在无法克服的缺陷，如自然垄断、外部效应、信息不对称、偏好不合理等，仅仅依赖市场机制会导致资源配置无法实现帕累托最优，即出现市场失灵。因此，市场失灵成为政府干预经济社会发展的基本理由，而政府干预经济社会发展的基本手段就是制定和实施公共政策。针对国家政治、经济、社会、文化等领域中的重大公共问题进行科学决策，贯穿于政府公共管理活动的整个过程，既是政府履行职能的重要手段，也是政府促进经济增长和推动社会发展的主要工具。
一般来讲，科学的重大决策能够优化产业结构、拉动产业发展、增加就业机会、提高政府税收、促进社会公平、减少环境污染等，对社会的稳定发展具有巨大的正向效应。因此，重大决策作为国家政治系统强制性输出的“政治产品”，其正确与否、质量高低，不仅关系到政府的执政水平和治理能力，更是关系到现代化建设事业的兴衰成败。当前，我国正处于全面深化改革的关键时期和全面建成小康社会的决胜阶段，发展依然是各级政府的第一要务，同时面临着社会矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，如经济结构调整、发展模式转型、贫富差距扩大、地方发展不平衡、生态环境恶化、干群关系紧张等。在这样的背景下，经济社会发展领域的重大决策数量、频度、影响力都不断提高，这些与人民群众切身利益密切相关，具有战略性、公共性、根本性特征的重大决策，其地位和作用越发重要，是经济社会发展的重要引擎和主要抓手，成为改革发展的推进载体，事关国家或一个地区的发展方向和发展战略。
二 重大决策的负社会影响：社会稳定的风险源
一般来讲，政府机制虽然能够在市场失灵的某些领域弥补市场机制的缺陷，纠正市场失灵问题，但政府机制同样存在缺陷，如公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、寻租及腐败等，从而导致政府失灵的发生。因此，并非所有的市场缺陷都能够由政府干预来弥补，市场机制解决不好的问题，政府机制不一定就能解决好，甚至在某些情况下，政府失灵比市场失灵更加糟糕，造成更大的资源配置无效。公共政策作为政府干预的基本形式，直接关系到公共管理活动的成败。然而，受多种制约因素的影响，公共政策对社会各类资源和社会利益格局的配置和调整，很难实现“帕累托最优”的理想状态，甚至背离公共政策的本来目标，陷入“政策失灵”的境地。
公共政策是政府机制的主要手段，而重大决策作为更具根本性的公共政策，同样会陷入“政策失灵”的境地。很长时间以来，受GDP至上论的影响，我们对重大决策尤其是重大工程项目的社会影响评估主要是从其本身出发，强调的是，重大决策宏大的建设规模所展现的经济、技术等方面的“伟大成就”，忽视了重大决策的经济、社会、环境、生态综合影响；强调的是巨大的投资总量对国民经济总产出的拉动作用，忽视了对不同利益主体的不同影响；强调的是重大决策的直接影响，忽视了间接影响和持续影响。[5]因此，作为改革发展不可或缺的推进载体，重大决策不仅会在一定程度上促进国家和地方的经济社会发展，而且是事关改革、发展、稳定三者关系状况的敏感点，其在制定和实施过程中存在因风险与收益的分配与再分配而衍生的大量不确定性因素，蕴含着诸如经济、安全、环境、社会稳定等诸多社会风险，一旦决策失误或执行不利，其中的任何一种社会风险类型都能引发社会矛盾与社会冲突，甚至造成社会动荡，影响社会稳定，给经济社会发展带来重大损失。贝克就曾明确指出：“工业化以后，人类社会所面临的风险大多源于重大行政决策，当人们面临巨大风险时，就可能向做出风险决策的专家、组织、经济集团或政治派别倾泻其满腔怨气”。[6]
由于重大决策都是针对经济社会发展过程中一些重大的社会公共问题而制定的，其在对社会资源和价值的调整过程中，必然要对社会的既有秩序形成冲击，引发社会基本体制重构、社会基本结构变化、社会基本关系更新和社会基本利益移位。因此，重大决策在促进经济社会发展的同时，也蕴含着诸多社会风险，且这些社会风险具有高发性、集聚性、交织性、并发性、传递性、累积性等特点，并会随着重大决策的实施而发生动态性演变，尤其是随着重大决策对社会系统影响的不断扩大和深化，一旦这些社会风险无法有效识别和消除，就容易打破社会系统的均衡状态，大大增加社会危机发生的可能性，从而导致社会失稳。从这个角度上来说，重大决策既是改革发展的推进载体，又是社会稳定的风险源。以重大工程项目为例，其一般会涉及征地拆迁甚至是人口迁移，从而引发多重社会风险，如失地风险、失业风险、边缘化风险、疾病风险等，同时还会引发建设区域的社会变迁，尤其社会组织关系瓦解、生活习惯改变、居民与工程建设单位、地方政府之间的矛盾等，这些社会矛盾将增大社会系统的脆弱性，形成“燃烧物质”，产生潜在的社会风险，对社会稳定带来严重挑战。
综上所述，重大决策的社会影响既有正面的，也有负面的，当重大决策的正面效应强于负面效应时，重大决策产生的社会推动力会大于社会矛盾的负面效应，即正面效应对负面效应的一种补偿效应；相反，当重大决策的负面效应强于正面效应时，社会矛盾和社会风险将会加速聚集，重大决策对社会稳定产生负面的影响，社会失稳的可能性将会增大。因此，重大决策社会稳定影响可以看作正负效应的平衡过程，应从正负两个方面评价重大决策的社会影响。
第三节 重大决策的社会风险：类型及其评估
重大决策具有的高度复杂性和高度不确定性，使其社会影响要经历复杂的重构过程，重构过程中伴随社会结构的变化必然会引发各种类型的社会风险。重大决策蕴含的社会风险类型多样，社会稳定风险只是多种社会风险中的一种类型，因而正确识别重大决策蕴含的社会风险类型并发现不同社会风险之间的关联，是全面认识和开展稳评的重要前提。
一 重大决策的社会风险类型划分：以风险来源为标准
一般来讲，按照风险来源可以将重大决策的社会风险分为四种类型：经济风险、安全风险、环境风险和稳定风险。
1.经济风险
重大决策的经济风险属于内生性风险，源自重大决策内部，一般是由市场经济的不确定性以及政策、投资、融资等社会性干预因素引发。经济风险主要有三种表现形式：一是产业、税收、金融、环保等领域的重大政策调整，引发税率、利率以及补贴等方面的变化造成经济效益的波动或减少；二是重大决策之初对市场供需总量估算偏差以及提供的产品服务缺乏市场竞争力导致价格偏差所造成的经济损失；三是重大决策实施计划不周、对决策执行所需资金估计不足导致资金缺口和工期延长等。
2.安全风险
重大决策的安全风险属于内生性自然风险，存在安全风险的重大决策主要涉及化工项目、核电项目、垃圾处理项目等邻避型项目，其风险来源主要是相关设施采用的工艺流程的设计缺陷或是原材料、产品副产品的危险属性（易燃、易爆、有毒）以及不合适的工艺布置、设备安装缺陷等因素。
3.环境风险
重大决策的环境风险属于外源性风险。依据国际通行的环境风险评估界定，环境风险是指建设项目在建设和运行期间发生的突发性事故（一般不包括人为破坏及自然灾害）引起有毒有害、易燃易爆等物质泄漏，或特定物质持续释放所造成的对人身安全与环境的影响和损害。[7]一些重大决策项目特别是具有邻避性质的项目对环境安全的敏感度极高，一旦处理不好就会带来环境质量的恶化及对生态系统的破坏。
4.稳定风险
重大决策的稳定风险属于外源性社会风险。由于重大决策的本质是对社会价值所作的权威性分配，其必然涉及利益相关者的利益关系调整，对利益影响的敏感度较高。当利益受损的利益相关者的利益诉求得不到回应和满足的情况下，会向重大决策的责任主体发起维权行动，抵制甚至破坏重大决策的执行，造成社会矛盾冲突，引发社会舆论压力和社会秩序混乱等不稳定状况。[8]
二 重大决策社会风险评估依据：以相关法规政策为准绳
早在2010年11月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），在第四部分“坚持依法科学民主决策”中明确提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。由此可见，风险评估已经成为重大决策法定程序的重要一环，不可或缺，这也是我国大力推进依法行政、加快建设法治政府的重大举措，是建设中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理现代化的重要措施。当然，对重大决策各类社会风险进行评估，都具有充分的法规政策依据：
1.经济风险评估
根据国家发改委、住建部联合编制的《关于建设项目经济评价工作的若干规定》（发改投资〔2006〕1325号）、《建设项目经济评价方法》和《建设项目经济评价参数》的要求，建设项目经济评价是项目前期工作的重要内容，主要包括财务评价和国民经济评价。
2.安全风险评估
安全风险评估主要是依据《中华人民共和国安全生产法》（2012）、《安全评价通则》（AQ8001—2007）、《安全预评价导则》（安监管规划字〔2004〕36号）、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2010〕2号）等相关规定，对存在于重大决策项目内部的各种安全风险因素进行评估，进而提出相应的安全防范措施，预防、消除或降低重大决策项目的安全风险。
3.环境风险评估
依照《中华人民共和国环境保护法》（2014）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2016）、《规划环境影响评价条例》（2009）等规定，规划和建设项目实施对环境是有影响的，应当依法进行环境影响评价，即对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，未依法进行环境影响评价的规划和建设项目不得组织实施和开工建设。
4.社会稳定风险评估
根据2012年1月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）和2012年8月国家发改委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）的相关规定，开展重大决策社会稳定风险评估对于促进科学决策、民主决策和依法决策具有重要意义，是国家发改委审批、核准重大固定投资项目的前置程序和重要依据，而2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（中办发〔2013〕27号）中，明确规定将稳评作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛。
表3-1 四类社会风险评估的法规政策依据
三 重大决策社会风险评估的比较与关联：多视角的分析
经济风险、安全风险、环境风险以及社会稳定风险，都是重大决策产生的负面社会影响，而前三者社会风险类型最终都会以社会稳定风险的形式爆发出来。可以说，在重大决策产生的四类社会风险类型中，社会稳定风险居于最高层面。实践中对重大决策四种社会风险类型的评估，在评估视角、评估目标、评估重点方面存在显著差异，但在评估目标、评估方法等方面又存在许多相通之处，具有很强的内在逻辑关联。通过对重大决策四类社会风险评估类型比较与关联的探讨，有助于我们更加全面和深刻地理解稳评的本质内涵。
（一）重大决策社会风险评估类型的比较
1.评估视角不同
经济风险评估主要是从经济效益的视角，分析重大决策的财务效益和对国民经济的贡献；安全风险评估主要从重大决策项目所涉及的设施设备系统以及人员的安全性（技术安全）视角，评估重大决策蕴含的安全风险因素、安全风险程度和可能性；环境风险评估主要是从人与自然和谐相处（环境保护）的视角，评估重大决策蕴含的环境风险；社会稳定风险评估主要从利益相关者权益的视角出发，评估重大决策蕴含的社会稳定风险因素，重点关注重大决策的目标群体以及相关利益群体的利益得失。
2.评估目标差异
经济风险评估的目标是评估重大决策在财务上的可行性和宏观经济上的合理性，从而发现重大决策蕴含的经济风险并提出相应的化解措施；安全风险评估的目标是通过评估重大决策出现安全风险的概率及其严重程度，从而提出规避安全风险的措施，保证重大决策的安全实施；环境风险评估的目标是通过评估重大决策对环境产生的影响，提出防治环境污染的措施，实现保护生态环境、社会可持续发展的目标；社会稳定风险评估的目标是评估重大决策蕴含的社会稳定风险因素并提出化解措施，促进重大决策的顺利出台和实施。
3.评估重点各异
经济风险评估主要围绕重大决策的经济合理性、财务可行性以及抗市场、金融风险能力等；安全风险评估主要围绕重大决策的规划设计、施工方案、运行过程等；环境风险评估主要围绕重大决策对环境造成的影响及其经济效益分析、环境保护措施及其技术经济论证以及实施环境监测的建议等；社会稳定风险评估主要围绕利益相关者认定、社会稳定风险可能发生的时间和空间范围、社会稳定风险评估指标体系以及风险等级研判等内容，评估重大决策的合法性、合理性、可行性以及可控性。
4.评估方法相通
经济风险评估常用的评估方法有财务分析、市场分析、概率分析等；安全风险评估一般选用安全检查表、事故树分析和故障类型分析等评估方法；环境风险评估一般选择工程分析、事故概率分析、环境影响经济损益分析等评估方法；社会稳定风险评估一般采用问卷调查、专题研讨、专家预测、指标评估、敏感性分析、概率评估等评估方法。尽管四类社会风险评估类型选取的评估方法名称各不相同，但这些评估方法都在我国《风险管理社会稳定风险评估技术》（标准编号：GB/T27921—2011）中列出的31种社会稳定风险评估方法之中，它们在本质上均属于技术范式的方法体系，即首先进行定性的风险识别和分类，然后采取定量方法采集和汇集数据，通过对数据的数学建模分析确定风险等级，最终再以定性方式给出风险规避和化解建议。[9]表3-2是重大决策四类社会风险评估类型的比较。
表3-2 重大决策四类社会风险评估类型的比较
续表
（二）重大决策社会风险评估类型的关联
尽管重大决策的经济、安全、环境、社会稳定四类社会风险评估存在显著差异，但这四者之间又存在很强的内在逻辑关联，这也是为什么要对重大决策进行全方面社会风险评估的原因所在。其中，四类社会风险评估的最终目标相同，即都是为了应对重大决策制定和执行过程中出现的不确定性，最大程度地降低重大决策各环节出现的各类社会风险和负面社会影响，确保重大决策实现预期目标。也就是说，四类社会风险评估在最终目标上具有逻辑一致性，都是为提高重大决策的科学性和可行性服务。
为实现重大决策的预期目标，四类社会风险评估各司其职，从不同方面评估重大决策蕴含的社会风险，其中经济风险评估是重要基础，安全风险评估是必要保障，环境风险评估是关键环节，稳评是最终归宿。可以说，经济风险评估、安全风险评估和环境风险评估的最终目的和落脚点就是实现社会稳定。因此，稳评是检验其他各类评估效果的“试金石”，是重大决策前的最后一道“关口”，在所有社会风险评估中居于最高层次。但是，稳评是建立在其他社会风险评估类型基础之上的，如果在不进行其他风险评估的情况下开展稳评，稳评就会因缺乏经济、安全、环境等方面的科学依据而变成“空中楼阁”，难以发挥应有的作用，更无法实现重大决策科学化与民主化相结合的目标。只有充分考虑了重大决策利益相关者的经济风险、安全风险、环境风险等风险感知，才能为做好稳评打下基础。[10]
当前，稳评已经成为很多地方政府重大决策制定和实施的前置条件和刚性门槛，甚至被赋予了“一票否决”的效力，如果某项重大决策稳评不过关就要“暂缓实施”或“终止决策”。这种做法虽然提高了稳评的战略地位，增强了地方政府对稳评的重视程度，但也让与稳评相关的其他社会风险评估类型处于尴尬境地。因此，稳评的开展不是无源之水、无本之木，它建立在其他社会风险评估基础之上并对其效果进行检验。在开展各项社会风险评估时，如果不考虑当地居民的风险和收益，就无法在稳评时取得他们的支持；如果不考虑当地居民在安全风险和环境风险感知方面的“建构性”及其与专家评估之间的差异性，就无法确保风险达到公众的可接受水平而招致反对。因而，经济风险评估中除了重视企业和政府的收益外，还要增加对地方政府获益（增加就业机会、提高居民收入、增强服务便利性等）的评估。同时，还要增加安全风险评估和环境风险评估的深度和广度，开展回应式风险沟通与全程化公众参与，将公众尤其是当地居民的风险感知作为重要评估指标加以考虑。总之，没有基础的稳评只会越评越不稳，一定要改变为维稳而仓促开展稳评的做法，将稳评当作各项社会风险评估的“试金石”和重大决策前的最后“闸门”。
第四节 重大决策社会稳定风险的形成机理：基于四重因素的分析
鉴于稳评在重大决策社会风险评估的所有类型中居于最高层次，是重大决策出台和执行的最后“闸门”，有必要对重大决策的社会稳定风险作进一步的分析研究，特别是要弄清重大决策社会稳定风险的形成机理，这是开展稳评的前提。从一般意义上讲，社会稳定风险是中国社会转型过程中各种负面能量积聚的结果或释放，但具体到某一重大决策的社会稳定风险，往往是与决策本身、决策机制、政策缝隙以及利益相关者的风险感知直接相关的。
一 重大决策本身的利益冲突：重大决策蕴含社会稳定风险的根本原因
人类社会的一切活动，都受利益关系的驱使，对利益的追逐是人类一切活动的基本动因。从某种程度上来说，社会关系的本质就是利益关系。马克思认为：“人们的奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[11]列宁也曾说：“利益触动每个人的神经。”[12]因此，利益既是推动社会发展的根本动力，也是导致社会冲突的总根源。从本质上讲，公共政策作为对社会资源和价值所作的权威性分配，其实施必然涉及利益关系的调整。同时，公共政策的社会本质是公共性与偏好性的对立统一，具有公共权力的政府总是从其理解的公共利益出发制定决策，导致决策目标往往是自利性、阶级性和公共性的混合物，而政策问题的认定、政策方案的择定、政策工具的配置等，都是政策主体选择的结果。[13]
相比于一般的公共政策，重大决策事关人民群众切身利益，具有较强基础性、战略性、社会性、选择性等特征，如征地拆迁、企业改制、劳动就业、医疗教育改革、移民安置、环境污染等。因此，重大决策自身的性质和特征决定了其影响范围广泛，涉及的利益群体更加多元、利益关系更加复杂、影响时间更加深远，更容易引发社会矛盾和社会冲突。尽管公共性是包括重大决策在内的公共政策制定与实施的根本原则，但由于重大决策的实施在客观上可能会导致决策对象的利益受损，在主观上可能会对决策对象的感受或者生活习惯造成冲击，从而有可能演化成社会不稳定因素。图3-2描述了重大项目建设产生的社会影响如何通过相互作用而导致社会不稳定现象的发生。
图3-2 重大工程项目建设社会影响作用
资料来源：张长征、黄德春、华坚：《重大水利工程项目的社会稳定风险评估》，清华大学出版社2013年版，第61页。
国家发改委2012年发布的《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（征求意见稿）》（发改办投资〔2012〕2873号）中的“风险因素对照表”，逐项列举了8类重大项目（政策、规划和审批程序；土地房屋征收及补偿；技术经济；环境影响；项目管理；安全和治安；当地经济社会影响；媒体舆情）蕴含的49个社会稳定风险因素。表3-3是××高铁项目在决策、准备、实施、运行四个阶段蕴含的19个社会稳定风险因素。由此可见，重大决策涉及群众的切身利益，决策过程的任何一个环节出现偏差，都极易引发利益冲突，从而导致社会失稳，这是重大决策蕴含社会稳定风险的根本原因。从近年来发生的群体性事件来看，绝大多数都与征地拆迁、城中村改造、教育改革、环境污染等重大决策有关。
二 决策机制的不科学：重大决策蕴含社会稳定风险的直接原因
重大决策是中国社会发展的重要载体，其正确与否关系到社会的稳定与发展，而当前中国社会稳定问题的主要致灾因子就是重大决策中的诸多失范现象。从当前中国很多地方日益频发的群体性事件来看，不少是由于地方政府决策机制不科学致使作出的重大决策不合理所引发的。因此，决策机制的不科学导致的决策不当和失误，是重大决策蕴含社会稳定风险并有可能导致社会抗争的直接触发因素。早在2009年《瞭望》新闻周刊记者所做的一项社会调研就表明，诸多群体性事件之所以发生，就是重大决策考虑不周或估计不足造成的，而这当中多数因决策、政策失误从而引发民怨所致。[14]陈玲、李利利依据重大项目的工作流程和政府管理职能提出了一个风险管理流程（见图3-3），依据该风险管理流程，重大项目的风险源来源多样，而政府的决策行为是重要诱因。政府决策行为贯穿于重大项目的规划立项、建设与运营管理各个阶段，每个阶段的政府决策行为不当，都会引发社会稳定风险。
表3-3 ××高铁项目社会稳定风险因素汇总
续表
由此可见，正是由于决策机制的不科学，作为政策系统输出的结果的重大决策不科学，在一定程度上缺乏合法性、合理性、可行性和可控性，没有得到群众尤其是利益相关者的理解和支持，存在社会不稳定因素，进而引发社会冲突。当前，政府决策机制的不科学主要表现在：
图3-3 重大项目的风险管理流程
资料来源：陈玲、李利利：《政府决策与邻避运动：公共项目决策中的社会稳定风险触发机制及改进方向》，《公共行政评论》2016年第1期。
1.重大决策理念错误
20世纪50年代，美国学者赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）在批判传统的完全理性决策模式基础上，提出了有限理性决策模式。有限理性决策模式认为，决策者都是有限理性的，即决策者在决策时会受到自身认知结构和环境的约束：一方面，认知结构的复杂性导致决策不能简单按照工具—目标的理性推演进行，从而使决策具有较强的主观性特征；另一方面，决策的环境是变动的、复杂的，环境的复杂性导致决策者无法搜寻到决策需要的全部信息且成本高昂，同时对决策后果的预测以及替代性方案的比较都难以做到精确的衡量。政府作为重大决策的决策者，同样是有限理性人，在决策时受到自身认知结构的约束，且政府决策的环境相比于企业决策更加复杂，做出正确决策的难度更大。当前不少地方政府就受制于自身认知结构的不足，在“锦标赛政绩”模式的诱导下，奉行GDP至上的发展理念，重视经济增长忽视社会质量提升，重视眼前利益而忽视长远利益，甚至为了GDP的短期增长而牺牲民生和环境，无视民众利益诉求。这种片面追求经济增长、利益短视的决策理念，与当前国家强调的科学发展观和人类社会全面发展理念相悖，致使出台的许多重大决策不符合经济社会发展规律，存在巨大的社会稳定风险。
2.重大决策程序不科学
决策程序科学与否对决策结果有着至关重要的影响，正因如此，党和政府一直为实现重大决策程序的科学化、民主化、法治化进行努力和探索。2017年6月，为确保重大决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，国务院法制办公室起草了《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，并已经结束向社会征求意见阶段，正在进一步修改完善。目前，我国已有部分省市颁布了有关重大行政决策程序的规章。然而，当前我国重大决策程序仍不科学，地方政府能够完全贯彻“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”五项重大决策程序的并不多，很多地方在重大决策过程中存在公众参与流于形式、专家论证走走过程、风险评估可有可无、合法性审查把关不严等问题，重大决策严重缺乏程序规范，决策过程不民主，信息公开不充分，决策透明度不高。
3.重大决策过程缺乏公众参与
公众参与在社会治理体系中扮演着重要角色，是实现社会善治的基础。无数的案例表明，以群体性事件为代表的社会抗争运动的发生，很多是由于公众缺少参与公共决策过程的机会、途径和能力导致的。公众参与公共决策过程，能够有效表达自身的需求、偏好和利益诉求，化解社会稳定风险因素，从而有利于防止社会冲突尤其是官民冲突，而当地方政府排斥公众参与公共决策，公共决策无法充分反映公众的利益诉求时，公众就会对决策结果不满甚至抗争。因此，地方政府只有转变公共决策理念，畅通公众参与渠道，在公共决策过程中充分吸纳民意，才能够有效防止群体性事件的发生。然而实践中，我国公民参与重大决策的渠道缺失，重大决策不能充分吸纳公众意见，决策更多的是依靠领导“拍脑袋”，公众参与缺失，最终导致各类社会风险演化成为社会抗争。
4.重大决策执行偏差
在各地实践中，往往出现一些旨在促进和改善民生的重大决策，不仅没有实现预期目标，反而激发了利益矛盾甚至社会冲突，其主要原因在于重大决策在执行过程中由于主客观因素的作用出现了偏差。宁骚列举了政策执行偏差7种典型的表现形式，即象征式政策执行、附加式政策执行、残缺式政策执行、替代式政策执行、观望式政策执行、照搬式政策执行、规避式政策执行。[15]政策执行偏差的存在使重大决策难以实现预期目标，特别是某些政府部门和领导干部出于本部门或个人利益而牺牲群众利益的行为，导致群众利益无法实现，政府与公众关系恶化，干群矛盾激化。
5.重大决策责任机制不完善
当前中国地方政府体制内决策系统存在明显的党政不分、权责模糊等问题，特别是重大决策权责不对称，导致决策者权责结构失衡，权力大而责任小。同时，决策责任追究制度很不完善，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制尚没有真正建立，这就又在客观上刺激了决策权力运行的主观性和随意性，导致“独断式”决策、“三拍式”决策、“无规则式”决策等现象难以根除，决策失误频频发生。特别是我国在重大决策中贯彻的民主集中制原则，在理想情形下，它有其他决策体制无法比拟的优势，如可以充分发挥集体智慧并更加强调个体负责。然而，在现实情形下，其功能并没有得到充分发挥，甚至决策结果往往背离民主集中制的初衷，出现个人权力凌驾于集体之上、无人承担决策责任的现象。因此，构建党政职能明确、权责明确、责任追究有效的现代重大决策责任机制势在必行。
三 政策缝隙：重大决策蕴含社会稳定风险的客观原因
政策缝隙是朱德米教授最先提出的一个概念，被看作重大决策引发社会稳定风险的重要因素。所谓政策缝隙，是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容方面存在不一致，或者在同一个空间里，不同政策领域之间的不一致，不一致的后果使政策在利益再分配过程中成为社会矛盾冲突点或社会稳定风险点。[16]政策缝隙是政策变迁的结果，造成政策缝隙的主要原因有决策者有限理性的约束、民主集中制决策结构的变异、政府主导的封闭决策模式、条块分割的碎片化决策过程、政策变迁的频繁等。一般来讲，政策缝隙主要表现为四个方面：
1.时间不一致的政策缝隙
一同获得诺贝尔经济学奖的挪威经济学家芬恩·基德兰德（Finn E. Kydland）和美国经济学家爱德华·普雷斯科特（Edward C. Prescott）指出，在时间维度上，随着各类政策约束条件的改变，政策制定者通常承诺的政策或预期的政策会随着时间的改变而发生变化，制定出不同于以前的政策。[17]上述现象就是时间不一致的政策缝隙，导致这种政策缝隙产生的原因主要是经济社会发展环境的改变、地方政府领导人的更迭以及决策者偏好的变化等。政策在时间上的不一致容易引发利益冲突，成为群体性事件的导火索。如在征地拆迁中，如果同一区域征地拆迁的补偿标准提高了，极易引发以前被征地拆迁群众的不满。
2.空间不一致的政策缝隙
空间不一致的政策缝隙主要表现为在涉及跨行政区的公共事务领域政策不一致的现象。改革开放尤其是1994年实施分税制以来，地方政府的角色身份发生了较大变化：一方面作为中央政府在该地区的“代理人”，地方政府要维护和实现中央政府的权威和利益；另一方面地方政府又是该地区的“所有者”，在经济社会发展领域的主动权与自主权不断扩大，其作为一个相对独立的利益主体地位日渐凸显，并要想尽一切办法增进自己利益，从而成为“谋利型政权经营者”。由于地方政府的角色不再仅仅是地方的公共事务管理机构，而是成为独立的经济利益主体。在这种情势下，地方政府之间在资源、控制权分配和制度创新方面必然展开竞争，而这种竞争最终都集中体现在政策竞争上，从而导致地区之间政策罅隙或政策差异，而这成为引发社会矛盾的主要来源。“地区发展主义导向下的区域政策的碎片化是当代中国地方政策过程一个值得关注的现象，决策过程中的条块分割的碎片化决策过程，导致单项政策之间呈现出明显的不一致性，这些政策罅隙与政策差异现象，往往直接演化为社会稳定的风险源”。[18]
以征地拆迁为例，在法定要求之内不同地方政府（如同一个城市的两个区、同一个市的两个县）对于具体的经济补偿方式与标准具有很大的政策裁量空间，因此不同地方政府往往会根据各自财政能力差异以及开发项目实际情况而采取差异化的补偿政策，导致很多相邻区域在补偿标准、社会保障统筹方面的标准不统一，政策差异很大。尽管这些差异化的补偿政策能够满足形式合法性的要求，但往往造成风险外溢，成为社会不稳的诱因。[19]如果某一地区的补偿标准较高，虽然可以在一定程度上化解该地区的稳定风险，但极有可能会引发补偿标准较低的相邻地区的群众不满，从而引发利益矛盾甚至群体性事件。
3.社会群体利益分配不一致的政策缝隙
如果政府只是针对某一特定社会群体提供经济利益或公共服务，这就容易引发相关社会群体的不满，产生社会稳定风险，这种现象就是社会群体利益分配不一致的政策缝隙。这种政策缝隙产生的原因在于公众“不患寡而患不均”的心态、特定社会群体界定困难等因素的影响。现实中诸如农村低保、义务教育学校实施绩效工资等旨在保障和改善民生的重大决策，在某些地区的执行过程中都发生了相关利益群体不满的情况，甚至引发了群体性事件。
4.政策领域不一致的政策缝隙
由于中央政府政策控制能力下降、部门专业化分工、部门本位主义以及政策协调机制的缺乏，导致当前我国的决策机制存在碎片化特征。如不同部门、不同行业、不同领域之间的政策不一致甚至出现相互“打架”的现象。以土地征用为例，即使征用同一区域的土地，因工程项目类型（如公路、铁路、飞机场）的不同会出现补偿标准不一致的情况，这也容易诱发利益冲突导致社会失稳。
四 利益相关者的风险感知：重大决策蕴含社会稳定风险的主观原因
在风险治理框架内，理性选择与情感聚合是社会稳定风险演化的动力。换言之，风险治理建立在科学理性和社会理性基础之上。[20]不同于技术性风险具有更强的客观属性，社会稳定风险既是客观结构性的产物，也是主观性认知的结果。因此，除了重大决策自身的“重大性”、决策机制的不完善以及政策缝隙的客观存在等因素，利益相关者的风险感知也是重大决策蕴含社会稳定风险的重要原因，而且实践中不同群体对重大决策风险感知的差异往往成为重大决策引发群体性事件的肇因和导火索。基于此，从公众风险感知的视角能更好地审视和解释重大决策蕴含社会稳定风险的原因，并能更好地揭示重大决策社会稳定风险发生的内在机理和演进逻辑。
风险作为公众心理感知的结果，不同公众对风险的感知程度呈现较为显著的差异。因此，风险在某种意义上来说是主观性认知的结果，具有很强的建构性，诸如社会制度、社会角色、利益立场等社会性因素都对公众对风险的心理感知产生较大影响，而风险就来源于特定人群的社会心理变化。重大决策作为对社会资源和价值所作的权威性分配，其制定和实施难免会引发不同利益主体之间对于政策议题和政策风险的差异化解读。[21]正因如此，很多学者认为判定公共政策质量高低的标准，已经由传统的“成本—收益”分析转变为“利益—风险”分析，对公共政策的评估也由以专家决策为核心的实证主义模式，转向以利益相关者参与为核心的建构主义模式，以避免在当今社会风险高度复杂性条件下容易出现的由于知识不确定性和信息不对称导致的专家“理性不足”以及专家“被俘获”现象。
其实，公众风险感知的过程非常复杂，它会受到各类社会因素和自身特定的社会角色、利益立场以及心理层面的焦虑、恐惧和文化层面的信任程度等综合因素的影响和交互作用。国外的社会抗争理论一直比较关注群体性事件中人的行为，并对其认识不断深入：20世纪60年代之前，抗议者的情感被认为是非理性或不成熟的；20世纪60—90年代，假定抗议者是理性的而排斥所有的情感分析；20世纪90年代以来，认为抗议者的情感、认同之类的社会心理因素对其行为选择影响巨大。[22]我国学者胡象明、王锋则直接从风险感知的视角建立了一个新的社会稳定风险评估分析框架，该分析框架很好地揭示了重大决策产生社会稳定风险的演进逻辑：风险源—个体风险感知—社会风险感知—群体性抗议。[23]
从心理学和社会学角度来看，公众抗议行为是理性选择与情感相互作用的结果，重大决策社会稳定风险的高低在很大程度上取决于公众基于对风险的感知而产生的抗争意愿和行为。随着近年来中国公众政治权利意识和维权意识的不断增强，在很大程度上提高了公众的政治参与热情和对社会不公平现象抗争的倾向，当重大决策不能很好地维护和实现利益群体的利益诉求时，越来越多的公众会选择维权，但这种维权又是一把“双刃剑”：公众在制度化渠道内的维权能够有效地维护自己的合法权益，提高重大决策的科学性和民主化程度，但在当前中国制度化的利益表达渠道不是很畅通的条件下，公众往往选择制度外的维权方式则又成为社会不稳定因素，导致群体性事件多发，不利于社会稳定。
[1] [德]乌尔里希·贝克：《从工业社会到风险社会（上篇）——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，王武龙译，《马克思主义与现实》2003年第3期。
[2] 洪富艳：《欧美社会风险管理制度的借鉴与思考》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版）2014年第1期。
[3] 张玉磊、徐贵权：《重大事项社会稳定风险评估制度研究——“淮安模式”的经验与启示》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2010年第3期。
[4] 郭秀云：《重大项目社会稳定风险的管理与控制》，《重庆社会科学》2012年第7期。
[5] 刘云忠：《大型工程社会影响复杂系统的协同机制——基于南水北调中线工程经过的湖北省十四个县市的数据分析》，经济科学出版社2013年版，第2页。
[6] [德]乌尔里希·贝克：《从工业社会到风险社会（上篇）——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，王武龙译，《马克思主义与现实》2003年第3期。
[7] 钱瑜：《环境影响评价》，南京大学出版社2012年版，第245—246页。
[8] 童星、张乐：《重大邻避设施决策风险评价的关系谱系与价值演进》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2016年第3期。
[9] 童星、张乐：《重大邻避设施决策风险评价的关系谱系与价值演进》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2016年第3期。
[10] 童星、张乐：《重大邻避设施决策风险评价的关系谱系与价值演进》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2016年第3期。
[11] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第82页。
[12] 《列宁全集》（第16卷），人民出版社1961年版，第164页。
[13] 宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2011年版，第161—163页。
[14] 《瞭望》新闻周刊记者：《提高应对群体性事件能力》，《瞭望》2009年第1期。
[15] 宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2011年版，第365—366页。
[16] 朱德米：《重大决策事项的社会稳定风险评估研究》，科学出版社2016年版，第66页。
[17] F. Kydland，E. Prescott，“Rules rather than discretion：The inconsistency of optimal plans”，Journal of Political Economy，Vol.85. No.8，1977，pp.473-492.
[18] 朱德米：《决策与风险源：社会稳定源头治理之关键》，《公共管理学报》2015年第1期。
[19] 卢超：《“社会稳定风险评估”的程序功能与司法判断——以国有土地征收实践为例》，《浙江学刊》2017年第1期。
[20] 朱德米：《重大决策事项的社会稳定风险评估研究》，科学出版社2016年版，第157—158页。
[21] 朱正威：《健全社会稳定风险评估机制》，《光明日报》2013年10月8日。
[22] James M.，Jasper，“Emotions and social movements：Twenty years of theory and research”，Journal of Annual Review of Sociology，Vol.37，No.6，2011，pp.285-303.
[23] 胡象明、王锋：《一个新的社会稳定风险评估分析框架：风险感知的视角》，《中国行政管理》2014年第4期。