前言 乡村治理：结构之变

乡村治理，是国家治理现代化的基础工程；乡村现代化，是国家全面现代化的内在构成。处于全面现代化进程之中的乡村社会，同样处在历史性变迁和结构性转变之中。乡村社会及其治理，在取得历史性进步的同时，也面临着诸多结构性矛盾和问题，亟须通过不断深化体制性改革，加以整体性和协调性应对、解决。这是本报告得以产生的问题意识和研究缘起。

中国的现代化进程，从1840年“被迫上路的现代化”起始，至今已走过170多年的艰难历程。其间既有洋务运动、戊戌变法、清末新政等帝制架构下的自强变法，也有辛亥革命以后，袁世凯掌权、北洋政府和国民党政权时期一系列资产阶级性质的现代化革新。但只有到了1949年之后，中国共产党执政，中国才最终走上了“自主探索的现代化”道路。改革开放以来，中国的社会主义现代化“历史性提速”，中国的市场化、法治化和民主化步伐不断加大。中国的经济结构和社会结构发生了翻天覆地的变化，而乡村社会和乡村治理，同当代中国的现代化进程一道，同样经历了历史性结构变革。党的十八大以来，随着中国现代化全面进入新时代新征程，在城乡一体化协调发展的原则指导下，在“工业反哺农业、城市反哺农村”的推进中，乡村社会和乡村治理更是进入了一个快速发展和品质提升的新时期。这是本报告切入研究的现代化视角和历史背景。

中国的崛起自有中国的道理，中国的现代化发展自有中国自身的规律和逻辑。中国共产党的执政、国家主导的现代化、战略性规划和布局、集中力量办大事、地方性竞争和发展、基层社会的稳定和活力等，都在乡村社会的基层治理中得到了充分体现和微观展示。其中，工业化和城市化成为推动中国现代化滚滚向前的两个巨轮。工业化在推动中国成为制造业大国的同时，源源不断地从广大农村汲取着后备劳动力，改变着乡村社会的主体结构和产业结构。而几乎同步推进的城市化，在逐步推动农村劳动力融入城市生活的同时，也在改变着城乡关系和城乡结构，并不断提升着城乡一体化的水平和质量。

正是在工业化、城市化大潮的推动和裹挟中，自清末以来，国家政权不断下移、渗透乡村社会的进程渐进渐强，国家对乡村社会的控制能力、汲取能力、濡化能力和整合能力精致而全面。在各种现代化因素的冲击下，乡村社会的人才、资源和技术，源源不断地涌入城市社会，迫使乡村社会在发生裂变的同时，也在不断地重组自身结构。中国古老的农业文明主体形态，正在急剧地转型为城市文明主体形态。已有一半以上的中国人生活在城市，虽然其深度融入城市生活还有各种各样的羁绊和限制，但中国不可逆转、快速提升的城市化发展大势，决定性地推动和改变了城乡之间的结构关系，同时也在急剧地改变着乡村社会内部的结构关系。

现代化不可能消灭乡村社会，现代化也需要乡村社会。在此历史性结构变革时期，中国的乡村社会和乡村治理面临着一系列结构性问题。

两亿之多的农民工外出打工，乡村建设性主体严重外流，导致乡村社会的“主体空心化”，而与乡村青壮年外流同时，乡村的资金、技术也一起涌入了城市，乡村社会日益显现被“抽空之势”。农业生产成为乡村老人、妇女的主业，农业生产的合作化和高效化提升在所难免。同时，随着乡村人口的缩减和融入城市，乡村土地“抛荒”和宅基地“闲置”大量呈现，在广大中西部乡村，乡村萎缩和村庄衰败日益严重，“谁的乡村？”“谁来建设乡村？”成为必须回答的发展中问题。

而城乡“二元隔离”的制度性约束，使农民承包的土地和宅基地并不能“随身携带”，化为农民融入城市生活的“进城资本”，农村土地制度改革势在必行。处于城乡夹缝之中的众多农民工，成为“城市留不住、乡村待不下”的“流动大军”，给城乡基层社会治理带来了极大的秩序和稳定问题。同时，随着城市产业结构的升级转型、经济下行压力的持续蔓延，不断有大量农民工返回家乡，在农业生产收益根本不足以“养活”如此之多农业人口的情况下，振兴乡村产业、提升乡村产业效益，也是乡村振兴中必须面对的基础性工程。

在新型城市化（城镇化）不可逆转的变革中，如何破解农民工融入城市的制度性限制，具有根本性的基础意义。消除户籍制度、社会保障制度、养老制度、教育制度、医疗保险制度、就业制度、购房限制制度等制度性壁垒，降低新型城市化的“制度门槛”，推动农民工等外来人群有序、高效、低成本地一体化“融入城市”，将不仅是城市治理制度的革命性变革，也是构建一体化国家治理体系的革命性变革。

急剧推进的工业化和城市化大潮，也给城乡社会的基层治理带来了层出不穷的挑战。在城市的快速扩张中，城乡接合部的“城中村”问题大量呈现，成为城乡一体化治理的“难中之难”。在土地征用、房屋拆迁和移民搬迁中，呈现出的被征地农民的利益诉求无法有效表达，制度化利益协调机制缺失，以及由此导致乡村社会的“维稳上访”压力增大等问题，也成为乡村干部政治性的“头等大事”。

乡村有生力量的不断外出和外流，导致基层群众自治活力持续降低，乡村政治参与渠道残缺不畅，乡村治理中民众监督严重缺位，因此对基层反腐和廉政建设，需要进一步加大制度化改革力度。

不断扩展和加大的现代化冲击，既带来对乡村社会的离散“解构”，也推动了乡村社会的重组“建构”。乡村治理还需“人的治理”,“人的现代化才是根本”。在不断反复的“城乡流动”的社会结构中，如何在农地权利“三权分置”的架构下深化农村土地制度改革、提高农业产业的合作化程度、提升农业生产和农副产品的质量和效益，以农业产业化吸纳更多建设性力量，以及如何恢复传统的乡贤治理参与，加强乡村生活共同体建设，促进持续有效的村民自治，强化乡约礼俗的德治力量，建构自治、法治、德治三位一体的乡村治理体系，都需要在国家治理和基层治理的制度体系建设方面，做出极大的努力和革新。

中国的故事，来自中国的实践创新；中国的方案，来自中国的问题挑战。本报告是在中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”创新组的支持下，经过5年多大量的基层一线国情调研，在20多个县市、100多个乡村实地考察的基础上，针对乡村治理中的一些关键性、制度性问题和矛盾，所进行的系统性梳理和分析研究。希望对推动乡村治理和基层治理现代化，能有一些建设性的理论辨析和政策建议。

中国的全面现代化，既推动着乡村的现代化，也包括着乡村的现代化，这是未来一两代人之内，就能够看到和完成的现代化重任。其间，乡村治理中面临的结构性问题和制度性问题，是我们无法回避和必须迈过去的“制度性门槛”，也是地方治理现代化无法回避和必须迈过去的“制度性挑战”。