第二章 粤港合作对双边制度变迁的推进作用
自1978年开始的改革开放是内地经济政治社会各项制度快速变迁的过程。粤港澳地域相连、血缘相亲、人文相通，香港一直是广东学习现代市场经济体制与社会管理模式的窗口。因此，改革开放以来广东省的制度试验和创新带有鲜明的“香港烙印”，即包括港资北上形成的“前店后厂”分工模式导致的诱致性制度变迁，以及在CEPA系列协议框架下主动学习港澳制度实现的强制性制度变迁。20 15年广东自贸试验区挂牌之后，粤港经济合作对双边制度的变迁进入诱致性和强制性制度变迁相融合的混合型制度变迁。广东自贸试验区一方面通过借鉴香港优质营商环境，推动市场准入、商事登记、事中事后监管等领域强制性制度改革；另一方面通过减少粤港要素流通障碍，在青年创新创业、资金融通、贸易便利化改革等领域促进诱致性制度变迁。与此同时，香港也在学习借鉴珠三角地区的好经验，形成制度试验的“反射”效应。本章旨在讨论粤港澳经济合作背景下的粤港制度变迁问题。包括改革开放进程中粤港合作在广东的诱致性制度变迁和强制性制度变迁中所起的重要作用，粤港合作推动制度变迁的成效和不足，并讨论新时代粤港合作带动双边深度制度变迁的方向和思路，这对于“一国两制”的理论创新与实践探索具有重要的意义。
第一节 制度变迁理论与粤港制度变迁的逻辑
一 制度变迁理论与内地改革开放历程
根据制度变迁理论，制度变迁包括自下而上的诱致性制度变迁（也称需求主导型制度变迁）和自上而下的强制性制度变迁（也称供给主导型制度变迁）两个基本类型。诱致性制度变迁指的是制度的创新是由一群个人，在响应由制度不均衡引致的获得机会时，所自发倡导、组织和实行的制度变迁。强制性制度变迁则通过政策法令和制度安排来实施，政府是制度变迁的主体。[1]诱致性制度变迁的特点有：改革主体来自基层；程序为自下而上；具有边际革命和增量调整性质；在改革成本的分摊上向后推移；在改革的顺序上，先易后难、先试点后推广、先经济体制改革后政治体制改革相结合和从外围向核心突破相结合；改革的路径是渐进的。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现。强制性制度变迁的特点有：政府为制度变迁的主体；程序为自上而下；激进性质；具有存量革命性质（见表2—1）。
表2—1 制度变迁的分类
资料来源：作者整理。
40年来，中国的改革开放兼有诱致性制度变迁和强制性制度变迁的性质。从安徽凤阳小岗村农民“包产到户”举动诱导的全国性的家庭联产承包责任制改革，到乡镇企业蓬勃发展形成“苏南模式”，都是诱致性制度变迁的体现。这些改革来源于基层、体制外、边缘性的力量勃发，在实践中彰显其优越性，诱导重大制度变革。由于这些改革具有增量、体制外、基层、边缘、帕累托改进等特性，使制度创新容易受到广泛欢迎，较少冲击现有体制和既得利益，但会迫使现有体制自然改革。同时，强制性制度变迁的重要性也不容小觑。自20世纪90年代改革进入“深水区”以来，从价格形成、外汇管理、投资准入、国企改革、财税体制、社保体制等各方面，中国内地都在努力探索一套周全的改革方案，力图在照顾各方利益的同时，加速形成现代经济体系，建成完整的社会主义市场经济体系。这类强制性制度变迁普遍具有自上而下推行、形成完整系统方案、涉及多方存量利益等特征，是改革开放的“核心”制度变迁问题。中国改革开放经历了从诱致性制度变迁转向强制性制度变迁的进程。作为中国内地改革开放排头兵的广东省，其改革开放历程同时包含了粤港经济合作下的强制性制度变迁和诱致性制度变迁。
二 粤港经济合作引致双边制度变迁的逻辑
党的十一届三中全会以来，广东充分发挥中央赋予的特殊政策、灵活措施，在改革开放中先行一步，为探索中国特色社会主义道路做出了积极贡献。40周年可以粗略分为四个阶段。[2]
1978—1992年，面对传统计划经济体制，意识形态方面的巨大阻力，广东以杀出一条血路的勇气和担当，试办经济特区，以价格改革和打破流通为突破口，率先改革经济管理体制，拉开了改革开放先行一步的序幕。
1992年初至2001年，在邓小平南方谈话的指引下，广东掀起了深化改革、扩大开放、加快发展的热潮，率先开展构建社会主义市场经济体制的探索实践，为全国构建社会主义市场经济体制提供重要参考。
2001—2012年，先行一步的广东率先遇到传统发展方式难以为继的难题，率先开启科学发展步伐，部署实施“外向带动、科教兴粤、可持续发展、区域协调发展战略”，努力当好科学发展排头兵。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，广东省坚持以习近平总书记“三个定位、两个率先”,“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”和“四个走在全国前列”的指示、批示精神，统揽工作全局，坚持改革不停步，开放不止步，统筹推进五位一体总体布局，协调推进四个全面战略布局，闻鸡起舞、昼夜兼程，在推进供给侧结构性改革，实施创新驱动发展战略，建设粤港澳大湾区等改革征程中继续努力走在全国前列。据统计，2017年广东省经济总量达到8.99万亿元，连续29年位居全国第一，财政收入连续27年位居全国第一，进出口总额约占全国四分之一，按人均收入计算即将迈入高收入经济体的行列。广东改革开放是全国改革开放的缩影，广东取得的成就是改革开放以来我国实现历史性变革，取得历史性成就的缩影，广东的改革开放也是在全国的大力支持下取得的。
在内地实行改革开放时，毗邻广东省的香港已经是一个高度发达的市场经济体。广东省的改革开放和制度变迁，不可避免地受到香港的影响。这体现在四个方面：（1）广东省通过建立特区，吸引港资北上，形成粤港之间“前店后厂”的制造业分工模式，打造面向国际市场的制造业集群。在此过程中，为适应港资企业的生产需要，广东省从价格形成、土地开发、劳动力管理、外汇利用、外贸管控等多方面尝试突破原有计划经济体制的新管理体制。这形成了粤港跨境要素流动诱致的制度变迁。（2）自2003年《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）签订以来，广东与香港将彼此之间的经贸关系建立在跨境经贸协议的法制基础上。CEPA系列协议不仅明确了包括广东省在内的内地对香港服务业的整体开放水平，还通过对接国际高标准贸易投资规则的方式，为内地的市场准入、商事登记、事中事后监管等市场经济管理体制对接香港营商环境和国际一流标准奠定了基础。同时，广东与香港通过《粤港合作框架协议》，建立了地方政府间合作框架，并将粤港区域合作纳入中央的顶层设计。这是粤港经济合作为内地带来强制性制度变迁的主要过程。（3）除了通过跨境要素流通导致的诱致性制度变迁，以及跨境政府间协议引导的强制性制度变迁，粤港经济合作还有制度示范效应导致的强制性制度变迁，粤港两地互相学习对方管理市场经济体制的实践，促进彼此制度变迁。广东省向香港学习土地批租、社会管理等方面的制度，而香港则向广东省学习科创扶持政策。（4）2015年广东自贸试验区挂牌成立后，广东自贸试验区通过先行先试各类体制创新、吸引港澳高端服务业要素入驻，形成了新时代粤港合作促进广东省兼有强制性制度变迁与诱致性制度变迁的混合型制度变迁。
第二节 诱致性制度变迁效应：经济特区的改革开放
20世纪50—60年代，香港面向国际市场的加工制造业飞速发展。1978年内地实行改革开放，毗邻香港的广东省很快有了效法香港，发展面向国际市场的出口加工业的设想。由于缺乏服务国际市场的经验，缺少发展出口加工制造业的资金、外汇、技术，因此，吸收港资出口加工制造业来粤投资成为必然的选择。但当时内地的价格、外汇、进出口贸易、劳动力、土地等管理体制还停留在计划经济体制下，难以满足港资企业的需求，因此，通过建立特区或“出口加工区”，先行先试各项市场经济制度，服务港资出口加工制造企业的需求，发展“三来一补”产业，成为必然的选择。由此可见，由建立特区、吸引港资企业、发展出口加工业、建立“前店后厂”分工模式，由港资北上的要素流动带动特区的制度建设，促成全省的制度变迁，就是改革开放前期粤港经济合作对广东省的诱致性制度变迁效应。
1979年6月，广东省与谷牧率领的中央工作组共同拟定了《关于发挥广东优越性条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》，提出试办经济特区。报告获中央批复，在深圳、珠海两市划出部分地区试办出口特区。1980年3月，为体现特区规划不局限于工厂企业，中共中央、国务院同意将“出口特区”改名为“经济特区”。
为了适应港资企业的需求，特区在经济改革的诸多方面实施了改革，这为之后全省乃至全国的经济改革提供了宝贵的经验和借鉴。根据参与领导和亲身经历过深圳初期经济体制改革实践过程的深圳市“经济体制改革领导小组”组长周溪舞的回忆：“深圳的经济体制改革……从引进外资最需要的地方开始，然后按照与国际市场接轨的要求，形成从局部改革到全面改革，从单项改革到配套改革，从初步改革到深化改革这样一个发展过程进行的。”“要开放——引进外资，开展对外经济技术合作，就要进行经济体制改革，不改革，外资企业就发展不起来。”[3]这再好不过地说明了特区由港资企业北上引导的诱致性制度变迁的特性。特区为适应以港资企业为主的外企需求，尝试了多方面的改革。
（1）劳动工资制度改革。计划经济下，国家计委制定劳动力增长指标，各级政府将指标分配到企业，再由劳动部门调配劳动力。进企业后，工人就是固定工，企业无法解聘。工资考核标准和等级也固定不变。改革开放后，进入特区的港资企业有经营期限，不可能沿用“铁饭碗”制度，特区建立了合同工制度，秉承双向自愿原则签订企业与员工劳动合同，工资、待遇都在合同中订明。同时，特区探索建立社会保障制度。一般工人发劳动服务费（包括工资、集体福利和个人保险），其中50%作为工资，另外50%的一部分作为个人保险——个人保险部分以个人名义存入银行，但平时不能支取，只能在待业或生病的时候支取，离开企业的时候可以带走。
（2）建设用地制度改革。计划经济时期，根据国家批准的基建项目，企业向当地政府提出征用土地的地点和数量，经和农民协商由政府批准后取得土地使用权。政府负责减免土地所有者的公粮、余粮任务，企业支付一定的征地费用。港资企业要取得建厂房的土地，难以走内地的计划经济流程。因此深圳特区采用收取港资企业土地使用费，出让土地使用权的改革举措，明确了企业对土地的使用权和使用年限，为以土地使用权转让为核心内容的土地市场的形成奠定了基础。
（3）外汇管理体制改革。港资企业进入特区初期，港币在市场上大量流通，冲击了人民币发行，但港币的流通无法用行政命令简单禁止。为了加强外币的市场管理，1985年1 1月，深圳成立了外汇调剂中心。按照“管住两头、放开中间”的原则进行管理。到中心来调剂的外汇，一头要看它来源是否正当，另一头要看它的用途是否正当。调剂的价格可以由双方议定。因此，深圳事实上是形成了一个汇率自由浮动、货币自由兑换的外汇市场。
（4）物价体制改革。20世纪50年代以来，内地一直实行三级采购、统购统销的流通体制。随着在深圳投资港资企业的增多，深圳人口急剧增长，生活日用品紧缺，旧有的商品流通体制无法满足港资企业劳动力快速膨胀导致的商品需求。为此，深圳成立了进出口服务公司，不属于计划经济下的商业系统或外贸系统，使用人民币直接在内地其他地市采购，甚至直接使用外汇在广交会采购。此外，深圳还加强了和内地其他地市商业部门的经济联合，允许它们与深圳企业合办商业并收取外汇券从而吸收商品到深圳。就这样，深圳在两个市场（计划市场与自由市场）、三种价格（国家牌价、国家指导价格与自由市场价格）、三种货币（人民币、港币、人民币外汇兑换券）并存的复杂局面下，打破了自50年代以来一直实行的三级采购、统购统销的流通体制，改革商业、物资体制和改革物价管理。深圳的物价闯关比1988年全国范围的物价改革整整提前了五年。
诱致性制度变迁的特征之一，是制度改革的循序渐进。根据对港资企业开放的需要，深圳首先改革了劳动、工资、土地使用制度。但很快就碰到了其他问题，比如工业发展、人口急剧增长等。为了解决商品短缺的问题，需要进行流通体制和价格体制的改革。就这样，经济改革的面儿越来越宽，到1987年全市经济体制改革经验交流会上，深圳在十二个方面进行了改革，包括：计划体制、企业体制、价格体制、流通体制、财政体制、信贷体制、外贸外经管理制度、外汇管理体制、劳动人事制度、工资制度、基建管理制度以及政府管理机构。
在这一阶段，双方经济发展水平的巨大差异和特区对于香港的开放，为粤港两地合作提供了巨大的潜在收益机会。对于深圳而言，“经济特区”肩负着政治和经济的双重任务，但是单凭深圳（广东）自身将“小渔村”建成经济示范区仍然面临极大的困难。香港作为转口贸易中心，不仅毗邻广东，还能够为广东提供急需的资金、技术和管理理念，帮助深圳特区建立现代市场经济制度，培育市场经济理念，实现经济的跨越式发展。对于香港而言，广东省低廉的生产成本和各项开放政策不仅为面临人力与土地成本上升和东南亚竞争压力的香港制造业提供了出路，还重新开放了深港边境，使得香港作为内地联系世界的“桥梁角色”得到全面的发挥。香港实现向以服务业为主的经济结构转型成为可能。因此，粤港民间都有极大的动力去推动双方的合作，深圳特区也有极大的意愿去改善港商的投资环境，突破政策限制，优化制度环境。深港之间得以在口岸通行、基础设施建设等方面获得从民间到政府的一致认同，各项合作安排推进迅速。
第三节 强制性制度变迁效应：CEPA与跨境地方政府间协议
香港回归之后，粤港合作的政治区隔不复存在，双方合作的性质从“涉外合作”转变为“一国两制”框架下同一主权国家内部的区域合作。这种合作具有明显的政府推动特征，降低了合作的制度成本。同时，随着双方经济发展水平落差的逐步缩小和内地产业结构升级的压力驱动，粤港两地原有的“前店后厂”合作模式逐渐转型。2003年内地与香港签订《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），在此基础上又陆续签署了10个补充协议、《CEPA广东协议》、《CEPA服务贸易协议》、《CEPA经济技术合作协议》、《CEPA投资协议》等。CEPA本质上是内地与香港两个独立关税区之间签订的双边自由贸易协议，也是21世纪以来粤港经济合作的法制化基础。借助CEPA框架，广东省在服务业开放、投资管理、新一代贸易投资规则构建等多方面借鉴香港经验，并通过跨境政府间协议的约束力，实现强制性制度变迁。在CEPA框架下的粤港经济合作中广东省实现强制性制度变迁包括以下几方面。
一 大幅度扩大对港澳服务业开放
改革开放后广东起先吸收港资企业北上，发展“三来一补”制造业，并与香港的商业贸易、航运、金融结合共同服务国际市场，形成“前店后厂”的模式。随着内地的经济发展与产业转型升级，内地对于能够助力制造业转型升级、满足人民高品质生活需要的外资服务业需求日增。同时，中国内地的金融、商贸物流、专业服务等高端服务业也在茁壮成长，需要政府在开放外资服务业过程中平衡对本地服务业的保护，以及外资服务业的正面外溢效应。CEPA框架下的内地对港澳服务业开放，适应了广东省乃至中国内地学习借鉴先进经济体经验，探索完善了扩大服务业开放的幅度与节奏，建立健全了服务业管理体制的需求，为广东省乃至内地初步形成服务贸易开放与服务业管理的强制性制度变迁提供了基础。
CEPA包括货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三方面的内容，但服务业开放和服务贸易自由化是 CEPA 及其补充协议的主要政策安排。[4]《CEPA服务贸易协议》签署之后，内地对港澳开放服务部门达到153个，涉及世界贸易组织160个服务部门的95.6%。其中，在“商业存在”的服务模式中，62个部门实现国民待遇；使用负面清单的领域，限制性措施仅120项；使用正面清单的领域，新增开放措施28项。[5]基本实现了内地全境与香港的服务贸易自由化。CEPA 签署十多年来，已初步形成了较完整的分阶段逐步扩大服务业合作范围，深化了合作内容，完善了合作体制的政策安排体系。CEPA 及补充协议中有关服务贸易的市场准入有以下两个明显特点。
第一，贴近国际标准，吸收发达经济体管理服务贸易的一般做法。CEPA 中服务领域的划分使用世界贸易组织《服务贸易总协定》的服务部门分类法（GNS/W/120），符合国际自由贸易协定的惯例，超越了内地《外商投资产业指导目录》采用国民经济行业分类的做法。2014年《CEPA广东协议》签订以来，CEPA更是首先确立了国际通行的准入前国民待遇+准入前国民待遇的承诺形式，为中国自贸试验区外商投资负面清单的修订以及中美双边投资协定（BIT）的谈判提供了标杆。CEPA作为“一国两制”下两个独立关税区的自贸协定，充分测试了贴近国际标准的自贸协定形式，为中国内地实施自贸区战略提供了经验借鉴。
第二，强调广东省的“先行先试”角色。针对香港回归后粤港两地经济融合不断加快的趋势，并配合珠三角《规划纲要》的实施，CEPA 及补充协议还加入了广东省“先行先试”的措施。[6]例如，CEPA 附件中与旅游服务有关的“自由行”措施最先在广东实行；《补充协议四》允许香港服务提供者在广东省试点举办出国展览，及支持和配合香港举办大型国际会议和展览会等；《补充协议五》中有17项措施在广东省先行先试；《补充协议六》允许广东向香港增加开放银行、证券行业；《补充协议八》中涉及保险、建筑、旅游和分销等领域的6项措施在广东先行先试；在《补充协议九》再推出涉及医疗、教育、环保等领域的17项开放措施在广东“先行先试”，还明确支持深圳前海、珠海横琴等粤港重点合作区域加快实施“先行先试”政策措施，为内地与香港的服务贸易自由化探索经验模式。《CEPA广东协议》和《CEPA服务贸易协议》更明确了允许香港金融业者按照内地准入标准和监管法规进入广东自贸试验区开业。在广东的“先行先试”有力地保障了CEPA循序渐进的修订，减少了试验的风险，促进了粤港之间的经济融合，为内地与港澳完全实现服务贸易自由化奠定了基础。
二 对标贸易投资规则促进内地营商环境全面改善
2003年签订以来，CEPA 经历了多轮修改。尤其是在《CEPA 广东协议》中将服务业开放的承诺方式改为国际主流的“准入前国民待遇+负面清单”的形式，并逐次减少限制措施，扩大对香港服务贸易开放。这种修订模式成功实现了可控风险下对香港服务业的逐步开放，增进了粤港之间的经济联系。但是，在CEPA实施过程中也暴露出一系列问题，包括“大门开、小门不开”，企业感受的实际开放度与协议的许诺程度不符等。在CEPA补充协议和子协议签订与实施过程中，以TPP（跨太平洋伙伴关系）、TTIP（跨大西洋贸易投资伙伴协定）、TiSA（服务贸易协定）为代表的第二代国际贸易投资规则逐步崭露头角。虽然TPP和TTIP遭遇挫折，但是它们体现的重视“关境之后”壁垒的消除、关注所有贸易利益相关方（stakeholder）的思路，逐步为各类后续贸易投资协定所吸收。第二代贸易投资协定具有以下几大特性。
第一，对“准入前国民待遇+负面清单”承诺方式的坚持。负面清单承诺模式强调“法无禁止即可为”，所有清单列表之外的外商投资领域享受国民待遇。相对传统的正面清单承诺模式，“准入前国民待遇+负面清单”的承诺方式，最大限度地实现了准入标准的透明以及投资审核程序的简化。
第二，对“关境之后”壁垒的密切关注。传统的贸易投资协议一般只关注投资准入过程的壁垒，对于外资在境内运营可能遇到的在金融资源获取、竞争规制、行业准入资质等方面的潜在歧视无能为力。第二代贸易投资规则旨在直面此类隐形壁垒，通过规定竞争中立原则，规范东道国的准入资质许可、政府规制乃至国企权力，尽可能减少外资面临的“关境之后”壁垒。
第三，对外来投资运营全环节的关注和对细节的重视。过于粗疏的原则性规定将使贸易投资规则的效力大打折扣。第二代贸易投资规则非常重视规则的可操作性和可参考性，对外资运营的全过程都做了保障性规定，并且对东道国外资规制的各环节都做了细节性规定。例如，TiSA对外资准入资质许可的答复时限有限制，并对政府采购的无歧视原则有规定。
第四，对信息技术发展引致的新议题的重视。信息技术的发展带来了国际服务贸易和跨境投资的一系列重要问题，包括跨境互联网数据的传输、跨境电子商务、电信投资、服务器数据的存储地限制等。新一代贸易投资规则在这些方面都做了有利于外来投资者的原则性规定和细节保障规定。
第五，对“利益相关方”权益保护的重视。全球化和跨国投资促进了资源和要素跨国优化配置，也涉及了劳工保护、环境污染等敏感的本地问题。由于发达国家保障本国工作岗位的需要，以及公共团体呼吁保障发展中国家劳工权益和环境标准的压力，越来越多的贸易投资协定内加入了劳工保护标准和环境保护标准的内容，一方面减少要素无序流动造成的损害，另一方面保障利益相关方的权益。
综上所述，第二代贸易投资协议将贸易投资规则延伸到“关境之后”领域，形成了当今国际经济治理体系的重要制度变迁规范。作为内地签署的第一个高水平的服务贸易协议，CEPA是内地探索对外开放标准、对接国际贸易投资规范的试验田。CEPA的最新修订也涵盖了在第二代贸易投资协定指引下的市场经济管理体制的强制性制度变迁。
2017年6月28日，内地与香港签署了《CEPA投资协议》和《CEPA经济技术合作协议》。两个协议自签署之日起生效，其中《CEPA投资协议》于2018年1月1日起正式实施。《CEPA投资协议》是CEPA的一个内容全新的子协议，由正文4章29条及3个附件组成，全面涵盖投资准入、投资保护和投资促进等内容，对接国际规则，兼具两地特色，开放程度高，保护力度大，将为两地经贸交流与合作提供更加系统性的制度化保障。在投资保护方面，《CEPA投资协议》对投资的征收补偿、转移等，给予国际高水平投资保护待遇。关于投资者与投资所在地一方的争端解决，双方共同设计了一套符合“一国两制”原则、切合两地需要的争端解决机制，包括友好协商、投诉协调、通报及协调处理、调解、司法途径等，为两地投资者的权益救济和保障做出全面和有效的制度性安排（见表2—2）。
表2—2《CEPA投资协议》的投资争端解决机制
资料来源：根据《CEPA投资协议》整理。
注1：限于第4条（最低标准待遇）、第5条（国民待遇）、第6条（最惠待遇）、第7条（业绩要求）、第8条（高级管理人员、董事会成员与人员入境）第1款、第8条（高级管理人员、董事会成员与人员入境）第2款、第11条（征收）、第12条（损失补偿）、第14条（转移）。
《CEPA投资协议》可以说体现了内地与香港探索借鉴国际新一代贸易投资规则的努力。从表2—3中可以看出，《CEPA投资协议》在两个方面取得了重大突破。
一方面，《CEPA投资协议》率先实现了内地对香港的全领域投资的“准入前国民待遇+负面清单”投资准入承诺形式。《CEPA服务贸易协议》对商业存在形式的服务贸易实行了负面清单承诺模式，但不涉及服务业之外的香港对内地投资项目。而中国自贸试验区试行的多个版本的外商投资负面清单是全领域的外商投资负面清单，一来无法体现“一国两制”下对香港业者的特殊优惠，二来自贸试验区负面清单的相关形式（列表方式）和内容（描述的详细程度）与国际标准乃至CEPA标准不同，无法与《CEPA服务贸易协议》的负面清单无缝对接。因此，《CEPA投资协议》实行全领域负面清单的投资管理模式具有很大的制度创新意义。更值得一提的是，《CEPA负面清单》的减让表专门列出了“不可回退条款负面清单”，引入了棘轮条款，为CEPA框架下的高水平高标准开放创造了范例。总之，《CEPA投资协议》为中国自贸试验区外商投资负面清单的进一步修订，乃至中国与其他国家签订投资协议提供了宝贵的试验机会。
表2—3《CEPA投资协议》的框架内容
资料来源：根据《CEPA投资协议》整理。
另一方面，《CEPA投资协议》涉及了之前CEPA框架下未包含的重要投资保护议题。例如，《CEPA投资协议》第1 1条涉及了征收问题，原则上规定“一方投资者的涵盖投资或投资收益均不得在另一方境内被征收，亦不得被采取具有相当于征收效果的措施”。第14条“转移”规定“一方应允许所有与涵盖投资有关的转移自由、无迟延地进出其境内”。第16条“法律与政策的透明度”规定了法律与政策应迅速公布、易于获得，应要求向另一方解释法律与政策；第18条“本协议双方的争端解决”，更是涉及了敏感的一方投资者与另一方政府之间的争端解决，并规定可以通过双方设立的投资工作小组所设投资争端通报及协调处理职能推动解决；第25条“环境措施”原则规定不得以放松环境措施吸引投资。
综上所述，《CEPA投资协议》不仅纳入了传统投资保护协议涉及的征收、转移等重要议题，还纳入了第二代贸易投资规则特别重视的法律政策透明度、环境保护，乃至投资者—东道方争端解决等敏感的新议题。特别是投资者—东道方争端解决机制的建立，为“一国两制”框架下“关境之后”壁垒的消除做出了重大的制度突破的尝试。
三 政府间协议引致的强制性制度变迁
基于2003年以来CEPA这一政府间协议在落实粤港合作、促进内地强制性制度变迁的经验积累，2009年以来，粤港双方签订了一系列政府间合作协议，试图通过协议形式增进双方合作，促进两地强制性制度变迁。例如，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2009年）、《粤港合作框架协议》（2010年）、《粤港合作框架协议》（201 1年）和《关于深化泛珠三角合作的指导意义》。粤港、粤澳合作具有了明显的政府推动特征，且融入国家发展战略的整体框架之下，成为国家内部经济调整的一部分。特别是2017年《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》的签署，为粤港澳三地合作全面升级奠定了基础。
这种中央到地方的多层次合作机制推动了粤港合作从诱致性变迁转向强制性变迁。依据国家的战略安排，粤港合作从产业和贸易合作，发展到金融等现代服务业的合作，并逐渐开始了在教育、就业、医疗等民生领域的合作。而在经贸合作方面，相关政府间协议已深入双边深度合作的制度升级，以及“关境之后”壁垒的消除中。《粤港合作框架协议》第五章“营商环境”规定，“共同促进贸易投资便利化，实现人流、物流、资金流和信息流便捷互通，优化和提升区域营商环境”。这细化了从通关便利化到技术标准的双方合作原则和内容；《粤港合作框架协议》在知识产权合作、生态建设和环境保护、社会保障、教育等双边合作领域的规定，有效促进了广东省相关领域的深度制度变革，例如中外合作办学、跨境知识产权保护等。
第四节 制度示范效应下的粤港互相学习
除了港资企业要素跨境流通带来的诱致性制度变迁，以及CEPA框架下的强制性制度变迁，粤港经济合作对广东省改革开放制度变迁带来的另一种效应是制度示范效应。香港的市场经济体制运行成熟，在管理市场经济方面拥有丰富的经验，广东省在向市场经济转型过程中完全可加以借鉴效仿。与此同时，改革开放40年来，广东省在科创等领域探索的独特经验，也为香港所学习借鉴。
第一，基础设施投资机制。基础设施建设投资大、建设周期长，改革开放初期财力有限的内地政府无力承担大规模基建费用。广东省学习借鉴香港成熟市场经济体的经验，通过市场化方式筹集基础设施投资基金。1981年，广东省通过向香港市场贷款1.5亿港币，建设广州至珠海公路的四座大桥，并建立收费偿还模式。同年6月，广东省公路建设公司与香港合和中国发展（高速公路）有限公司合作成立广深珠高速公路有限公司，开创了粤港合作并向境外市场融资建设基础设施的先例。
第二，土地批租制度。在计划经济时代内地长期采用行政拨付无偿使用的土地使用制度，1982年《宪法》规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。在当时的情况下，特区建设采用按土地性质和使用年限收取土地使用费的模式，由于使用费标准的僵化不适应市场经济发展的需求，无法满足特区建设尤其是基础设施建设对资金的巨大需求。而香港长期以来通过土地拍卖等方式从土地使用中收费，可以解决基建资金的需求问题。因此，效法香港，深圳在1987年先后通过协议出让、招标、拍卖的形式出让三块土地，取得了良好的经济社会效应，彰显了香港式土地批租制度的优势，深刻变革了现存土地使用制度，并促成1988年允许土地使用权转让的宪法修订。
第三，香港科创制度。改革开放40年来，虽然内地制度变迁的深度和广度远超香港，广东是粤港合作引致的制度变迁的主体，但这不代表香港不存在粤港合作引致的制度变迁行为。特别是广东省改革开放形成的好做法、好经验，通过显著的制度绩效影响到香港，形成了制度示范效应下的强制性制度变迁。例如，由于内地在促进科创发展的政府和市场深度结合体制显示了良好绩效，长期奉行“积极不干预”原则的香港特区政府也开始介入科创发展，力图借鉴广东省经验，推进香港科创发展。2015年成立的香港创新与科技局，作为政府层面统筹香港科创发展的机构，就是香港借鉴广东省，特别是深圳的成功经验，在政治制度层面实现的一大突破。
第五节 广东自贸试验区引领的混合型制度变迁
改革开放40年来，粤港合作引致的制度变迁，从基于“前店后厂”经贸合作模式和特区改革开放的诱致性制度变迁，进入21世纪后逐渐转为通过双边政府间协定实施的强制性制度变迁。然而，随着CEPA实施过程中暴露的“大门开，小门不开”等问题，新时代通过广东自贸试验区的制度创新与探索，粤港合作重新引入诱致性制度变迁的成分，同时实现吸纳集聚港澳高端服务业要素以推进制度创新，从而吸收诱致性制度创新和强制性制度创新两者的优势，推动了广东省乃至整个内地新一轮改革开放。与内地其他自贸试验区不同，广东自贸试验区从设立开始就特别强调粤港合作。[7]广东自贸试验区的整体制度变迁，都深度嵌入粤港合作的制度创新背景中。
第一，广东自贸试验区的诱致性制度变迁。2015年颁布的《中国（广东）自由贸易试验区建设实施方案》明确“打造粤港澳深度合作示范区”，要求“在《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议（CEPA）框架下，在广度上拓宽粤港澳合作领域，进一步取消和放宽港澳投资者准入限制；在深度上创新粤港澳合作机制，在规则标准对接、项目资金互通、要素便捷流动等方面先行先试，打造粤港澳联手参与国际竞争的合作新载体”。规定的粤港合作领域包括：联手港澳打造内地企业“走出去”的重要窗口、制定港澳投资准入特别管理措施（负面清单）、规划建设港澳现代服务业集聚区、先行先试推进服务行业管理标准和规则衔接、建设粤港澳创新型产业发展基地、支持港澳专业服务业拓展内地市场、促进粤港澳专业人才集聚、促进粤港澳服务要素便捷流动、推进建设统一高效、与港澳联动的口岸监管机制等领域。可以看出，广东自贸试验区努力重现着改革开放初期深圳特区通过吸收和集聚香港要素，促进诱致性制度变迁的模式。相比20世纪80年代的深圳，广东自贸试验区重点吸引和集聚的港澳要素从劳动密集型制造业资本和技术转向高端服务业和科创行业的专业人才等要素，同时要素流通从80年代的单向吸收港澳要素转向促进面向“一带一路”沿线市场的双向流通。广东自贸试验区致力探索通过服务行业管理标准和规则的衔接，实现要素跨境流通的诱致性制度变迁。
第二，广东自贸试验区的强制性制度变迁。中国自贸试验区设立伊始，就明确“要做制度创新高地，不做优惠政策洼地”的原则。《中国（广东）自由贸易试验区建设实施方案》明确了包括加快构建与国际高标准对接的投资贸易规则体系、建设依法规范行政体系和公平竞争市场机制等重大制度创新目标，对应数十个制度创新领域。成立三年多来，广东自贸试验区在投资管理、商事登记、事中事后监管等领域的重大创新大幅改善了自贸试验区的营商环境，并且每年都形成数十项制度创新案例成功复制推广。广东自贸试验区的制度创新，面向的是新一代高标准国际贸易投资规则体系，是自上而下、体系全面的强制性制度变迁。不仅与吸引集聚港澳服务业要素所力图实现的诱致性制度变迁相呼应，还能为内地整体构建现代化经济体系以及建设高标准营商环境提供宝贵的制度创新经验。而广东自贸试验区的强制性制度变迁，无疑吸收借鉴了作为自由港、营商环境全球最佳的香港的相关制度，实现了通过制度示范效应促进强制性制度变迁的效果。
第六节 粤港经济合作引致制度创新存在的不足
内地改革开放40年来，粤港经济合作对两地的制度变迁起到重要作用。无论是改革初期港资北上形成的经济特区诱致性制度变迁，还是贯穿改革开放全过程的基于制度示范的强制性制度变迁，还有2003年以后基于CEPA和其他政府间合作协议引致的强制性制度变迁，以及2015年广东自贸试验区制度试验下的混合型制度变迁，都彰显了40年来一段段极不平凡的粤港合作历程，以及改革创新的巨大成效。然而，在中国特色社会主义进入新时代下，现有粤港经济合作模式引致的各类制度变迁显示出后继乏力的弱点。
第一，要素吸收和集聚引致的诱致性制度变迁面临敏感服务业开放程度不足与“关境之后”障碍。改革开放以来，香港制造业资本与技术北上，结合广东省廉价土地和劳动力要素，形成“前店后厂”分工模式，对接国际市场。进入新时代以来，随着内地经济高速增长，土地和劳动力等要素价格飞涨，居民环境保护意识提升，经济发展模式逐渐向高质量发展转型，原有的粤港“前店后厂”分工模式难以为继。与此同时，广东试图通过吸引集聚香港高端服务业要素，形成新时代下新的诱致性制度变迁模式的努力，却面临着对敏感服务业开放度较低、粤港两地技术标准和行业管理体制差异较大、内地营商环境仍不如港澳等障碍，新时代广东通过吸收集聚香港服务业要素，实现诱致性制度变迁的努力见效仍需时日。
第二，CEPA等政府间协议引致的强制性制度变迁面临履行机制不完善的问题。CEPA等政府间协议引致的强制性制度变迁在现实中产生了“大门开，小门不开”问题，各类开放措施难以落地。这主要源于包括府际合作、争端解决、法律协调、社会参与等体制在内的履行机制的不足。例如，粤港合作缺乏沟通协调的长效机制，紧密合作与实施细则的敲定障碍重重。目前，《粤港合作框架协议》配套的粤港合作联席会议的会面频度低、会期时间短，导致双方不可能就具体事项和问题进行深入讨论和研究。会议的决定限于基本的合作原则和意向，很少有深入具体的实施细则。粤港政府合作缺乏直接的社会民意沟通以及相关的制度安排。粤港联席会议由政府官员派代表参加，其议程，程序，甚至部分商谈结果缺乏必要的透明度。这导致了粤港合作可能遭遇来自民间的不解和挑战。粤港政府间协议缺乏明确的法律基础，法律位阶和效力不明。目前粤港澳合作依据的主要文件，例如 CEPA安排、《粤港合作框架协议》等，缺乏明确的法律授权，且未完成《立法法》规定的相应的法律立法程序，其法律位阶和效力不确定，导致执法和司法层面难以有效落实CEPA和《粤港合作框架协议》中涉及的粤港合作内容。粤港政府间协议缺乏争端解决机制，严重依赖政策驱动，实施困难。目前只有CEPA就粤港合作可能出现的争议提供了争端解决机制，但是解决争端的联合指导委员会每年只会面一次、缺乏详细程序指导和专家参与，难以为争端提供专业分析和救济措施建议。另外，CEPA并未规定协商失败后的解决办法。法律争端途径的缺乏导致CEPA的实施过度依赖领导批示和政策驱动推进，容易出现实施过程的隐秘性和非专业性。
第三，基于制度示范下的强制性制度变迁面临改革进入深水区，难以直接照搬香港经验的困境。在改革开放初始，由于内地众多市场经济制度尚不完备，直接学习借鉴香港经验能够节省探索成本且效果卓著。然而，随着内地改革进入深水区，各领域深化改革面临原有体制，既得利益，国家安全等多方面的复杂权衡，难以轻下决断。且内地已然形成完备的市场经济体制，对原有体制的任何进一步改进都需要评估体系性的全面影响，全面考量改革的领域、顺序和进度，无法直接照搬香港经验。例如，在金融领域，金融服务业开放、人民币国际化、“一带一路”对外投资、资本项目下开放等改革领域就呈现复杂的利益风险权衡和改革进度纠结，内地无法直接照搬香港允许货币自由兑换、跨境资金自由流动、资本项目下全面开放、金融服务业全面开放的制度现状，必须探索基于自身情况的改革议程。
第四，广东自贸试验区的混合型制度变迁兼有上述制度变迁的缺陷。广东自贸试验区试图通过吸引集聚香港高端服务业要素实现诱致性制度变迁，并借鉴香港经验全面试行制度创新实现强制性制度创新。然而，广东自贸试验区的诱致性制度变迁同样面临敏感服务业开放程度不足与“关境之后”障碍，强制性制度变迁同样面临需权衡改革进程，难以照搬香港经验的困境。作为一个与内地其他区域不实行隔离的制度改革示范区，广东自贸试验区不可能在不考虑对内地整体冲击的条件下探索敏感服务业的大幅度开放和对香港营商规则的全面效仿。广东自贸试验区的要素集聚和制度创新，无法大幅超越内地改革开放的整体进程。
第五，粤港经济合作引致的制度变迁过度呈现单边性，香港方面的制度变迁动力不足。在内地整体改革开放背景下的粤港澳合作进程中，广东省经历的制度变迁必然比香港剧烈，但内地改革开放以来的粤港经济合作也对香港经济、社会造成了种种冲击。香港仍有必要采取措施，实现制度变迁应对情势改变。例如，粤港“前店后厂”经贸合作模式就导致香港的去工业化。如何应对去工业化导致的就业、交通、居住等方面的经济社会问题，香港方面做出了一系列应对，例如通过CEPA的“自由行”政策，吸纳了旅游业劳动力等。然而，在很多方面，香港特区政府通过制度变迁应对粤港合作的情势变更动作迟缓。例如，香港特区政府没有及时转变闲置工业大厦的用途以解决市民居住问题，[8]设立香港创科局这一事项更是延宕长达三年时间，难以适应粤港经济合作引致的香港产业变动情势。
第七节 新时代粤港合作促进双边制度变迁的路径
习近平总书记在党的十九大报告中指出，“要坚持全面深化改革。只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，面对国际形势的风云变化，我国必将继续坚持改革开放，推进制度变迁，建设现代化经济体系，构建全面开放新格局。改革开放以来一直走在制度变迁前沿的广东省，将继续深化改革扩大开放。而粤港澳大湾区作为新时代深化内地与港澳合作的新平台，也将成为广东省改革开放的重要抓手和动力，以及港澳通过深化自身制度变迁融入国家发展大局的重要支撑。在新时代粤港澳大湾区建设中，粤港合作拟通过以下路径有效发挥双边合作对制度变迁的促进作用。
第一，粤港双方要有效促进双边要素便捷流通。如前所述，双边要素便捷流通引致的诱致性制度变迁是20世纪80年代深圳特区改革开放成功的关键因素，而近十几年粤港合作迟迟难以推进诱致性制度变迁的关键原因，还在于高端服务业所需的资金、人员、物资、信息难以顺畅跨境流通。粤港澳大湾区是“一国两制、三个独立关税区域和三种法律制度”下的区域合作，人流、物流、资金流和信息流等跨境便捷流通仍然存在着很大的障碍。[9]为充分发挥湾区强大的集聚与外溢效应、促进粤港两地产业转型升级、提升资源跨区域配置效率、推动形成全面开放新格局和引领粤港两地深化制度变迁，粤港双方有必要渐进、有针对性地消除深层次市场体制差异，深化湾区“三个独立关税区域”之间的贸易投资便利化合作，从而逐渐实现湾区要素流通便捷化，深化双方服务业合作，助力广东建立与高端服务业相适配的高标准贸易投资规则，顺利实现诱致性制度变迁。
第二，粤港双方要强化CEPA等政府间合作协议的履行机制。进入21世纪以来，粤港双方试图通过CEPA、《粤港合作框架协议》等政府间合作协议深化双边经济合作，促进内地强制性制度变迁。然而，如前所述，府际合作、争端解决、法律协调、公众参与等履行机制的缺失影响了CEPA等政府间合作协议的履行效果。粤港澳大湾区三地分处“一国两制”下的三个独立关税区和三地法律体系。因此，在构建包含府际合作、争端解决机制、公众参与机制等履行机制体系时面临特殊的困境。新时代粤港深化合作，落实CEPA等政府间协议，促进强制性制度变迁，需要粤港两地超越地方利益，充分利用中央推进粤港澳大湾区建设领导小组成立的机会，健全湾区多级治理体制，对履行CEPA等政府间合作协议进行统一规划和治理。需要从国家立法层面，或通过授权立法方式明确CEPA 等政府间协议的位阶和效力，并在充分沟通的前提下，督促港澳地区的立法会和行政长官及时将行政协议转化为在港澳受认可的法律；需要健全完善CEPA等政府间协议的争端解决机制，明确相关政府间协议争端解决的详细程序指导；需要建立粤港政府间协议的公众参与机制，提高政府间协议立法的透明度，扩大粤港合作的群众基础。
第三，广东自贸试验区要探索更好发挥混合型制度变迁试验平台角色的新路径。广东自贸试验区承担吸引集聚香港高端服务业要素促进诱致性制度变迁，以及通过制度创新促进强制性制度变迁的双重任务。设立三年来，出于产业安全和国家安全的考虑，自贸试验区敏感服务业开放幅度不如预期，制度创新案例集中于琐细程序，难以起到推动综合诱致性制度变迁和强制性制度变迁优点的作用。广东自贸试验区有必要借助粤港澳大湾区建设契机，重新规划制度创新路径，尝试建立有围栏的自由贸易港区扩大吸收港澳高端服务业要素，精细规划金融开放、贸易便利化、投资管理模式改革等方面的改革路径，力争结合诱致性制度变迁和强制性制度变迁的优势，带动粤港深度合作促进广东省制度变迁。
第四，香港要抓住粤港澳大湾区建设契机主动融入国家发展大局。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确粤港澳三地共建大湾区，促进港澳融入国家发展大局的具体路径。在新时代，香港也需要及时跟进粤港经贸合作的步伐，及时调整自身的制度变迁节奏，积极融入国家发展大局，通过找准新的有效的粤港协调发展模式，推进自身制度变迁。中央和广东省要鼓励香港特区政府摒弃“小政府”和“积极不干预”的教条。顺应世界科技与产业发展趋势，主动加强对国家发展战略的对接，找到“国家所需、港澳所长”的结合点，准确定位本地科创发展的方向和目标。有针对性地补贴基础科研、扶持跨境科技成果转化、促进跨境科创人才集聚，共建粤港澳大湾区国际科创中心，为国家建成科技强国贡献力量。鼓励香港积极参与“一带一路”建设，把香港专业服务业、金融业的优势与内地基建、制造业优势紧密结合，共同开拓“一带一路”广阔市场。同时，促进香港各界达成湾区合作共识，消除引进内地人才的顾虑。当前香港出于保护本地就业的考虑，限制内地人才的流入。这限制了湾区人才的顺畅流通，导致湾区资源要素配置的无效性，妨碍了香港形成诱致性制度变迁。在实施粤港澳大湾区规划过程中，中央政府应发挥协调作用，香港特区应加强正面宣传与民众动员，在“扩大对内地人才开放对整个大湾区有利”上达成共识，从而减少湾区人才流动非对称现象的出现。
[1]樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》,《经济研究》1993年第1期，第3—15页。
[3]周溪舞：《深圳经济特区初期经济体制改革的回顾》,《特区实践与理论》2006年第4期。
[4]毛艳华：《CEPA与香港经济结构转型研究》,《中国软科学》2004年第6期，第106—111页。
[5]《CEPA服贸协议落地内地全境 港澳服务业“北上”再降门槛》,《21世纪经济报道》2016年6月3日。
[6]毛艳华、肖延兵：《CEPA十年来内地与香港服务贸易开放效应评析》,《中山大学学报》（社会科学版）2013年第6期，第160—173页。