一　传统政府模式的弊病

(一)管理型政府下的部门集权

在马克思主义者看来，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具。政府是国家的代表，国家管理是靠政府去实现的。因此，管理型政府模式是政府一经产生就存在的一种早期的政府类型，其主要职能是实现统治阶级的意志和利益。在管理型政府控制下，军队、警察、监狱等暴力机器视之为国家的支柱，政府是执行统治阶级意志的工具。因此，政府权力集中于那些时刻掌控暴力工具的部门，在政府内部呈现出一种不平衡的资源分配状态和不平等网络体系，甚至政治权力部门可以比较随意插手教育、司法、舆论等本应独立的部门，甚至这些政府部门的职能也被剥夺了，政府部门间的互动缺乏自由。政府管理表现为权力部门的单向度支配和管控。

我国历史上是一个管理型政府主导的国家，血亲连带、等级制以及内部权力的高度专制性，造就了一种以集权为特征的政府。新中国成立之后相当长的一段时间里，受历史制度惯性的影响，确立了中央到地方高度集权的层级体系，形成了“全能主义政治”的社会，政治机构的权力可以随时地、无限地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域。政府内部的部门间不平等结构在政府与社会、公众构成的网络中进一步放大。“他们的自由活动范围的大小和内容，是政治权力机构决定的。[2]”

在当今中国，政府管理的色彩虽然比改革前弱化了，但依然可以看到，权力部门因其自身的利益，不愿意退出这些舞台，不愿意简政放权，这极大阻碍了行政改革的继续推进。部门掌握的权力越大、越集中，其拥有的其他资源也就越多，无疑越能主导政府的运行、管理。

(二)发展型政府下的集体行动困境

改革开放以后，随着以“经济建设为中心”发展战略的确立，国家重心转移到经济建设上来，政府职能的侧重点也从政治统治转向了社会管理。但由于经济建设的紧迫性，政府的职能主要落在经济管理上，忽视了社会其他方面的管理，形成了以经济建设为中心的政府管理模式。尤其是一些地方政府，唯“GDP论英雄”，在经济增长中扮演着决策者、投资者、招商者、管理者、监督者等角色，成为地方经济发展的“全能型家长”。这就使政府的权力和资源主动流向能够在经济增长方面取得立竿见影成效的部门，而社会服务类、文化生活类等相关部门则一度冷落，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体的保护方面难以充分发挥作用。由于市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多。

如果说管理型政府的弊端在于政府部门内部的资源分配和权力关系呈现不平等、部门集权的倾向，那么发展型政府的缺陷就在于经济效益促使政府部门的条块分割与惰性僵化，政府部门间缺乏有效的、促成集体行动的机制。任何政府部门和组织都致力于通过对其知识和意图的保密来增强专业上的优势，从而造成单一的、非弹性的、死气沉沉的组织氛围和行政情境。政府长期充当经济建设主体和投资主体角色，导致了政府权力的异化、公共利益部门化，权力寻租无法避免，助长了地方保护主义，市场分割，政出多门。一是政府部门之间的职能分割与利益分化。部门之间的职能分割导致利益分化加剧，同时催生了不同的利益主体，不同利益主体有不同的利益诉求。各种利益主体在社会经济发展中碰撞、摩擦，使得社会利益越来越多元化与复杂化，而社会缺乏有效的调节机制，导致各类矛盾缠绕、重叠，形成社会的“高压锅”，缺乏政府内部各部门间的齐心协力和集体行动。二是官民冲突激化。近年来，官民冲突的群体性事件越来越多，如海南省东方暴力袭警事件、江西省南康事件、广州乌坎事件，等等。当前中国社会官民矛盾愈演愈烈，一方面是源于地方政府不但漠视为民众提供公共服务的职能，而且自恃垄断的政治社会资源，与民争利，成了追逐经济利益最大化的“公司型”政府，权利制约失衡，官员贪污腐败泛滥，引发群众不满;另一方面源于群众的利益表达和诉求机制不畅或欠缺，因此，只能需求非制度化的冲突伸张正义，以非正常的暴力来获取正常诉求无法获得的利益。

(三)服务型政府下的协同性运作

回顾古今中外出现过的不同样态的政府管理模式，我们可以发现，这些政府管理模式都不同程度地具有满足公众需求的功能，都或多或少地具有满足公众需求的职能特征。然而，不论是我国历史上的管理型政府，还是改革开放后的发展型政府，均因其动力来源的不同而产生管理差异。管理型管理模式依托的是传统农业文明和家长制，主要将权威因素作为其整合力量;发展型管理模式依托市场经济的充分发展，将权威因素和经济因素作为整合力量，其管理具有支配性的特征，政府内部的部门间也不可避免。这两种管理模式与公众需求的联结并没有足够的紧密，甚至存在脱节的问题。因此，公共服务型政府应运而生，即以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或社会不愿意提供，或没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。

伴随我国经济社会的不断发展，人民群众的民主意识、法治意识和参政意识不断增强，公众对政府公共服务的需求不仅在量上增多，也在质上有了提高。一方面，伴随时代的进步，公众需求不断发展变化，新的公众需求将会不断涌现;另一方面，随着温饱问题的解决，农民的需求也进入一个新的层次，对服务质量的要求越来越高。这一趋势意味着政府将会面临新的挑战，要求政府摆脱以往仅以经济为中心的管理模式，把服务放在政府职能最中心的位置，从“官本位”到“公民本位”，从“替民办事”到“为民办事”，从“独舞”到“共舞”，以实现公共利益最大化。政府只有不断加强自身建设，持续提高满足公众需求的能力，才能更好地应对这种挑战，有效满足公众需求。

因此，转变政府职能、打破政府内部部门间的分割和不合作局面，建设由多部门联动协同行动、开放式的服务型政府，是人民群众的迫切愿望，也是当前民主政治发展的迫切要求。