四 构建机制保证改革持续
改革是一项系统而长期的工程，若没有完善的机制作为保障，终将会昙花一现，消失在历史的长河中。为确保改革走地远、走地好，巴东县领导班子特别重视改革中的机制建设，确立了多部门的协作机制、多层级的分流机制、多方位的监督机制、多样化的保障机制，为改革注入持续发展的动力。
(一)多部门的协作机制
随着社会经济发展的推动与政府改革的深入，政府部门间关系的问题逐渐开始成为关注的焦点。在创新社会治理的背景下，如何建构政府部门间协调机制成为政府自我改革深度推进的重要维度。但是，长期以来，由于职能分工，带来政府内部“部门林立”、“各自为政”，部门之间这种“碎片化”关系导致各部门之间会存在“施政缝隙”，所谓“施政缝隙”是指在政府部门间的权责配置中有一个各部门职责都难以覆盖的“空白地带”，这个“空白地带”是政府各部门都不愿意承担职责的领域;因此造成“权责壁垒”，即政府内各部门之间固守各自权责与利益范畴，淡漠合作，政府“整体性”的价值认同裂化。[3]而其带来的结果，一方面是由于不协作带来行政效率的低下，部门之间互相扯皮、互相推诿现象时常发生;更深层次的影响则是群众办事“难找人”、“难进门”，最终“事难办”。长此以往，群众对政府的埋怨会越来越多，而对政府的信任将越来越少，社会治理也必越来越难。
巴东县“农民办事不出村”平台建设以前，农民进城办事可谓是阻碍重重，比如办理“房屋建设许可证”，涉及到国土、交通、林业、电力等多个部门，农民往往要在几个部门之间来回奔波，找人签字盖章十分困难，还经常会遇到被部门推来推去的“踢皮球”情况。农民有时办理一个证件，要来回奔波二三十次，耗时几个月，花费成本上千元。一谈及以前办证经历，巴东农民心酸的话语中就流露出对政府的怨气，对政府的不信任。
为此，在巴东县改革实施过程中，县委、县政府多次强调要加强协作，指出信息化项目建设是一项全局性、系统性、综合性、战略性的工作，需要多个部门相互协作。在“农民办事不出村”项目落实规划的过程中，巴东县充分利用部门业务办理专网与县政务服务网络，借助“农民办事不出村”平台，建立了“多部门的协调机制”，部门之间关系由“碎片化”逐步走向“跨部门协作”。具体来说，部门协作运行主要是通过两种方式，一是网上并联审批，农民待办事件进入系统后，涉及到多个部门审批的，各部门按照先后顺序，自行在网上进行审批;二是部门联席会议审批，如“建房许可证”的办理涉及到国土局、林业局、交通局等多个部门，且需要现场勘探，流程十分复杂，各个部门相关人员需要通过召开联席会议共同协商证件的办理，通过这种方式避免了群众办理证件在各个部门之间奔波，农民“跑腿”变为干部“跑腿”。
“协作机制”使得部门行政方式得到根本性的变革，大大提高了政府的行政效率，如县卫计局自“农民办事不出村”系统运行以来，共受理了12635多件，办结12623件，办结率高达99.9%。从全县来看，各部门的行政审批事项办结率也达到了94%。同时政府从“被动”办事到“主动”为民服务，政府与群众之间的关系得到缓和，政府在社会中的形象得到提升，推动改革持续进行。
(二)多层级的分流机制
巴东县隶属湖北省恩施土家族苗族自治州，辖12乡镇491个村(社区)，共49.6万人，县域面积3354平方公里，南北最大纵距400公里，海拔高差2938米，境内大巴山、巫山、武陵山盘踞，长江、清江两江分割，是典型的“老、少、边、山、穷、库、险”地区。山高路远坡陡，农民到镇里、县里办事极其不便，花费成本也十分昂贵。如何建立有效的机制，打通农民办事“最后一公里”是巴东领导班子面临的重大问题，也是巨大难题。
秉持着“解决农民奔波之苦”的重要目标，在巴东县“农民办事不出村”平台建设运行之后，县、乡镇、村三级通过网络系统连通，“分流理事机制”也随之而产生，具体如下:
村一级负责受理。村里农民要办理相应的行政审批事项，首先准备好需要的证件到村便民服务室，村业务受理员指导农民把相关表格填写好后，将证件和表格统一扫描进电脑，通过“农民办事不出村”系统上传到相关部门，成为待办事项。若办理成功，农民只需到便民服务室领取证件，若办理不成功，村业务受理员将会告知农民被退回原因。2013年巴东县125个村智慧平台累计受理行政审批服务事项8951件，直接为群众节约办事成本470万元。群众形象地说:“一个系统进了村，办事少了中转站，机关受‘冷’、群众受惠，智慧服务平台就是‘亲民岗’。”
乡镇一级负责办理。按照“应进必进、能进则进、进必授权”的原则，凡与农民息息相关的事项一律进入乡镇服务大厅办理。乡镇服务窗口必须有人员固定办公坐班，定时登录“农民办事不村”系统，负责处理由村一级业务员上传到系统的待办事项，对于条件不符合的事项，说明理由退回;对于符合条件的事项，乡镇业务员要下载相关表格，交给乡镇相关负责领导签字盖章后，扫描成电子文档签署意见并发送到县相关部门，同时能在乡镇里办结的事项，乡镇业务员要在部门的内网上进行办结。此外，涉及到现场踏勘的审批事项，乡镇要派相关人员现场踏勘后才能办理，如林业采伐证的办理，乡镇业务员就要通知驻村护林员，两个工作日现场填写好《伐区简易调查设计表》。
县一级负责统筹。随着审批权力下放到乡镇，县一级审批的事项减少，但是仍然有部分不适合下放的审批权力没有下放，如临时身份证的办理可以在乡镇派出所审核材料，但最后必须将相关材料传到县公安局统一办理发证。因此，当乡镇不能代理办结的时候，要上传到县相关部门，由县相关部门进行审批，县一级办理好后，将证件返回到村里;若事项不能办理，仍然需要说明理由，通过系统退回到乡镇，再由乡镇退回村里，村业务受理员告知农民不能办理理由。
县、乡镇、村三级“分流机制”改变了原来三级只是单纯地指导与被指导关系，三级分别承当相应的公共服务职能，将服务纵向延伸到村，农民在家门口就能享受到政府的公共服务。巴东县老百姓激动地说:“以前办事少则十几天，多则几个月，花费好几百，如今办事不出村，不出钱，方便快捷。”
(三)多方位的监督机制
习近平总书记指出，要健全权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子。然而，传统的监督体系以政府监督为主体，以上级监督下级为主要方式，导致监督“主体单一、标准模糊、方式低效、内容空转”，使监督难以有效落地，权力运行“暗箱操作、潜规则、走后门、托关系”等问题仍然存在。
为此，巴东县领导班子创新了一套全方位的监督机制，让监督真正落地，把权力放在阳光下运行，确保各项工作落到实处。
首先，建立横纵监督体系。县以县纪委监察局牵头，县委组织部、县政务服务中心配合，对全县进行总体监察;乡镇以乡镇纪委牵头、乡镇组织办和乡镇便民服务中心配合，对本乡镇进行区域监察;县直相关部门对本系统的乡镇直单位进行系统监察。通过横纵监督体系，巴东县完善了对“农民办事不出村”项目实施的建设和运行情况监督，对于出现的问题，及时纠正，限期整改，对整改不到位的乡镇、有关单位要予以通报。
其次，创新监督方式。巴东县将电子监察嵌入“农民办事不出村”系统，通过网上实时动态跟踪，弥补了监督“死角”，县、乡、村工作人员是否在线，办理了什么事项，什么时间在办理，签署了什么意见，都有详细的日志记录，业务办理员办理事项的每一个环节，在网上都留下“痕迹”，形成一条完整的“监察链”，使得权力在运行过程中时时有监督，处处有监督。
最后，实行严格考核。考核属于事后监督，是一根指挥棒，具有导向作用、鞭策作用和激励作用。巴东县根据现实情况，科学设置了县、乡(镇)、村三级考评层级，明确单位和个人两类考核对象，成立由县委办、县纪委、县委组织部、县政府服务中心管理办公室相关人员组成的考核领导小组，负责组织实施农民办事不出村绩效考核工作。考核方式采取每月考核与年终考核相结合，量化评分与综合评价相结合进行。同时，把考评结果与行政问责、党风廉政建设、评先评优、奖励惩戒等有机结合起来，鼓励先进、勉励后进，在给职能部门、村以及相关个人增加压力的同时，也调动了各方积极性和主动性，保证了工作顺利开展。
通过全方位的监督，巴东县规范了权力运行，优化了权力使用，最大程度地遏制了腐败的滋生，巴东县纪委黄光辉书记谈道:“监督机制能够有效地治理微腐败，以前农民办事总是有种‘求人’办事心态，空手不好意思进门办事，即使没有钱，都要带上一些家里的土特产才去。现在处处有监督，什么都是公开的，你只要证件齐全，相关人员不敢不办啊!但从更大的意义上说，是对农民人格的提升，以前‘求人’办事，农民在人格上就要低人一等，而现在严格的监督机制使得办事人员必须按规则办事，农民不用再‘求’他们，这对于他们来说是一种人格上的解放!”与此同时，自“农民办事不出村”平台运行以来，干部作风转变使得干群关系得到极大改善，大支坪镇耀英坪村村民孙仁梅说:“现在干部就像我们亲人一样，我们动嘴，他们跑腿。农民办事不出村，的确让我们农民得到不少实惠。”
(四)多样化的保障机制
除了协作机制、分流机制、监督机制以外，为了避免因资金不足中断社会治理的变革，巴东县制定了资金保障机制;为了解决村里人才不足问题，巴东县实施了人才保障机制;同时为了顺应落实“依法治国”需要，配备了司法保障机制。
资金保障机制主要是指确立“农民办事不出村”工作运行经费由县、乡镇财政共同负担，全额纳入县、乡镇财政预算制度。首先为保障信息化系统的正常运行，“农民办事不出村”平台运行、维护、升级及项目工作经费纳入县级财政预算，由县政务服务中心管理办公室管理使用。其次为保障村级业务正常开展，每建设完成一个村，经考核验收合格后，每年补助村工作经费6000元，其中县财政承担5000元，乡镇承担1000元。
人才保障机制主要是保证村一级能够培育出好的人才，同时能够留下一批人才扎根农村，为农村服务，避免农村因人才薄弱、人才缺乏而无法将改革持续推行。人才保障机制主要体现在三方面:一是选优，村业务受理员从村级主职干部、计生专干中产生，村级主职干部、计生专干不能胜任的，可从大学生村官、后备干部、财政专管员和大中专毕业生中选定，同时选拔出的人才应在50岁以下，具备政治觉悟高、熟悉和热爱农村工作、熟悉计算机基本操作、具有初中及以上文化程度等条件;二是建立常态化的培训机制，2013年和2014年，巴东政府每年统筹人社、移民等部门的培训资金100万元，用于村级业务受理员的专项培训，从2015年起，县财政将每年预算一定的培训资金用于“农民办事不出村”工作人员培训。三是工资，为留住村业务受理员，使他们愿意干、乐意干，每年给予村业务受理员3000元的基本工资保障，同时县财政还安排每村1000元用于审批服务、商务服务、预约服务、咨询服务的办件奖励，绩效奖金按照5∶3∶1∶1的比例在全县统筹后进行奖励。有了工资保障，村业务受理员干劲十足，农村培养出了大批的后备干部。
司法保障机制是通过专业的律师事务团下乡镇，定期驻扎乡镇，一方面，普及相关法律知识，为农民提供相应的法律援助，让农民在遇到纠纷的时候，能够通过法律途径解决问题;另一方面，法律团也为乡镇干部、业务办理员提供相应的法律援助，使他们办事符合法律规定。大支坪镇组织委员李宁深有感触地说:“有了司法保障，群众有什么事情可以找法律，村里的纠纷少了，上访也少了，同时也督促我们干部办事不仅要合理，还要合法。”
[1]刘琼莲:《中国行政审批制度改革的关键:放权与监管》，《领导科学》2014年3月。
[2]何洋:《政务流程再造浅析》，《电子政务》2007年第8期。
[3]张翔:《中国政府部门间协调机制研究》，南开大学，2013年5月。