二　革新面临现实条件的制约

近年来，随着党的群众路线教育实践活动的深入开展，巴东县委、县政府逐步深入农村研究和解决农村发展面临的新情况、新问题。在考察过程中，巴东县委、县政府深感巴东农民公共服务享受的质量堪忧，农民办事存在“行路难、找人难、成本高”的问题，可以说，农民办事难的问题已经成为强化干群关系纽带的“拦路虎”。在经过多次实地考察和讨论后，巴东政府决定以技术作为牵引力量，从农民最难办理的行政审批服务事项上“开口子”，让农民不出村就能办成事。但是，“一石激起千层浪”，巴东县委、县政府的改革蓝图遇到了权力下放难、资金筹集难、人才培育难和社会参与难的多重现实困境。

(一)权力下放难

巴东政府提出的“农民办事不出村”项目改革的理念就是要将行政审批服务的受理权和公共服务的办理权逐级下放，由村级业务受理员和各级业务办理员依托现代网络技术对农民办理事项的电子档案进行在线传输和审批，从而达到农民办事不出村的实效。要想实现农民在家门口就能办成事，各部门需要将部分审批服务的办理权下放到乡镇一级，将审批服务的受理权下放到村一级，并将审批的整个过程放在“农民办事不出村”智慧服务平台上进行公开运行。但是，各部门领导因为存在放权的种种担忧而对改革持有疑虑。该县县委办副主任谭文胜介绍道:“‘农民办事不出村’这一改革项目的设计方案在县委常委会上都引起了较大争议，部分干部担心改革会遭遇失败，因为当时巴东这一创举还没有现成的熟经验可以借鉴，需要自己‘摸着石头过河’。”

巴东县常委在县委常委会上表现出来的疑虑在政府各部门领导中也存在，各部门领导主要因为担心自己的“帽子”问题而不愿轻易放权。当时就有县直部门领导指出，各部门的公职人员用一辈子来做一件事情，都不可能做到完全不出错，现在却要让村级业务受理员办理几十个部门的行政审批事项，他们若是在工作中出了错怎么办?卫生与人口计划生育局王德曙说道:“村干部不是政府干部，行政管理体系中用于约束公职人员的那一套管理机制并不适用于村干部，村干部可能出现撒手不管的情况。而且如果村干部工作出现纰漏，也难以追究责任。”这种权责不对等的情况，使村干部的行为缺少必要约束。

具体来看，各个部门都面临着权力下放的现实难题和担忧。从审批程序烦琐，审批前置条件较多的林业局来看，要实现相关审批事项在网上办理，存在两点疑虑，一是担心材料的真实性;二是害怕出现重复办证的情况。以林业采伐证的办理为例，按照相关规定，对于公益林的采伐，每户每年限制在2立方米以下，株数不超过15株。改革实施后，村干部成了重要的“把关者”，如若村干部监管不严或者是给农民“走后门”，就有可能出现林木违规采伐的情况。

县公安局最初也不愿意下放权力，因为公安局掌握的户籍信息较为隐私并且十分重要。如出生证明的办理涉及到一个人的基本信息，包括年龄、姓名、民族、户口性质，这些信息一旦录入错误要想再修改更是件难事。公安局负责户籍证办理的魏世敬说道:“公安局的专职工作人员都不可避免地会出现错误，改革实施后，出生证明转而由村干部负责填写和上传实在很担心。”此外，公安局内部有四个相互独立的网上办事系统，可以说“内网”仍然存在难以整合的情况，因而，县公安局对“农民办事不出村”系统能否实现几十个部门办事系统的整合存在疑虑。

卫生与人口计划生育局对村干部能否胜任工作也存在担忧。如村级医疗诊所的审批，涉及的专业性比较强，表现在审批前需要做实地考察，一是要检查医疗场所的硬件设施是否过关;二是要核对申办人的资质，如要求医务人员必须要有医师证，护士也要有护士资格证。因而，如何将专业性较强的审批服务交给村干部和乡镇干部分别负责受理和办理是卫计局领导主要担忧的问题。民政局副局长李辉指出，民政局在社会救助事业方面经常与钱打交道，担心由于业务受理员素质不过关或者是责任心缺失使救助金不能落实在最需要的农民身上。

可见，巴东政府的改革蓝图在思想上对各部门产生了不同程度的冲击。此外，各部门表现出来的抵制情绪还源于他们不愿意放掉手中已有的利益。巴东县政府长期在部门分隔、条块分离的情况下已经形成了各个部门自身的利益格局，并由此形成了农民办事的固有行为方式。如巴东县纪委书记黄光辉提到，“农民去办事，经常要找好几个部门，甚至一个部门还要找好几个人”，“农民求人办事，身份是矮一截的，一般都要带点礼品去”。

(二)资金筹集难

一定的资金支持是改革得以发生的前提和基础。特别是在改革启动初期，尤其需要资金支持以带动地方改革实践的推进。巴东要想在这样一个集“老、少、边、穷、库、险”为一身的贫困县，通过技术的运用推动公共服务下乡，更需要强大的资金支持。“农民办事不出村”这一改革项目在很大程度上由乡镇和村一级来承接，并要求乡镇和村一级有一定的“领权”条件和基础，然而，对于长期以来处于“吃饭财政”的乡镇政府和缺少集体经济支撑的巴东山村而言，高昂的改革代价他们很难承担。从村一级来看，村集体经济十分薄弱。2012年，在全县400多个村中，村集体经济年收入过万的只有28个，仅占5.7%，而“空壳村”和空白经济村有463个，达94.39%，482个村还有债务负担。在这样的经济基础上，巴东县绝大部分农村的公共事务都难以开展，更不用说承接更多的政府公共服务。

改革的落实首先需要村一级有良好的硬件基础设施，而实际情况却是，巴东县大多数村庄村内常住人口较少，村民需要办理的事项也不多，导致部分村村两委没有专门的办公场地，平时主要在村干部家中办公。2012年，在全县491个村中，有100多个村的村委会办公楼修建不达标，甚至有20多个村的村委会办公楼属于危房。因而，随着“农民办事不出村”改革项目的推进，需要新建和翻新一批村委会办公场所。除了办公场所外，改革的落实还需要配备相应的办公用品，如计算机、扫描仪、打印机等。大支坪镇党委书记周和平指出，要想修建标准的村级办公楼和配置齐全必备的办公用品，政府需平均给每个村一次性投入20万元左右的经费。

其次，村级业务受理员在实际上岗前需要经过严格的培训，而培训需要花费大量的人力、物力和财力。与县级和乡镇公职人员履行政府赋予的改革职责不同，村级业务受理员采用聘用制，因而，每年政府需要有一定的经费预算来购买村级业务受理员提供的公共服务。巴东政府计划由县乡两级财政共同支付村级业务受理员的基本工资，每月的坐班费为250元，一年的基本工资合计为3000元，业务员年终根据考核情况有适当的绩效补贴。相比之下，一个普通农民外出务工一年至少可以挣取2万元左右的收入，如此一来，在利益权衡下，业务受理员由于工资收入较为微薄，可能出现怠工甚至辞职不干的状况。因而，在低收入的负激励下，巴东改革很可能遭遇业务受理员队伍难稳定的问题。而这一难题的破解需要政府在基本工资和绩效工资上加强业务受理员的经济补贴，这对政府的财政供给能力也提出了挑战。

可见，要实现农民不出村就能办成事，充足的资金是改革的必要条件，巴东政府在自身和乡镇政府经济能力受限的情况下，其面临的困难可想而知。2012年，巴东地方财政总收入为7.2亿元，其中中央级收入2.69亿元;县级公共财政预算收入4.51亿元。巴东县每年的财政收入除用于国防、公共安全、教育、医疗卫生、社会保障与就业等基础性财政支出外，只能勉强维持政府的基本运作。巴东县县委办副主任柯中焕提到，巴东县当前还处于致富阶段，属于“温饱型”政府，巴东改革是在将大家吃饭的钱用于发展公共服务。

(三)人才培育难

技术要想转化为现实生产力，需要人才作为技术运用的载体。巴东县实施的改革对人才的需求是多层次、多方面的。

从技术研发来看，农民要实现足不出村就能办成事，需要有相关的技术支撑，需要将思维层面的改革理念落实为现实层面的技术生产。但是巴东县缺少专业的技术研发人员，要想在巴东这样一个信息产业发展相对滞后的地方，凝聚已有的技术人员研发系统是件难事，而且，技术人才的培育很难在短时期内见到成效。巴东县县委办副主任谭文胜介绍道:“改革对巴东县上上下下来说，都是一个新鲜事物，但是，目前还没有人做过这方面的专门研究，就是研究也很难研究透彻。当时从上面派下来的技术专干，研究半天也不知道从哪里入手，下面的人更像是‘听天书’一般，大家真是束手无策。”而且，系统的研发并非一劳永逸，技术的运用需要在实践中不断改进，这也对巴东的技术人才提出了较高要求。可见，系统的研发和系统后期的升级换代在缺少专业技术人员的支撑下将寸步难行。巴东面临专业技术人才短缺的“瓶颈”。

从技术的具体运用来看，“农民办事不出村”改革项目的施行，意味着政府在逐步下放行政审批权的基础上，村民想要办理的林木采伐许可、土地建房和计划生育等审批事项，只需到村级便民服务站提供业务办理所需资料，由受理员指导填表后，经过扫描，“点对点”地在线向乡镇有关部门提交数据，经镇便民服务中心初步审核通过后，由镇提交给县相关职能部门，实现逐级网上审批。对于乡镇和县级的业务办理员来说，由于经过严格的考试选拔，他们都有较高的文化素养和技术基础，只需稍加引导就能进入办公状态，但是，只有在村级业务受理员熟练地掌握技术后，乡镇和县一级业务员后续的流程才能一步一步跟上。可以说，“农民办事不出村”改革项目有效运行的基础在于村级业务受理员的培养。县政务服务中心管理办公室主任熊学红回忆道:“县直各部门领导在听了‘农民办事不出村’改革思路后的第一反应就是这个事情太难了，行不通，村里面的那些‘大老粗’、‘泥腿子’们不会办理!”

实际上，各部门领导的担忧是有一定根据的。随着我国工业化和城镇化的稳步推进，农民流动性日益增强。巴东县由于自身创造就业的能力有限，村里面有能力、有文化的青壮年一般选择外出务工。2012年巴东县有人口49.6万人，其中农村人口43.8万余人，外流人口超过7.32万人，村中常住人口大多是留守老人、留守妇女和留守儿童。在这样的条件下，村干部和村中常住人员的素质都不容乐观。在巴东县现有村干部中，近几年毕业的高中(中专)生很少，多数为80年代的初中、高中毕业生。他们因为长期生活在信息闭塞的山村，缺乏知识的更新，致使绝大部分村干部的思维方式已经跟不上时代的要求。而且多数村干部缺乏带头致富的能力，致使很多村干部管理的集体经济经不起市场的冲击，干部“双带”作用难以充分发挥。可以说，现有村干部的综合素质难以完全适应农村工作的需要，更不用说承接此次改革。

因而，要让村干部在短时间内掌握一门新技术，掌握正确的理论和方针政策，熟悉数十种业务的办理流程，还要熟练电脑操作、成为业务能手，存在一定困难。此外，村干部虽然承接了政府大量的行政工作，但是其实际工资却远远低于政府机关的工作人员。2012年，巴东县村干部的平均年工资收入仅为3100元，远远低于外出务工人员的收入。虽然县乡财政明确表态会给村干部发放一定的补贴，但是补贴的额度毕竟很有限，这与他们承担的任务和责任不对等，工资报酬太低也会对村干部的参与形成负激励，使改革难以在村一级形成稳定的技术队伍。

(四)社会参与难

“农民办事不出村”项目改革是巴东政府的改革构想，这一美好蓝图需要各方努力才能变为现实实践。然而，现实情况是巴东政府的改革蓝图不仅在政府内部难以达成共识，同时也面临村干部不愿领“权”，村民不愿参与和市场难以盈利的诸多困境。

在改革过程中，部分村干部基于自身利益的考虑容易出现不愿领“权”的情况。一方面，改革承接后，村干部的工作量会大大增加。村干部除了承接农民办事的一级受理权外，农民申请的证件最终也要由村干部转交给申办人。也就是说，农民申请的服务事项办结完毕，村干部该项服务职责才能宣告完成。巴东县广大山村由于受到地理环境的制约，普遍缺少村集体经济的支撑，因而，村干部的经济收入主要来源于上级政府有限的转移性支付。为了弥补工资性收入的不足，巴东县村干部一般是“兼任型”的，即在业余时间寻找副业支撑。而“农民办事不出村”项目改革实施后，需要村干部“脱产”，实行坐班制，这遭到了很多村干部的不满。以溪丘湾乡石碾村支部书记邓光林为例，“有事办公，无事打工”是他多年来的生活状态。他说道:“以前村民有事找我办，我才去开门，改革一来基本上就要天天开门了，”“以前村民找我办事，我可以说这个不属于我管，可以推，以后就不能推了”。

另一方面，村干部承担的压力也会加重，以前农民到村委会办事，村干部只需盖一个章或签一个字就可以了，后续程序由乡镇和县级干部进行核对和办理，“农民办事不出村”项目启动后，服务事项的受理权下放到村一级，在“谁签字、谁负责，谁办理、谁负责”的改革配套机制下，村干部不仅要把好第一道关口，还要应付上级政府的日常检查，这对长期以来只是“挂牌子”和“收发室”的村委会来说是一个严峻的挑战。

行政审批服务是“农民办事不出村”平台运行的基础性工作，但是行政审批事项的办理可能存在办件少的问题。为了扩展平台服务功能，挖掘平台潜力，需要鼓励市场的多元参与。而市场的细胞是企业，企业生存的核心是利润，哪里有利润，企业的触角就会伸向哪里。“农民办事不出村”项目改革希望整合银行、电力、通信、供销等商务类的服务，实现“农资村里订、费用村里缴、补贴村里领”。但是，各大企业对在农村进驻这些服务功能能否在短时间内获利存在一些疑虑。

首先，各大企业在村内开展服务需要大量的前期投入，如基础设备的安装、机器的维修和管理等;其次，大部分农村分布较为分散，有的村规模太小，在这样的村进驻服务，难以盈利;最后，部分企业担心改革能否持续的问题，如果改革只是“半拉子”工程，他们不仅不能盈利，反而难以收回成本。以经济实力较为雄厚的电信公司为例，电信公司指出，要在巴东这样一个山大人稀、高山险阻的县城实现491个村网络下通的任务，需要投入5000余万元，巴东政府采用“以租代建”的方式，即每年给予电信公司60万元的网络使用费来缓解其资金回收的难题。然而，即便通过这种方法，电信公司仍然需要100年左右的时间才能收回成本。面对投入大、收益小、周期长的难题，电信公司对支持改革望而却步。

在内部质疑和外部抵制两面夹击的情况下，巴东政府的革新梦想仿佛走进了一个“死胡同”。不过，任何改革都会有“阵痛”，对于一个求创新、求发展的政府来说，关键是要找到解决问题的有效方法。