第五章 我国环境法治的回顾与反思
法律是推动经济社会发展最重要的、经常的、不可缺少的手段。在当前形势下，要特别重视发挥法律手段的作用、不断强化环境法治建设，为经济又好又快和可持续发展提供有力保障。法律手段对经济又好又快发展和可持续发展的这种重要保障作用是由法自身所固有的特征决定的。法的作用具体体现在三个方面：一是引导作用。引导作用是指以法律规范提供行为模式，引导各类主体朝着有利于立法目标的方向努力，并为他们的行为提供预期。二是促进作用。促进作用是指国家在法律中对重大政策和措施直接作出规定，并保持连续性和一贯性。三是保障作用。保障作用是指法律对不同种类的违法行为作出惩罚和制裁的规定，以排除与立法目标相悖的各种障碍。法的保障作用通过法律责任规范的确立和追究而得以实现。环境法律手段具有国家强制性的特点，对于违法排污行为依法进行制裁，有利于贯彻环境保护的国家意志，有利于打击环境违法犯罪分子的嚣张气焰，有利于解决“违法成本低、守法成本高”的问题，有利于保护广大人民群众的身心健康。因此，不断强化环境法治建设，既是大力推进我国环境和资源保护事业的需要，更是保障我国经济又好又快和可持续发展的不可或缺的手段。
环境立法、执法和司法是实现环境法治的重要环节和有机组成部分，是保障经济又好又快和可持续发展的根本途径。为此，有必要对我国环境立法、执法和司法的情况进行全面梳理，提出完善的建议。
第一节 我国环境立法、执法和司法情况的梳理
一 我国环境立法的梳理
（一）环境保护立法的历史演进
改革开放之前，我国经济规模较小，经济建设对环境的污染和生态破坏并不显著，也没有正式的环境保护法。当时的一些理论家得出结论，“社会主义不产生污染。污染是资本主义的特殊产物”。这样，环境污染和意识形态联系在了一起。20世纪70年代，周恩来总理开始关注环境问题。在他的坚持下，中国派团参加在瑞典举行的第一次世界人类环境会议，之后召开第一次全国环境保护会议，我国的环境保护事业开始起步。我国环境保护立法可以分为以下三个阶段：
1.起步阶段（1978—1983年）
党的十一届三中全会之后，伴随着民主法制建设的进程，环境立法处于起步阶段。1978年12月召开的中共十一届三中全会，深刻反思“文化大革命”时期全面破坏社会主义法制的惨痛历史，作出了加强社会主义民主和法制建设的重大决定。以此为开端，我国在立法方面取得重大成就。对环境保护事业具有巨大影响的立法事件，则是1979年9月13日由五届全国人大十一次会议原则通过的《环境保护法（试行）》，这是我国第一部环境法律。这部法律主要解决了以下两个重大问题：一是规定各地要建立环境保护的管理机构；二是建立了一系列的重大制度，如环境影响评价制度和“三同时”制度等。虽然这部法律是一部“试行法”，但实际上它与正式的法律具有同等的法律效力。“试行法”是特定历史条件下的产物，在进入20世纪80年代之后，我国就很少使用“试行法”这种形式了。
随着社会主义法制建设的恢复与发展，1978年《宪法》越来越不适应新形势的需要。1980年9月，五届全国人大三次会议接受中共中央的修宪建议，决定对1978年《宪法》进行全面修改。1982年12月，五届全国人大五次会议审议并通过了新宪法。1982年《宪法》，即我国现行《宪法》，第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和管理植树造林，保护林木。”《宪法》中的这些环境保护条款，确立了我国环境法的基本框架和主要内容，它是环境立法的基础和依据，在环境法律体系中具有最高的法律效力。
1982年，为落实《联合国海洋法公约》，全国人大常委会制定了《海洋环境保护法》，我国保护海洋环境，从此有法可依。在这个时期，我国没有发生大规模的环境污染和生态问题。
2.改革开放新阶段（1984—2003年）
1984年，中央出台《关于经济体制改革的决定》，决定改革长期以来实行的僵化的计划经济体制。1994年，中央出台《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立“效率优先、兼顾公平”的收入分配制度，实行中央和地方的分税制。物质利益原则得到空前重视，极大地促进了经济的发展，在这个阶段我国的国内生产总值实现了平均每年10％左右的增长率。国内生产总值的政绩指标实际上成为考核地方领导干部政绩的重要标准。其间，虽然中央要求保护环境，环境立法也在发展，但相当一些地方领导信奉“先污染、后治理”的规律，采取“先上车、后补票”的对策，集中精力提升经济指标。
在环境立法方面，从1984—2003年期间，全国人大常委会相继制定《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）。
需要特别强调的是：1989年12月，七届全国人大常委会十一次会议通过了《环境保护法》。新的《环境保护法》不仅去掉了“试行”二字，而且进行了一系列的重要制度创新。与此同时，国务院也陆续制定了《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）等行政法规。1992年6月召开的联合国环境与发展会议提出了可持续发展战略，并为世界各国所接受。1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境法体系。在这种背景下，我国环境法的发展明显加快。全国人大常委会相继制定、修改了《大气污染防治法》（1995年）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《水污染防治法》（1996年修改）、《环境噪声污染防治法》（1996年）、《水土保持法》（1991年）、《矿产资源法》（1996年修改）、《煤炭法》（1996年）、《森林法》（1998年修改）、《土地管理法》（1998年和2004年分别修改）、《渔业法》（2000年修改）、《海域使用管理法》（2001年）、《防沙治沙法》（2001年）、《环境影响评价法》（2002年）、《清洁生产促进法》（2002年）、《放射性污染防治法》（2003年）等。同时，国务院和国务院有关部门也制定了大量环境资源方面的行政法规和部门规章。
从1984—2003年的20年间，中国的经济高速发展，但在环境和生态保护方面，环保部门阻挡不住环境污染的潮流，为此我们付出了巨大的代价。河流污染了、空气变脏了、自然界受到了严重的破坏。正如胡锦涛同志在党的十七大报告中所指出的：“突出的问题是：经济增长的资源环境代价过大。”
3.科学发展阶段（2003至今）
各界在实践中逐步认识到：实行“效率优先、兼顾公平”的原则实际上很难兼顾到公平，给社会造成严重的后果。其中，过分追求经济指标，忽视环境保护，严重损害了人体健康，人民对此是不满意的。在目前，一些地区的人民群众，对环境遭到破坏的忍耐程度，已经到达极限。一些信访和群体性事件就是由环境污染事件引起的。社会由此达成新的共识，由注重经济政策到注重社会政策，出现了一个历史性的转折。标志性的成果，就是2003年10月党中央提出了科学发展观的重大主张，这对我国的环境立法是极大的支持和推动。在此之后，全国人大常委会修改了《固体废物污染环境防治法》（2004年），制定了《可再生能源法》（2005年）和《循环经济促进法》（2008年），修改了《水污染防治法》（2008年）、《清洁生产促进法》（2012年）和《环境保护法》（2014年）。2009年全国人大常委会通过的《侵权责任法》专列一章对环境污染责任作出了明确规定。同时，国务院、地方人大和国务院有关部门也制定了大量相关的行政法规、地方性法规和部门规章。可以说，到目前为止，具有中国特色的环境与资源保护法律体系已经初步形成。
（二）环境立法的现状——我国环境保护法律体系初步形成
当前，具有中国特色的环境保护法律体系是以《宪法》关于环境保护规定为基础，以环境基本法为核心，以污染防治、自然保护等领域的单行法律、法规和规章为主体，以其他相关部门法关于环境保护的规定为补充的完备体系。主要包括：
1.《宪法》中的环境保护条款
我国现行《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和管理植树造林，保护林木。”《宪法》中的环境保护条款，明确了我国环境法的基本框架和主要内容，它是环境法的基础和依据，具有最高的法律效力。
2.环境保护法律（包括相关法律中的环境保护条款）
环境保护法律，就是指由全国人大或者全国人大常委会制定的污染防治和自然保护方面的立法。目前，我国共制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》8部污染防治方面的法律，另外还有《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》3部防灾减灾方面的法律，以及《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等。除了这些专门的环境法之外，相关法律中，比如《城市规划法》、《民法通则》、《侵权责任法》、《刑法》、《文物保护法》、《标准化法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》、《民事诉讼法》、《乡镇企业法》、《农业法》等，也规定了大量的环境保护条款或者内容，这些立法也是我国环境立法的重要组成部分。
3.环境保护行政法规（含法规性文件）
环境保护行政法规，是指由国务院依据宪法和法律制定的有关污染防治与自然保护方面的规范性文件。初步统计，国务院共制定了污染防治方面的行政法规30多件，自然资源保护方面的行政法规70余件，再加上防灾减灾方面的法规和人民解放军的有关法规，已经形成了一个庞大的体系，几乎覆盖了整个环境法领域。这其中不乏一些在环境法领域占有重要地位的规定，比如，《建设项目环境保护管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《野生植物保护条例》、《取水许可制度实施办法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》以及《关于环境保护若干问题的决定》等。2005年10月国务院发布了《关于加快发展循环经济的若干意见》。2005年12月国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。
4.环境保护部门规章（含规章性文件）
环境保护部门规章是指国务院有关部门在其职责范围内制定的有关污染防治与自然保护方面的规范性文件。部门规章的效力要低于法律和行政法规，它所规定的内容只限于执行法律或者国务院的行政法规、命令、决定的事项。我国目前由国务院有关行政主管部门制定的环境与自然保护方面的部门规章，有数百件，涉及环境法的方方面面。
5.地方性环境保护法规和规章
地方性环境保护法规包括省、自治区、直辖市和经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会制定的有关污染防治与自然保护方面的规范性文件，省、自治区的人民政府所在地的市、设区的市、自治州、较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件，后者需要报省、自治区的人大常委会批准后方可施行。地方性环境保护规章是指省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定的有关环境与自然资源保护方面的规范性文件。目前，我国地方人大和政府已经制定了大量环境保护地方性法规和规章，为污染防治与自然保护发挥了重要的作用。
6.国际公约和条约
这里所说的国际条约和公约，是指我国缔结或者参加的有关污染防治与自然保护的多边或者双边条约、协定和国际公约，以及其他具有条约和公约性质的文件。目前，我国已经缔结或者签署的国际环境公约50余项，与外国达成的双边环境保护协定20余项。在国际上有重要地位的一些国际公约，比如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《生物多样性公约》等，我国均已加入。我国还于2005年2月16日正式加入了《京都议定书》。
7.司法解释
根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。到目前为止，最高人民法院和最高人民检察院已经作出了大量的司法解释，其中不乏在环境保护领域适用的规定。比如，《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》中关于集团诉讼主体资格、由环境污染引起的损害赔偿诉讼中举证责任负担等问题的解释，对保护公民合法的环境权益发挥了重要作用。再如，最高人民法院1997年发布的《关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知》和2006年6月发布的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对环境犯罪行为的定罪量刑情节认定做了具体规定，最高人民检察院2006年发布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》对环境监管失职罪做了明确界定。最高人民法院、最高人民检察院2013年发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对依法惩治有关环境污染犯罪适用法律问题作出明确规定。环境污染刑事案件司法解释的出台，有利于加强环境执法监督，加大对环境犯罪行为的打击力度，对于完善我国环境法制建设，推进环境法治进程，加快推进历史性转变具有积极的意义。
还有一些司法文件，对指导环境审判工作也发挥着重要的作用，例如，2010年6月29日最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，在环境公益诉讼案件审理方面，要求依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。这是最高人民法院首次明确支持环保主管部门有权代表国家提起环境损害赔偿诉讼，标志着环保主管部门作为环境公益诉讼原告主体地位的确立。在审判组织保障方面，要求在环境保护纠纷案件数量较多的法院，可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。这是最高人民法院文件首次明确要求设立专门的环保法庭，对人民法院支持环保事业发展具有重大的体制意义。为贯彻落实2014年修订的《环境保护法》，2015年1月最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对人民法院审理环境民事公益诉讼案件适用法律问题作出明确规定。这些重要的司法新措施，对于保障和服务我国经济发展方式的转变，必将产生重大而深远的影响。
二 我国环境执法的梳理
（一）环境执法的历史演进
环境执法工作随着我国环境保护事业的发展及环境管理工作的深入而逐步展开。在30多年的环境保护工作实践中，我国环境执法队伍从无到有，逐步发展壮大。环境执法工作的内涵也从最初的征收排污费扩大到环境保护日常现场监督执法的各个领域。我国环境执法工作的发展历程，大体分为以下四个阶段：
1.探索起步阶段（1986年以前）
环境执法起步探索阶段的主要标志是：部分地方政府出现环境执法需求，成立了专业环境执法队伍，主要从事排污费征收工作，兼顾特定行业污染源监督管理、污染纠纷调处等执法活动。这一阶段，我国专业环境执法队伍从无到有，环境执法工作开始起步，为贯彻落实国家环保法律法规和政策、促进环境保护法制建设发挥了积极作用。
联合国于1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议推动了中国当代环境保护的起步。我国高层的决策者开始认识到中国也同样存在着严重的环境问题。1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》。11月，国家计委、国家建委、卫生部联合批准颁布了我国第一个环境标准——《工业“三废”排放试行标准》。我国逐步开展了以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作，开始实行“三同时”、污染源限期治理等管理制度。20世纪60年代提出的“三废”处理和综合利用概念，逐渐被“环境保护”概念所代替。从第一次全国环保会议至1978年年底党的十一届三中全会这一时期，我国实行计划经济，企业没有自主经营决策权，一切都由政府制定的计划所控制，企业责任实际是政府责任，而个人行为所造成的环境污染后果一般影响较小，故不存在环境执法对象，也没有环境执法的客观需要，环境问题主要通过行政管理方式处理。1982年7月，国务院颁布了《征收排污费暂行办法》。全国环保部门开始开展排污费征收工作，排污费征收成为我国早期环境执法的主要形式。
各地环保部门开始探索建立现场执法队伍，主要有下列四种形式：一是以征收排污费为主的排污收费监理队伍。此外，一些地方环保部门还赋予了这支队伍监督污染源管理、污染治理设施运行、污染事故处理等微观监督执法职能。二是以环保部门工作人员和外聘企事业单位环保人员组成临时环境监察机构，组成松散的社会监督网络。这支队伍没有专门的机构、编制和经费来源，实际上并未实现建立专职环境监督执法队伍的目的。三是成立针对单一环境要素的环境执法队伍。如建立“消烟除尘大队”“汽车尾气监察管理大队”等形式的监督执法队伍，配合当地环境保护主管部门开展工作。四是在城建监察大队下设环境保护监察分队。由于各地环境执法队伍形式多样，发展水平不一，在环保系统内出现了多支队伍、多头执法现象。尽管如此，这都是各级环保部门在建立队伍、强化执法方面进行的有益探索。
2.试点阶段（1986—1995年年底）
环境执法试点阶段的标志是：在全国部分省、市组织开展了环境监理试点工作。试点单位在队伍建设、经费来源、现场执法等方面进行了积极探索，积累了初步经验，为建立全国统一的环境监理队伍、全面开展环境执法工作打下了基础。
截至1986年，国家颁布的环境保护法律法规已经初具规模，环境保护已有法可依，但违法不究、执法不严的现象仍大量存在。建立一支环境保护执法队伍的呼声日益高涨。根据这一情况，国家环保局决定以现有排污收费队伍为主，组建一支环境监理队伍。
第一次试点：1986年5月，国家环保局先后确定了环境监理试点地区。试点地区对试点工作高度重视，在组织机构、人员管理、经费来源、现场执法等方面进行了有益的探索。经过试点，环境监理队伍得到了长足的发展。环境监理工作应当突出现场、日常的“微观”执法，环境监理即对环境违法行为的监督处理，是环境管理的具体化，是环境管理措施的执行方式，环境监理应当由收费型向环境执法型转变。国家环保局及时总结经验，于1991年颁布《环境监理工作暂行办法》和《环境监理执法标志管理办法》。
第二、第三次试点：1992年和1993年，国家环保局又分别组织了两批试点，规模扩大到22个省的57个城市和100个县。在进一步总结经验的基础上，国家环保局于1995年颁布了《环境监理人员行为规范》。同时，人事部批复同意环境监理人员依照公务员制度进行管理。
1993年3月12日，国务院发出《关于开展加强环境保护执法检查严厉打击违法活动的通知》，明确“环境保护工作的重点是充分运用法律武器和宣传舆论工具，强化环境执法。采取切实有力措施，大张旗鼓地进行宣传和检查环境保护法律、法规的贯彻执行，严厉打击那些造成严重污染和破坏生态环境、影响极坏的违法行为”。八届全国人民代表大会新成立了全国人大环境与资源保护委员会，并把开展环境执法检查列为其成立后的第一件重要工作，连续4年组织国务院环委会和省、自治区人大，在全国范围内开展环保执法检查，查处了一批环境违法案件，严厉打击了环境违法行为，有力促进了全国环境执法工作向纵深发展。这一时期，我国由计划经济向市场经济过渡，企业自主经营，自负盈亏，利用环境外部不经济性追求利润最大化成为企业提高竞争力的主要手段，非法排污行为日益增多，由此而引发的污染纠纷层出不穷。查处企业环境违法行为、调解污染纠纷，并以征收排污费的方式促进企业治污是这一时期环境执法的主要任务。
3.发展阶段（1996—2001年）
环境执法发展阶段的标志是：国务院环境保护行政主管部门相继颁布了《环境监理工作制度（试行）》和《环境监理工作程序（试行）》等规章制度，环境执法工作逐步走向规范化、制度化，体制建设取得了突破性进展，初步形成了国家、省、市、县四级环境执法网络，环境执法逐渐成为环保部门的立足之本。
1996年，第四次全国环境保护会议后，国务院颁发了《关于环境保护若干问题的决定》，开始实施污染物总量控制制度，要求到2000年全国的污染物排放总量控制在1995年年底的水平。为控制环境恶化和生态破坏加剧的趋势，国家建立了总量控制指标体系，将排污总量指标分解到各省、直辖市、自治区加以落实。具体措施如下：一是建立“两控区”，包括“二氧化硫控制区”和“酸雨控制区”；二是取缔“十五小”企业，包括规模很小、污染严重、浪费资源和没有改造治理可能的15种污染源的小型企业；三是提出治理工作的重点是“33211”工程，“33211”工程是指三河（辽河、海河、淮河）、三湖（巢湖、太湖、滇池）、两区（二氧化硫排放控制区、酸雨控制区）、一市（北京市）、一海（渤海）；四是达标排放，全国所有工业污染源排放主要污染物要达到国家或地方规定的标准；五是重点城市水、大气环境质量达标，直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量，按功能区分别达到国家规定的标准。
“九五”环境规划目标给环保部门提出了大量现场检查要求，大大提高了环境监理的执法地位，各级环境监理在“一控双达标”“33211”和取缔“十五小”企业工作中发挥了主力军的作用。根据法制建设进程，1997年党的十五大提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。2000年，全国环境监理队伍完成现场检查162万次、检查污染防治设施15万台套、新建项目1.4万个、限期治理项目14万项，取缔“十五小”企业73189家。
在这一阶段，新一届中央政府更加重视环境保护工作，国家环保局升格为正部级的国家环保总局，作为国务院直属机构，其职能相应地得到扩展。农村环境保护、生态保护和核污染防治等职责划归了国家环保总局，并明确提出污染防治与生态保护并重。国家环保总局也先后出台了《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》和《关于加强对自然生态保护进行环境监理的通知》。这些规范性文件拓展了环境监理部门对自然保护、生态环境、农村环境的监督检查职责。
1999年年初，国家环保总局发出了《关于开展排放口规范化整治工作的通知》。全国排污单位开始对排污口进行规范化整治，其目的是使排污口达到便于采样、便于计量监测和便于日常现场监督检查的要求。这是实施污染物排放总量控制的基础性工作之一，有利于强化对污染物排放的监督。环境监理人员在这一工作中起了主要作用。截至2000年年底，全国28840个单位完成排污口整治，整治排污口44309个，安装流量计2419台，等比例采样器19台。同时开始建立污染源自动监控系统。
与污染物总量控制制度相匹配，排污收费也开始了按排污总量收费的试点。1998年，国家环保总局、国家计委、财政部发出了《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》。杭州、吉林、郑州三城市开展了试点工作。三城市的环境监理机构成功地完成了试点工作，为全面开展总量排污收费工作积累了经验。
1999年6月17日，国家环保总局发出《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》，对环境监理队伍的性质、机构、职能、队伍管理、规范执法行为和标准化建设做了具体规定。该通知是环境监理机构建设多年来的经验总结，对全国环境监理队伍的建设和发展发挥了重大的作用。
4.深化改革阶段（2002年至今）
环境执法进入深化改革阶段的标志是：国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出要建立“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制，完备的环境执法体系开始建设，国务院环境保护行政主管部门成立了环境监察局、环境应急与事故调查中心和区域环境保护督查中心，国家监察能力得到加强，工作机制逐步完善，环境监察队伍成为环保工作的中流砥柱。
2002年3月，国家环保总局发文，组建国家环保总局环境应急与事故调查中心（简称环境应急中心），属环保总局司级单位，对外称环境监察办公室。环境监察办公室的成立，表明环境监察成为直属国家环保总局的独立环境执法队伍。同年6月，国家环保总局为增强对华东、华南地区跨省界区域和流域重大环境问题的监督管理能力，在国家环保总局南京环境科学研究所的基础上组建了华东环境保护督查中心，在国家环保总局华南环境科学研究所的基础上组建了华南环境保护督查中心，开展有关环境保护督查工作。2002年7月1日，国家环保总局发文要求全国各级环境保护局所属的“环境监理”类机构统一更名为“环境监察”机构。更名后，环境监察机构名称更能体现行政执法的性质，有利于树立执法权威。为促进生态保护与污染防治并重，国家环保总局2003年3月30日，发文要求各地各级环保局的环境监察队伍开展生态环境监察试点工作。
2003年10月，中央机构编制委员会办公室批复同意国家环保总局成立环境监察局。环境监察局的主要职责是：拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织建立重大环境污染事故和生态破坏事件的应急预案，并负责调查处理工作；负责突发性事件的有关环境应急处理工作；负责环境保护行政稽查工作；受理环境事件公众举报；组织开展全国环境保护执法检查活动；指导全国环境监察队伍建设。国家环保总局环境监察局的建立，标志着国家环境执法监管体制的进一步发展，表明了强化环境执法、坚决查处重大环境违法案件的重要性。
党的十七大把环境保护列入了党和国家的重要议事日程。国务院提出环境保护要实现历史性转变，温家宝总理要求“建立完备的环境执法体系”。周生贤部长把建立完备的环境执法体系列为重点解决的两件大事之一。环境执法的改革创新是推进环境保护工作历史性转变的重要举措，历史性转变的过程也将是环境执法体系不断完善、执法力度不断加强、执法效果不断增强的过程。2007年5月，国家环保总局、公安部、最高人民检察院三部门联合下发《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，对应移送涉嫌环境犯罪案件的种类、移送程序及相关要求，以及公安、检察机关的相应职责等做了明确规定。该规定的出台，进一步完善了环境法律制度建设，对于依法惩罚环境犯罪行为、防止以罚代刑、推进环境法治具有重要意义。2011年，国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》，再次要求强化环境执法监管，加强环境保护日常监管和执法检查。党的十八届三中全会提出，要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。党的十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2014年新修订的《环境保护法》明确了环境监察机构的法律地位，赋予环保部门强制查封扣押等权力以及对地方政府和部门环保工作进行监管的权力，建立了按日计罚等制度，大幅提高了违法企事业单位的违法成本。
（二）环境保护执法的现状
1.形成了较为完善的环境执法体制
2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定要求：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”，“完善环境监察制度，强化现场执法检查”，“加强环保队伍和能力建设。健全环境监察、监测和应急体系”。这从国务院文件层面明确了环境监察的地位，提出了“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”以及“国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题”等明确要求。
截至2008年年底，国家组建了华北、华东、华南、西北、西南、东北六个区域环境保护督查中心（以下简称“督查中心”），形成了以环境保护部环境监察局为龙头，应急中心和督查中心组成的“国家监察”体系。环境保护督查中心的督查工作受环境保护部领导，由环境保护部环境监察局归口联系和业务指导。督查中心履行环境保护督查职责不改变、不取代地方人民政府及其环境保护行政主管部门的环境保护管理职责，也不指导地方环保部门业务工作。督查中心的突发环境事件信息报告属内部情况报告，不履行或代替地方人民政府和环保部门的信息报告职责。
江苏、内蒙古、河北等地还结合自身特点成立了省级督查中心。截至2009年年底，全国环保系统已建立3182个环境监察机构，实有人员7.6万人，比2005年年底人数增加了50％。重庆实现了整体“升格”，河南实现整体“高配”，安徽、广东、江苏等省环境监察机构主要领导“高配”，陕西、江苏、河北、安徽、辽宁、黑龙江、江西、广东、甘肃等省成立了省环境监察局。山东、江苏、浙江等省部分市县环境执法逐步向农村延伸，在乡镇、街道或村设立环保所，积极推进农村地区污染整治。积极构建“省、市、县、乡、村”五级环境监管网络，把环境执法监管触角延伸到乡村，苏州和无锡市基本实现了乡有环保所、村有环保办。常州以乡镇、街道为基本单元，把生活污水集中处理率、工业企业达标排放率等6项主要环保指标，直接考核到乡镇、街道，将环境质量地方政府负责制真正落到实处。
2.环境执法能力建设逐步增强，解决了突出环境问题
2006年11月，国家环保总局对环境监察标准化建设标准及有关验收管理规定进行了修订，重新印发了《全国环境监察标准化建设标准》和《环境监察标准化建设达标验收暂行办法》，要求加快推进环境监察标准化建设，提高环境执法能力与水平。“十一五”共安排环境监察标准化建设资金16.59亿元，配备环境执法车辆5128辆，执法仪器设备86351台套，是2006年以前投资总和的5倍多。启动基层环保监测和执法业务用房项目，第一阶段列入310个项目，下达投资6亿元。全国环境监察培训基地初步建立，全国统一适用的《环境监察》等培训教材体系基本形成，师资队伍初具规模。截至2010年年底，国家级共组织环境监察执法相关培训班140多期，培训环境监察机构负责人及业务骨干2.1万余人次。
“十一五”期间，环保部门紧紧围绕解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题，不断加大环境执法力度，集中整治重污染行业和重点流域、区域环境违法行为，先后组织各地针对集中式饮用水源地环境安全，工业园区以及建设项目违规上马，重污染行业盲目发展造成的区域、流域污染，城市污水处理厂超标排污、重金属污染等问题，开展了大规模的环保专项检查和集中整治，取得了积极成效。全国共出动执法人员1065余万人次，检查企业446万多家次，查处环境违法企业8万多家次，取缔关闭违法排污企业7293家，停产治理企业5981家，限期治理企业6432家，挂牌督办环境违法案件1.9万余件，共追究相关责任人800余名，严厉打击了环境违法行为，维护了群众环境权益。全国共排查重金属排放企业11510家，挂牌督办重金属排放企业环境违法案件286件，确定了148个重金属重点监管区域、1149家重点监管企业。各地通过开展环保专项行动等，严厉打击了环境违法行为，维护了群众环境权益。
3.环境执法的综合手段进一步加强
国家环保总局与人民银行、银监会联合推出了“绿色信贷”政策，向人民银行提供环境违法企业信息，使一批环境违法企业受到贷款限制；与商务部联合加强了对“两高一资”出口企业或产品的环境监管；与证监会联手开展了对公司上市、再融资的环保核查和信息披露。强化了排污费征收工作，刺激和促进了企业污染治理，如2011年全国征收排污费202亿元，较2010年增长13.6％，有力地发挥了排污收费的经济杠杆作用。这些综合手段的应用，放大了处罚效果，促进了企业污染成本内部化，迫使企业由被动治污变为主动治污，使防治污染成为企业的自觉行动。
（三）环境保护执法的积极作用
环境行政执法监督是环境保护行政主管部门对辖区环境保护工作实施统一监督管理的基本职能。作为环境行政执法的重要主体，各级环境执法部门认真履行职责，不断加大执法力度，切实贯彻执行各项环境保护法律、法规，对打击环境违法行为、捍卫环境法律尊严、保障国家环境安全、改善生态环境、提高资源利用效率、增强我国可持续发展能力、维护公众合法环境权益、促进人与自然的和谐、推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，发挥了不可替代的作用，取得显著成效。
1.促进了环境保护法律法规的贯彻实施
环境执法是环境立法实施的主要途径和保障。市场经济条件下，追求经济利益最大化是企业经营活动的主要目的。在经济利益的驱动下，部分企业无视国家法律，不执行“三同时”制度，擅自停运污染防治设施，违法排污。自《建设项目环境保护管理条例》1998年颁布实施以来，截至2006年全国共有146万多个建设项目执行了环境影响评价制度，63万多个新建项目执行了“三同时”制度，环评执行和“三同时”执行率分别达到99.3％和96.4％，“三同时”合格率达到95.7％。通过执行环境影响评价制度，工业类项目实现了“增产不增污”或“增产减污”；涉及重要环境敏感问题生态类项目，通过调整选址、选线和工程方案等，有效避免了新的生态破坏。
2.促进了产业结构调整和经济发展方式的转变
环境执法在贯彻落实国家宏观经济调控措施、遏制重点行业盲目建设势头和高能耗行业的无序扩张态势方面发挥了积极作用，也在控制高能耗、高污染产品出口，防止发达国家污染转移等方面发挥了重要作用。1997年9月至1998年，全国关闭工艺落后、污染严重的“15小”企业共65000多家，并对全国的工业企业提出了至迟2000年年底污染物排放限期达标的要求。随后，又对小高炉、小炼油、小水泥、小炼钢、小火电机组“5小”企业开始整顿。到1999年年底，已关停小火电机组290万千瓦；全国166家炼油能力100万吨以下炼油厂已经关停70家，取缔土炼油场点5600多个；关停小高炉250座，压缩淘汰炼铁能力400万吨，炼钢能力500万吨，轧钢能力1000万吨。
“九五”期间（1996—2000年），围绕经济结构的调整，各地取缔、关停了8万多家15种污染严重的小型企业。工业部门在压缩过剩生产能力中，关闭小煤矿4.3万处、小水泥窑3069座、小玻璃生产线187条、小炼油111家、小火电机组近800台、小钢厂103家。全国23.8万家污染企业中，90％以上实现了达标排放。这些都从源头上减少了经济增长对资源的破坏和对环境的污染。
“十五”期间（2001—2005年），按照国家宏观调控的统一部署，各级环境执法人员对违反国家产业政策、资源消耗大、环境污染重、盲目发展的企业进行集中整顿。其中，2004年取缔关闭钢铁、水泥、电解铝、铁合金、电石、炼焦、皂素、铬盐等行业企业3058家，对9216个新建项目进行了清理整顿，对2783个违规项目进行了严肃处理，遏制了重污染行业盲目建设的势头；2005年再次关停污染严重、不符合产业政策的钢铁、水泥、铁合金、炼焦、造纸、纺织印染等企业2609家，有效地促进了这些行业的结构调整和产业升级。
“十一五”期间，持续对湘黔渝“锰三角”、晋陕蒙宁“黑三角”、洱海等区域流域环境问题进行综合整治。“锰三角”地区交界断面水质从整治前锰含量年均超标10倍以上改善到稳定满足和优于Ⅲ类地表水标准，每吨锰产品的平均水耗由20吨降至3吨以下，电耗由8000度降至6800度以内。同时，锰产业作为当地主要支柱产业得到稳定发展，综合整治还促进了锰产品深加工及新兴替代产业。因环境问题引发的纠纷和冲突明显减少，党群、干群、民企关系明显和谐了。相关各级环保部门经过5年持续集中整治，关停整改了1000多家电石铁合金焦炭行业的重污染企业，晋陕蒙宁四省区政府累计整治排污企业1118家，投资14.3亿元，关停185家污染严重企业，处理了40名执法不力的干部，使号称“黑三角”的晋陕蒙宁交界地区环境状况发生了根本性改变，昔日“村村点火，处处冒烟”的景象不复存在。被列为全国十大空气污染严重城市之一的宁夏石嘴山市，环境质量有了很大改善，得到了国务院的肯定。各地环境监管方式发生了可喜的变化，从单纯点源监管与治理向区域、流域综合整治转变，促进了局部环境质量明显改善、产业结构调整和经济发展方式的转变，积极探索了一条代价小、效益好、排放低、可持续的环保新道路。
3.维护了公众环境权益
第一，及时受理、查处环境案件。截至2011年年底，全国已有80％以上的地市级环保部门和70％以上的县级环保部门开通了“12369”环保举报热线，30％的地方环保部门成立了环境投诉受理中心，约有五千余人专门从事环境投诉受理工作。2003年以来，全国各级环保部门通过环保热线共受理环境污染投诉数百万件，结案率在97％左右，主要城市环境投诉满意率在80％左右。随着公众环境意识和对环境质量要求的不断提高，反映环境权益被侵害的来信来访数量逐年增加。2001—2005年，各级政府环保部门共受理群众来信253万余封，群众来访43万余批次、59.7万余人次，受理全国人大代表建议673件，全国政协委员提案521件。
第二，保证群众饮水安全。经过2006—2007年两年的饮用水源保护区集中整顿，饮用水源一级保护区内的工业排污口基本被依法取缔，二级保护区内新、扩建建设项目进行了全面清理。全国共检查集中式饮用水源地1.5万余个，取缔关闭一级保护区内排污口1236个，停建（停产）2000年以来在饮用水源二级保护区内新扩建项目1294个，限期治理未达标排污企业931个。基本完成9478个饮用水源保护区划定（调整）工作，约占总数的63％。
第三，挂牌督办，综合治理，重点解决突出环境问题。各地对历年群众投诉集中而又未妥善解决的污染问题进行清理，将群众反映强烈的和污染严重的环境违法问题作为政府挂牌督办案件，综合治理、重点解决。党中央、国务院领导做出重要批示的群众反映强烈的污染问题逐一得到解决。如严重危害群众健康的河北小制革、广东废旧电器拆解加工、湖南小化工、云贵两省土法炼锌、福建省小电镀等一大批“十五小”企业群被彻底清理，社会反映强烈的洞庭湖造纸企业污染问题、天津北辰区小化工企业污染问题、河南周口味精、湖南株化等大型企业污染问题等一批“老大难”环境问题相继得到解决。
4.提升了生态文明建设水平
生态环境执法监督是环境保护行政主管部门落实“污染防治与生态保护并重”方针，实施统一监督的主要途径。我国实行的“环保部门统一监管，有关部门分工负责”管理体制，造成生态环境保护方面各自为政、职责交叉、多头管理、重复管理等问题十分突出。在第一批确定113个市、县开展生态环境监察试点工作基础上，将河北省和北京市海淀区等73个省、市、县区，作为第二批全国生态环境监察试点地区，继续稳步推进试点工作。2010年组织畜禽养殖行业、农村地区工业、国家级自然保护区等专项执法检查。全国共现场检查规模化养殖场4.47万余家，整治完善了6900多个畜禽养殖污染治理和废弃物储存设施，补办环评审批手续2600多家，关闭处于禁养区的养殖场2900余家；全国组织对10个省52个县、60多个工业园区和460余家工业企业进行了现场专项督查，进一步加强对农村地区工业企业的环境监管，解决农村区域性突出环境问题，保障和改善农村人居环境。各地因地制宜，积极探索非污染型建设项目、自然资源开发与利用、农村和农业环境保护等领域环境执法监督的途径和方法，普遍建立了定期会议、案件移送、联合办案等制度，在自然保护区、畜禽养殖、农村饮用水水源保护区、查处生态破坏案件等方面的执法监管均取得了明显的成效，提升了生态文明建设水平。
三 我国环境保护司法的梳理
（一）环境保护司法的历史演进
我国开展真正意义上的环境司法活动，始于20世纪70年代末。作为审判机关的人民法院向环境保护事务的介入，使环境法的国家强制力得到有效保证和全面体现，对推动我国环境法治和整个环境保护工作的开展，起到了积极的推动作用。[1]30多年环境保护司法的历程，可以分为以下三个阶段：
1.恢复重建阶段（1978—1988年）
这一时期，我国环境保护司法制度迅速恢复并初步发展。该时期我国修改了《宪法》，颁布了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》以及《环境保护法（试行）》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等重要法律。这些法律法规对环境污染纠纷解决以及污染损害赔偿等作出了初步规定，《刑法》在“危害公共安全罪”和“破坏社会主义经济秩序罪”等罪名下规定了一些环境犯罪方面的条款。在该阶段，我国还重建了检察机关和司法行政机关，将公安部管理的监狱、劳改、劳教工作划归司法部管理，建立了刑事、民事审判体系，增设经济审判庭，并开始探索行政审判，审理了部分环境行政案件，协助环境保护主管部门强制执行，确立了公开审判、两审终审、合议、辩护、人民陪审员、死刑复核等制度。[2]1988年，湖北省武汉市建立了我国第一个环境经济法庭。[3]这些规范和制度为恢复重建时期的环境司法提供了依据和保障，严肃追究了一批责任人的环境法律责任。
2.全面发展阶段（1989—1997年）
这一时期，我国环境保护司法制度进入全面发展阶段。一系列重要法律出台，《仲裁法》初步建立了仲裁制度，《律师法》成为律师制度发展的里程碑，《法官法》、《检察官法》标志着司法官选任、管理的法律化、规范化和科学化，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的颁行和《刑事诉讼法》的修改则是完善民事、行政和刑事审判的直接体现，[4]环境民事、行政、刑事审判得到极大促进。1989年《环境保护法》颁布，对环境污染纠纷的司法处理作出了规定，确立了无过错责任，将环境污染损害赔偿诉讼的时效延长为三年。我国先后修订了《大气污染防治法》和《水污染防治法》，颁布了《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》，这些单项法律就环境污染纠纷解决和环境损害赔偿均作出了明确的规定。
随着环境污染和生态破坏的日益加剧，有些严重环境违法行为造成的危害后果十分重大，需要运用刑罚手段来惩戒违法和震慑排污者。1997年修订的《刑法》在“分则”第六章“妨害社会管理秩序罪”中专门设置一节“破坏环境资源保护罪”，共9个条文规定了重大环境污染事故罪、非法进境倾倒堆放处置固定废物罪、擅自进口固体废物罪等14种破坏环境资源保护的犯罪。此外，1997年的《刑法》还在其他章节规定了可能造成或导致严重的环境污染和资源破坏的犯罪，如环境监管失职罪。1997年10月中旬，山西省运城市天马文化用纸厂积存的含酚污水流入引黄干渠、樊村水库和供水公司的供水系统，造成水库41万立方米饮用水被污染，供水中断3天。天马文化用纸厂厂长杨军武于1997年11月14日被运城市公安机关刑事拘留，后被批准逮捕并提起公诉。此案成为《刑法》修订后全国首例被判刑的重大环境污染刑事案。[5]这一阶段，随着环境保护法律的陆续出台和司法制度的完善，审理环境民事案件、审理环境行政案件、审理环境刑事案件、协助环境管理机关强制执行等，基本做到了有法可依。
3.改革完善阶段（1998年至今）
这一时期，法院系统改革和完善了死刑核准、公开审判、管辖、证据、再审、执行、审判委员会、人民陪审员、未成年人审判、司法管理等制度，建立案例指导制度，深化裁判文书改革等，形成了基本适应形势需要的审判制度。检察机关改革和完善了接受人大监督、特约检察官、检察委员会等制度以及审查逮捕方式、刑事赔偿确认程序、刑事司法与行政执法相互衔接、查办职务犯罪内部制约等机制，建立人民监督员、专家咨询、主诉检察官办案责任等制度，纠正超期羁押，对民事行政检察监督、公益诉讼等进行了大量有益尝试。司法行政部门完善了律师、公证和法律援助制度，协同法院检察院建立司法考试制度，开展监狱体制、社区矫正、司法鉴定管理体制、劳教管理工作等改革。2009年制定的《侵权责任法》专列一章对环境污染责任作出了明确的规定。2012年我国修订了《民事诉讼法》，2014年我国修订了《行政诉讼法》，进一步完善了民事和行政诉讼相关法律制度。党的十八届三中全会和四中全会就深化司法体制改革、加快建设公正高效的社会主义司法制度作出了明确安排部署。司法制度得到了系统建设和全面完善，先进的司法理念逐步树立，法学界与实务界也呈现出良好的互动，[6]推动了环境保护司法的长足发展。
这一阶段，国家修改了《环境保护法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》，出台了《关于环保行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，加强了对环境违法行为的打击力度和对环境民事责任的追究力度。
（二）环境保护司法的现状
1.环境司法机构建设有所突破，体制机制逐步建立
为了解决环境司法领域力量薄弱的问题，便捷高效地追究污染者的民事、行政和刑事责任，早在1988年，湖北省武汉市就建立了我国第一个环境经济法庭。2004年开始，辽宁省大连市沙河口区、河北省晋州市、山东省茌平县、江苏省无锡市、江苏省南京市、云南省昆明市、贵州省贵阳市等地的人民法院纷纷试水成立了专门的环保法庭。2014年，最高人民法院成立环境资源审判庭，截至2014年年底全国共成立环境资源审判机构300多个。部分检察机关还作为原告，提起了环境民事公益诉讼，极大提高了环境污染者的污染成本，一定程度上解决了“环境违法成本低”的问题。许多地方的环保部门与公安联合执法，借助公安的强制手段（如依法强制拆除违法设备，公安执法人员依法对责任人员进行刑事拘留等），增强环境执法的威慑力，探索与司法联动的新机制。有的地方还整合环保和公安的力量强化对违法行为的责任追究，如河北省满城县许多造纸企业违法排污影响了处于下游的白洋淀水质，当地县委、县政府突破干部管理体制约束，任命环保局长兼任公安局副局长，加强了环保部门的协调能力，对遏制当地环境违法案件高发的态势起到了积极的效果。2006年3月，河北省安平县环保局挂牌成立环保派出所，该派出所属于公安局编制序列，与环保局法规科合署办公，法规科科长任指导员，县公安局抽调了两名民警进驻环保局，4名环保工作人员兼任协警。2008年11月25日，昆明市公安局环保分局正式揭牌成立，成为全国首创的环保警察队伍。截至2014年，河北省、市、县各级均成立了专门的环境警察队伍。
2.相关规定逐渐健全
1999年修改的《海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，确立了公益诉讼制度。2006年，最高人民法院公布了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，以司法解释的形式对《刑法》中规定的环境犯罪的定罪量刑标准进行了细化。[7]2007年5月，国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合出台《关于环保行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。2004年修改的《固体废物污染环境防治法》和2008年修改的《水污染防治法》对举证责任倒置作出了明确规定。2008年8月，全国人大法工委印发《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》，明确规定违法向水体排放、倾倒毒害性、放射性、腐蚀性物质等危险物质的，可对主管人员给予行政拘留处罚。2010年，最高人民法院发布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（以下简称《意见》），对于环境侵权诉讼案件，《意见》要求各级人民法院要依法受理各类因环境污染引起的损害赔偿纠纷案件，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿。对于环境行政诉讼案件，《意见》要求，各级人民法院要及时审理环境行政诉讼案件，加大对环境非诉行政案件的审查执行工作力度，支持和监督环保行政执法机关依法履行环保职能。对于环境公益诉讼案件，《意见》明确，各级人民法院要依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。关于设置环保法庭，《意见》要求在环境保护纠纷案件数量较多的法院，可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。这是最高人民法院文件首次明确要求设立专门的环保法庭。[8]2011年，十一届全国人大常委会十九次会议审议通过了《刑法（修正案八）》，通过扩展“重大环境污染事故罪”的适用范围、降低入罪门槛，加大对环境污染犯罪行为的打击力度。2013年，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对依法惩治有关环境污染犯罪适用法律问题作出明确规定。2014年新修订的《环境保护法》对环境民事公益诉讼、环境行政拘留等制度作出规定，2015年1月，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对人民法院审理环境民事公益诉讼案件适用法律问题作出具体规定。
3.介入力度逐步增强，保障效果日益显现
司法手段一直是加强环境保护工作的重要力量。2008—2012年，最高人民法院院长连续四年向全国人大作的《最高人民法院工作报告》，对如何运用司法手段支持和保障环境保护事业的发展，都有着专门论述和精辟分析。2009年，在民事审判领域，各级法院共审结环境污染损害赔偿案件1783件，推动了一大批环境民事纠纷的解决，有力维护了污染受害者的人身和财产权益。在行政审判领域，全国法院收案统计显示，环保类收案2647件，同比上升67.21％。这些行政案件的及时审理，保障和监督了政府及其有关部门依法行政，维护了行政相对人的合法环境权益。在刑事审判领域，各级法院新收环境资源犯罪案件10767件。与此同时，重大环境污染案件、非法采矿案件和非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品案件增长迅猛，同比分别增长70.00％、42.14％和38.67％。[9]2014年，各级法院审结资源开发、环境保护民事案件3331件。江苏省高级人民法院审结泰州市环保联合会提起的环境民事公益诉讼案、判处6家企业赔偿环境修复费用1.6亿元。[10]
面对环境资源领域犯罪案件上升势头，各级法院精心组织、依法审理、严厉打击，坚决遏制环境资源犯罪的蔓延。2009年8月，江苏省盐城市盐都区人民法院以投放危险物质罪判处盐城市“2·20”特大水污染事件被告人胡文标有期徒刑10年。这是人民法院首次对故意违法排放污染物、造成重大环境污染事故发生的被告人，依法以投放危险物质罪追究刑事责任。[11]这一案件对于从严惩治环境资源犯罪，进一步加强对环境资源的司法保护具有重要意义。2014年，各区法院审结污染环境、破坏资源等犯罪案件1.6万件。[12]人民法院通过对环境资源刑事案件的审理，有力地惩治了破坏资源、污染环境的犯罪行为，促进了经济又好又快和可持续发展。
第二节 我国环境保护立法、执法和司法存在的突出问题
一 由福建紫金矿业污染事件和大连油污染事件引发的思考
（一）福建紫金矿业污染和大连油污染事件概况
1.福建紫金矿业污染事件概况
2010年7月3日16时许，福建紫金山铜矿湿法厂岗位人员发现污水池的污水水位异常下降，且有废水自废水池下方的排洪涵洞流入汀江。据初步判断，是由于废水池防渗膜垫层异常扰动，导致防渗膜局部破损，废水渗透到废水池下方的排洪涵洞，流入汀江。初步统计，本次废水渗漏量为9100立方米。紫金矿业公告表示，渗漏事故原因主要是前阶段持续强降雨，致使溶液池区域内地下水位迅速抬升，超过污水池底部标高，造成上下压力不平衡，形成剪切作用，致使污水池底垫多处开裂，从而造成污水池渗漏。[13]实际这是一起严重的环境污染责任事故。危险废物泄漏至汀江，致使汀江水域水质受到污染，造成渔业养殖户养殖的鱼类死亡损失价值人民币2220.6万元，福建省上杭县城区部分自来水厂停止供水1天，破网放生的鱼类达3084.44万斤。2010年9月，福建省环境保护厅对紫金山金铜矿作出罚款956.313万元人民币的行政处罚决定，并责令其采取治理措施，消除污染，直至治理完成。[14]2011年1月福建省龙岩市新罗区人民法院判决，紫金山金铜矿犯重大环境污染事故罪，判处罚金人民币3000万元，原已缴纳的行政罚款956.31万元予以折抵，尚需缴纳2043.69万元。其余五名事故直接负责的主管人员和直接责任人员，分别被判处三年到四年六个月有期徒刑，并处罚金。[15]
2.大连油污染事件概况
2010年7月15日15时30分左右，新加坡太平洋石油公司所属30万吨“宇宙宝石”油轮开始向大连新港国际储运公司原油罐区卸油，卸油作业在两条输油管道同时进行。20时左右，祥诚公司和辉盛达公司作业人员开始通过原油罐区内一条输油管道（内径0.9米）上的排空阀，向输油管道中注入脱硫剂。7月16日13时左右，油轮暂停卸油作业，但注入脱硫剂的作业没有停止。18时左右，在注入了88立方米脱硫剂后，现场作业人员加水对脱硫剂管路和泵进行冲洗。18时8分左右，靠近脱硫剂注入部位的输油管道突然发生爆炸，引发火灾，造成部分输油管道、附近储罐阀门、输油泵房和电力系统损坏和大量原油泄漏。事故导致储罐阀门无法及时关闭，火灾不断扩大。原油顺地下管沟流淌，形成地面流淌火，火势蔓延。[16]事故造成103号罐和周边泵房及港区主要输油管道严重损坏，部分原油流入附近海域。经过彻夜扑救，火势基本扑灭。事故未造成人员伤亡，但造成大连附近约430平方千米海域受到污染，其中重度污染海域约为12平方千米，一般污染海域约为52平方千米。17日当天，大连市即启动《大连市海上清污应急预案》。18日凌晨，国家海洋局北海分局便成立海上溢油应急指挥部，同时启动“大连石油储备库输油管道爆炸事故应急方案”，通过安置围油栏、放置吸油毡、喷撒吸油剂三种方式消除浮油。[17]
（二）两起污染事件的原因分析
1.福建紫金矿业污染事件原因分析
造成紫金山铜矿湿法厂污水池渗漏致汀江污染事件的直接原因包括：一是企业防渗膜破损直接造成污水渗漏。经查，企业各堆浸场、富液池、贫液池、萃取池、防洪池、污水池均采用HDPE衬垫防渗膜作为防渗漏措施，但由于各堆场及各池底未进行硬化处理，防渗膜承受压力不均，导致各堆场及各溶液池底垫防渗膜均出现不同程度的撕裂，污水渗漏问题严重，加之近期紫金山矿区受持续强降雨影响，水大量聚集，污水池底部压力发生变化，致使2010年7月3日污水池防渗膜发生突然破裂，污水大量渗入地下并外溢至汀江。二是人为非法打通6号集渗观察井与排洪洞，致使渗漏污水直接进入汀江。调查发现，6号集渗观察井与排洪洞被人为非法打通，井内渗滤液涌水量超过回抽量时可直接通过排洪洞排入汀江。2009年9月福建省有关环保部门检查时发现排洪洞有超标污水排入汀江，要求企业立即进行整改，但直至本次事件发生企业仍未整改到位。三是监测设备损坏致使事件未被及时发现。经调查，因设在企业下游的汀江水质自动在线监测设备损坏且未及时修复，致使事件发生后污染情况未能被及时发现。[18]间接原因是紫金山金铜矿存在严重环保问题尚未按期整改，长期存在较大环境风险。
2.大连油污染事件原因分析
发生油污染事件的直接原因是在“宇宙宝石”油轮已暂停卸油作业的情况下，天津辉盛达石化技术有限公司和上海祥诚商品检验技术服务有限公司大连分公司继续向输油管道中注入含有强氧化剂的原油脱硫剂，造成输油管道内发生化学爆炸。之所以需加入脱硫剂，是因为原油中存在有机硫和无机硫，会对管道造成不同程度的腐蚀影响，且未进行脱硫的原油产品品质不佳。加入脱硫剂后，不溶于水的硫化物会生成溶于水的硫化物或吸附于脱硫剂中，易于从水中排出，从而达到脱硫的目的，能够最大限度地降低原油中的硫在加工中引起的设备腐蚀，达到提高产品质量，降低生产成本，延长开工周期的作用。[19]间接原因在于：大连新港输油管网和出油设施的布局存在隐患，现场输油管道密布，管道间距离非常小，一旦出现事故很容易引起连锁反应。在原油接卸过程中的确存在安全管理漏洞，指挥协调不力，管理混乱，信息不畅。有关部门在接到暂停卸油作业的信息后，并没有及时通知停止加剂作业，而事故单位对承包商现场作业疏于管理，现场监护不力。[20]
（三）对我国环境法治的拷问
1.对我国环境法治指导思想的拷问
我国环境保护一贯重视环境立法，但是忽视环境法律规范的实施。重视和加强环境立法是提高一国环境法治水平的应有之义，但环境立法本身远远不是目的。“只有通过法的实施，法律规范才能得以实现，也才有可能达到立法的最终目的。因此，没有法的实施，法律也就失去了存在的价值。”[21]在环境法领域，目前对于法律实施的重视程度远未达到实现立法目的的水平。这主要体现为两个方面。一方面，立法本身对法律规范的可操作性方面重视不足。例如，我国环境立法条款多为号召性和原则性规定，不具有可操作性和司法可诉性，导致许多法律规范得不到执行。又如，在我国环境立法中，仅有义务性规定而缺乏相应的法律责任规定，或者责任性规定不明确，从而导致法律规范在实践中难以实施，此种现象比比皆是。“如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。”[22]这已经成为我国环境立法的一处“硬伤”。另一方面，在实践中存在不同程度的“有法不依”的情况，环境保护法律制度实施不力。就福建紫金矿业污染事件而言，这已经不是这家企业第一次发生类似的污染问题。2010年5月底环境保护部《关于上市公司环保核查后督查情况的通报》的附件《通报批评公司及其未按期完成整改的环保问题》，就将紫金矿业列为11家被通报的上市公司之一，旗下多达7家企业未能按期完成整改环保问题（当中便包括紫金山铜矿）。
2.对我国环境法律制度建设的拷问
无论是福建紫金矿业污染事件还是大连油污染事件，均带来普遍性的财产损失、人员伤亡、政府公共费用开支以及生态损失、污染破坏。然而，我国环境民事公益诉讼制度刚刚建立，实施中还存在诸多问题，现实中大多数污染者仅仅需要支付他们造成的直接财产损失和人员伤亡赔偿以及十分有限的行政罚款，违法成本大大低于违法收益。
此外，这些案件也暴露出“绿色证券”制度存在的悖论。从2001年起，“上市公司环保核查”就已被国家环保总局作为监管武器长期使用。2007年8月，国家环保总局下发《关于进一步规范重污染行业生产经营公司申请上市或再融资环境保护核查工作的通知》。作为支持，2008年1月证监会出台《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》。依照上述两份文件，冶金、钢铁等13个重污染行业的公司在上市融资和再融资过程中，必须经过相应环保部门的环保审核。企业若没有拿到环保部核查后的“绿色门票”，证监会将不受理其上市申请。但紫金矿业在作出“限期整改”的承诺后，紫金矿业拿到了环保部门给出的上市环保审核批文，并于2008年4月在A股上市。“限期整改”类似折中方案。急于上市的企业在作出此类承诺后，可以在所涉问题解决之前就拿到环保批文。依照证监会文件，企业只要拿到环保批文，就算满足条件，上市申请就会被批准。“限期整改”带来的时间差，让“上市环保核查”制度中的最有力武器失效。无形中，“限期整改”成为“上市公司环保核查”制度中的软肋。[23]目前，“上市公司环保检查”已经取消，亟待完善“绿色证券”制度，不断强化上市公司的日常监管，促其履行环境保护主体责任。
3.对环境执法和司法的拷问
应当说，在福建紫金矿业污染事件和大连油污染事件中，地方环保部门均指出了企业环境风险防控和环境守法方面存在的突出问题，并要求限期整改。但是最终的结果表明，环保部门的要求并没有得到有效落实，折射出当前我国环境执法和司法存在的以下突出问题：一是部分基层政府没有树立科学发展观，甚至向环保部门下达招商引资指标。在地方保护主义压力下，环保部门不敢硬，环保干部不换脑子就换位子，环境执法工作日益艰难。二是我国环境执法工作任务重、装备差、人员少，环境执法能力完全不适应环境执法监督的实际需要。同时，执法主体地位不明致使执法受阻严重。95％以上的环境监察机构是事业单位，没有独立执法权，环境执法难以到位。三是司法机关对于环境污染案件的处理重视程度不够。受制于司法机关自身能力和重视程度不高等因素，司法机关每年处理的环境违法案件只占全国违法案件的极少部分，运用司法手段打击环境违法的综合作用未能充分发挥。
二 环境保护立法存在的问题分析
（一）环境保护法律体系不完善
环境保护法律体系不完善的问题突出表现为以下四个方面：一是重环境资源单行法，轻综合规划法。我国目前尚未出台专门的区域国土和环境资源综合规划法，只是在环境资源单行法中零星有一些关于环境资源区域布局的原则性条款，这些条款或者相互冲突，或者各自为战，缺乏统一的指导思想。此外，我国还缺乏一些关于流域管理和区域管理的综合性规划法，难以为区域统筹发展提供法律保障。二是重实体法轻程序法。我国环境法大多为实体性规定，无论是污染防治法、自然保护法还是自然资源保护法等均规定了许多实体性法律制度，但是对于如何保障这些法律制度实施的程序性要求规定很少，环境行政程序法、环境损害赔偿法、公众参与环境保护法等程序性立法严重缺位。三是重污染防治法轻自然保护法。自然保护法是指调整因保护某些特殊的自然和人工环境因素，维护生态平衡和环境的优美和谐而产生的社会关系的法律规范的总称。[24]我国已经有了多部专门的污染防治法及其配套的法规规章和标准，但是目前我国关于自然保护法的规定却很薄弱。我国重视污染防治类法律而轻视自然保护法，除了客观上解决日趋严重的污染问题的需要外，主要原因还是主观上对自然保护法的意义重视不足。自然保护立法的不足是目前我国环境法体系中的一个重大缺陷，直接导致了生态环境日趋恶化。四是重行政强制法轻经济刺激和公众参与的法律建设。虽然2014年新修订的《环境保护法》专设一章规定了信息公开和公众参与，但是《水污染防治法》、《大气污染防治法》等污染防治类法律以及《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》等资源保护类法律，均是以行政强制或者政府主导为主要内容的法律，环境经济政策和保障公众的环境知情权、参与权的法律规定普遍缺失。这就极大制约了经济手段和公众参与在环境保护中发挥应有的作用。
（二）环境保护法律制度不完备
首先，环境法体系内的法律、法规存在着效力层次的冲突和混乱。例如，《环境保护法》与各个单项的污染防治法和资源保护法均由全国人大常委会通过，处于同等法律位阶，《环境保护法》难以发挥其基本法的作用，在实施中实际被虚置。再如，有的地方制定土地管理方面的法规，擅自扩大本地政府审批占用耕地的权力；还有的地方在征收排污费、处罚企业等方面“突破”了全国人大常委会制定的法律。这是明显的下位法“抵触”上位法的表现。[25]其次，各个单行环境污染防治法和资源保护法的配套法规和规章缺位。我国各单行法律为了照顾千差万别的国情，大多只规定了基本的法律制度，法律措施也比较原则，其实施就需要国务院及其各个行政部门出台实施细则予以保障。但是，由于各种原因，配套实施细则一直难以出台。例如，我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律虽经多次修改，但是其配套实施细则却未随之修改，导致这些法律的实施存在很大障碍。有相当多的法律，虽然提出了实体性的要求，却没有程序性的落实和监督检查的规定，也容易使法律的重要规定落空。还有的法律规定存在“超前”的问题，在一些经济不发达地区，是做不到或者难以做到的。再次，各个部门的环境保护规章、法规之间也存在着冲突。这方面的问题突出表现在国务院各个部门的行政规章与地方法规和规章的冲突上。例如，我国目前正经历着经济结构调整的阵痛期，需要优化经济结构，转变经济增长方式，淘汰污染环境、浪费资源的落后工艺设备，国务院各个部门因此出台了许多环境保护方面的行政规章，但是许多地方为了追求地方利益或者短期经济利益，出台了许多保护落后的、严重污染环境产能的地方性法规和规章，导致中央的决定难以落实，极大影响了法律的权威性。最后，政策和标准滞后于环境法律法规和现实的需要。虽然近期我国出台了一系列环境经济政策，但是总体而言，环境经济政策还是难以适应科学发展观的要求。此外，环境法具有很强的专业技术性，法律制度的实施和违法行为的判定均需要环境标准的支撑，然而，我国环境标准的制定难以满足现实的需要。例如，我国迟迟不能出台电子废物处置利用方面专门的技术导则和标准，导致国家关于电子废物管理的规定难以落实。
（三）环境保护立法质量不高
一是立法重点选择失当。在适当的时机制定社会所需要的法律，是正确开展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法规划和计划时，没有选择那些问题突出、人民群众最为关心的热点和难点问题，而是根据某些行政主管部门的要求或者某些领导同志的偏好，选择了某些问题不够突出、人民群众感觉不是很紧迫的立法项目。其结果是“该立的未立，不急于立的却早早出台了”。还有的立法项目，立法指导思想不符合党和国家的环境资源保护方针，立法的目标与环境和资源保护工作的实际需要相距甚远。
二是部门色彩较重。环境立法中还突出存在部门利益化的趋向，各个部门为了使自己部门的权力和利益最大化，纷纷通过环境立法作出有利于自己的规定。由不同主管部门主导的自然保护法和自然资源保护法的规制对象容易发生重叠，内容往往不能协调一致，甚至相互矛盾。举例而言，对某一方面的环境问题，已经有法律法规做了规定，对于实践中存在的问题，可以通过加强执法解决，也可以通过修改法规强化管理力度，甚至还可以通过制定有关的实施细则弥补法规的不足。但是，有的部门为了掌握该领域的主动权，进一步提高本部门的地位，千方百计要制定一部专门的新法律，从而造成新的职责交叉。在此情况下，另一主管部门先是抵制，抵制不成后也准备启动有关法律法规的修改程序，力争变被动为主动。基于部门利益而制定的环境法律政策有时不仅无助于解决问题，而且会造成法律制度的偏狭，使当事人无所适从。
三是缺乏可操作性。环境法律应当有很强的可操作性。但是有的环境法律，对调整的主体规定了义务，而对其不履行义务时如何追究法律责任，却没有了下文。还有一些环境法律，虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，结果形成“空中楼阁”，好看而不中用。有的部门和地方不依照上位法的要求制定配套性法规规章，往往使法律的规定难以操作。例如，《大气污染防治法》对机动车污染的监督管理做了规定，并明确要求有关机关要制定配套法规具体落实。但是在该法律生效多年之后，有关部门由于种种原因一直未制定配套法规，使得该规定实际上未执行。
三 环境保护执法存在的问题分析
（一）环境执法监管不力、执法不严，“不愿查”的问题依然存在
当前，部分环境执法人员作风浮躁、责任缺失，“不愿查”或发现违法问题“不愿处理”的现象突出。对群众反映的问题熟视无睹、不闻不问，对违法问题视而不见、见而不管。有的上级讲得凶，下级抓得松；上级不放心，下级不用心；上级不放手，下级不动手。有的地方，甚至出现“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的怪现象，极大影响了环保部门在群众中的形象。2009年河南省大沙河砷污染事件中，民权县环保局一位副局长在对民权成城化工有限公司检查中，对企业擅自拆除治污设施行为不予以纠正，对本应循环使用的含砷超标废水直接外排置之不管，最终酿成了大沙河砷污染事故，被处以环境监管失职罪，判处有期徒刑三年、缓刑二年。
（二）环境执法人员作风不硬、素质不强，“不会查”等问题严重
部分环境执法人员专业素质差、岗位技能缺乏，“不会查”或发现违法问题“不依法处理到位”的现象突出。有的环境执法人员面对违法排污企业束手无策，关键时刻只能“拍脑袋”，导致酿成重大环境污染事故。2009年重金属污染企业专项执法检查发现，广东奥克莱电源有限公司擅自扩大生产能力，超标排放污染物，导致44名儿童血铅超标，广东省清远市虽然上报了检查信息，但没有特征污染物监测数据，未及时发现违法问题。环境保护部组织对351件环境违法案件整改落实情况进行了后督察，发现还有49起案件整改不到位或基本未开展整改工作。国务院领导先后5次批示的湖南省娄底冷水江市锡矿山案件，部分违反产业政策的小涉锑企业至今仍未关闭，环境保护部2010年检查发现，当地部分已经关闭的锑冶炼企业再次死灰复燃。
（三）环境执法“不能查”的问题依然突出
经济社会转型期特殊历史阶段，部分地方政府执政理念与科学发展观的要求存在较大落差，对环境执法造成阻力。加快转变经济发展方式已成为未来五年我国经济社会发展的主线。由于一些历史、管理等原因，我国结构性污染问题突出，经济社会运行中的新老矛盾和问题相互交织，保持经济平稳较快发展、推动经济发展方式转变和经济结构调整难度增大，尤其是一些经济欠发达的地方党委政府对打击环境违法企业手段不过硬，对环保部门反映的问题不闻不问，对一些恶意违法、屡禁不止的企业没有予以严厉打击，以致造成严重的群体性事件。如2010年湖南省郴州市嘉禾县儿童血铅超标事件，省、市、县环保部门曾先后多次向政府建议关闭有关企业，但一直到事件发生前当地政府还没有采取有效措施，致使该公司一直没有被彻底关停，于2009年7月导致周边金鸡岭等自然村250名14周岁以下儿童患高血铅症，4人轻度铅中毒，酿成重大污染事件。现实中，还突出存在环境执法“不能查”的问题，安徽省固镇县环境执法人员因为正常检查被追责事件就是最好的例证。2010年5月7日，固镇县环保局副局长许振海经乔振稳局长同意，带领县环境监察大队长赵伟、副大队长董莉、队员王西雷，到位于固镇县经济开发区的蚌埠伊诺华轮胎有限公司检查，得知新扩建的盖胶密炼车间和仓库未经环评，锅炉由4吨改为10吨未经环保验收时，即要求企业抓紧补办环保相关手续。20日，许振海带领县环境监察副大队长董莉、队员钱波按照排污费征收程序到伊诺华公司送达2010年第一季度污染物核定通知书和排污费核定通知书。26日，固镇县政府分管开发区的副县长汪宏在固镇县环保局排污核定通知书上签批：“吴县长：环保局做法有违政府有关涉企检查规定，也有背我县对伊诺华的承诺。建议：监察部门立即调查，尽快将结果报政府。”固镇县县长吴道俊当天批示：“同意汪县意见，立即安排了解情况，提出处理意见，一周内报结（5月31日）。”28日上午，在固镇县监察局取证的同时，固镇县委召开书记碰头会，决定给予乔振稳、许振海停职处理。同日，中共固镇县委组织部发出《关于对乔振稳、许振海同志予以停职的通知》。以上案例充分暴露出环境执法的举步维艰。
（四）环境违法成本低、执法成本更高的现象表现较为明显
我国环境执法突出存在“两高一低”的问题。这是指环保守法成本高，执法成本高，违法成本低。事实上，环境执法中的“两高一低”是一个全国性的问题，是长期以来的环保执法困局。从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源所在，也是环境保护法规成为“豆腐法”，环境违法有禁不止的重要原因。[26]有专家统计，在全国人大及其常委会制定的法律中有1/10涉及环境保护问题，足以说明我国对环境保护问题的高度重视。但是环境保护有一个重要特点，那就是防治污染需要高投入，日常监管需要大量投入，监督性监测也需要高科技。比如建设配套的治污排污设施，少则投入数十万元，多则需要投入数百万甚至数千万元。这样一来，就必然导致守法成本高和执法成本高。而按照经济学的观点，守法成本高和执法成本高，必然要求违法成本更高，这样才能有效遏止违法，给环境违法行为形成一定的震慑。但我国当前的情况却恰恰相反，在守法成本高和执法成本高的前提下，违法成本却低得惊人。[27]例如，福建紫金矿业污染事件中，紫金山金铜矿一审判决被处以3000万元罚金，被福建省环境保护厅行政处罚956.31万元，这些罚款对2009年利润总额达到50亿元的紫金矿业只能算是“九牛一毛”，随即紫金矿业股票报复性涨停。
四 环境保护司法存在的问题分析
司法权的介入，不仅能有效排除环境执法监督中存在的障碍，为公正执法创造良好的环境，还能够保障行政执法监督权的依法行使和对公民合法环境权益的维护。当前，环境保护司法突出存在以下问题：
（一）环境保护司法介入不足，受理案件太少
在投诉举报的过程中，环境纠纷转化为群体性环境事件的概率大大增加。因环境纠纷不能妥善处理，由此引发的群体性环境事件屡有发生。据统计，自1996年（数据至2006年），全国因环境问题引发的群体性事件上升了11.6倍。[28]2011年，全国共发生环境污染纠纷5万多起，只有很少部分起诉到人民法院，大部分环境污染纠纷未能进入司法领域处理。
（二）对环保部门的支持保障力度不够
虽然2014年新修订的《环境保护法》赋予环保部门查封、扣押等权力，但现实中环保部门对于很多即时违法行为难以采取有效措施制止，许多环境行政处罚措施不能落实到位。突出表现为：一是司法机关对于环保部门依法请求强制执行的处罚案件处理不及时，环境违法行为得不到及时制裁；二是司法机关和环保部门配合不够，许多需要采取查封、扣押之外其他的现场强制措施的违法行为得不到有效处理；三是司法机关对环保部门的行政行为不了解，对于一些环保专业领域监督不足。
（三）环境保护司法判决执行难
司法裁判文书的执行难在环境保护领域表现得更为明显。一是生效的法律文书由于地方保护得不到执行。一些金融部门借口为储户保密，不积极履行查询、冻结、划拨义务，更有甚者将法院扣划的账户存款截留不予划拨，甚至为被执行人通风报信或做假账转移资金，给法院执行工作设置障碍。在外地执行更为困难，地方政府和部门出于本地局部利益的考虑，对一些企业实行所谓的“挂牌保护”，外地法院不得执行；甚至规定本地银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨；有的地方以文件或口头形式规定，对某些企业采取执行措施必须报请某级领导批准。例如，由于地方保护严重，某省开发区的重点企业拒不执行已经生效的环境行政处罚决定，当地法院也难以强制执行。二是在很多“难执行”的案件中，环保部门多少存在一些问题，例如环保部门在环境执法过程中发现违法事实，没有严格按照法律规定及时发出整改通知，或者没有依法采取相应有效的措施等，致使违法损害进一步扩大。环保部门在接到举报或投诉后，简单地下达一份行政处罚决定书，然后就申请法院强制执行，将矛盾全部移交给法院处理。[29]当前，司法资源较为紧张，这就给法院工作造成了被动、形成巨大压力。
第三节 存在问题的原因分析
一 环境保护法治理念方面的原因
导致环境保护立法、执法和司法存在诸多问题的原因很多，既有我国经济社会发展阶段制约、人民法治意识不强等外部原因，也有环境法治建设自身的内在原因。其中，环境保护法治理念方面的原因最为主要，表现为受到以下三个方面的影响：
（一）受技术能动主义、末端预防、万能型政府观念影响
一是存在技术能动主义倾向。自人类进入工业社会始，人类为技术革命和物质财富急剧增长所欢欣鼓舞，认为技术决定一切，环境问题只是技术问题，终将随着技术进步渐趋消灭。在这种指导思想下，环境法体系对于污染防治法过于倚重，法律制度过于突出末端监管，将源头预防作为权宜之计，寄希望通过技术进步解决环境问题。
二是存在末端预防的问题。环境法的创设以“末端控制”为主导性指导思想，相应的环境法律制度过于拘泥于末端控制，预防措施不够彻底，不能体现源头预防的要求。
三是仍受万能型政府观念的影响。在环境法体系构建和法律实施等方面，我国强调并习惯发挥政府的作用，善于采用行政强制机制，但行政强制的作用方向、力度和成效具有很大的局限性。在污染防治立法领域，其基本原则和制度都是建立在行政管制基础上的，即使经济刺激措施也是依赖行政手段保证实施，具有行政制度的性质。自然资源保护立法领域亦贯穿着行政主导的指导思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配而进行，市场供给很少进入法律制度的规定中。我国已初步建立起社会主义市场经济，如何更新环境法体系使之适应和满足市场经济的需求，是亟待研究和解决的问题。[30]
（二）受应急立法模式影响
我国环境法体系是伴随着我国环境资源问题日趋严重而建立起来的，单行的环境法律政策往往是为了解决一时的严重环境问题而出台的，这就导致国家对环境法体系的构建缺乏深思熟虑和长远规划。虽然我国有确定的立法规划，但是这个规划往往容易随领导人的注意力转移而转移，立法项目经常变动。一个阶段污染问题比较严重，国家就加强污染和公害防治方面的立法；另一个阶段自然资源破坏问题较为严重，国家就加强自然资源保护立法，着力解决资源保护的问题。虽然这种应急型立法模式能够在一段时间内解决突出的环境资源问题，但是缺陷也是显而易见的。其缺陷突出表现为我国环境法始终滞后于环境资源问题，环境立法疲于奔命，一些环境立法项目仓促上马，理论储备不足，制度不配套、法律法规之间打架的现象时有发生，致使环境法面对日益严重的环境资源问题显得苍白无力，处处被动挨打。此外，我国环境法体系建设的指导思想并不稳定，容易随领导人的意志转移而转移，行政式立竿见影型立法模式长期存在，环境法的体系建设缺乏厚重的基础理论积淀，缺乏理论远见和超前布局。这就直接导致我国环境法体系条块对立严重，制度间相互分割甚至抵触，配套性差，特别是污染防治与自然资源保护的法律制度之间相互割裂，各成体系，严重削弱了制度的综合效率和效力，[31]难以统筹解决环境资源问题。
（三）受“利益抑制”思想影响
我国环境法发展的前期，主要任务是抑制特定主体的非法利益[32]和不合法的经济利益。然而第二次人类环境会议后，人们发现环境利益和经济利益之间并不是简单的抑制或否定的关系。环境资源问题发生的本质性原因在于人类追求和实现利益过程中的不当，经济学研究中的“外部性理论”较好地说明了这个问题，这种不当主要表现在社会个体或群体追求由环境资源开发利用所带来的利益过程中，总是希望有本体之外的他方承担部分或全部的代价，也就是所谓的“成本外化”之意。环境法的基本目的即在于修改和矫正此种不当，合理确认利益实现与付出代价之间的对应关系。然而，在实现方式和途径上却存在多种选择的可能性，简单否定环境利益会导致人类陷入唯经济增长的怪圈，人类的基本生存难以保证；简单地否定经济利益会导致人类陷入极端环保主义的误区，人类无法进步。因此，环境法理论转向了权利维护或利益增进的维度，试图寻找到利益衡平的最佳衔接点。[33]但是，目前“利益抑制”的思想依然作为我国环境法体系建设的指导思想，体现利益抑制思想的环境法律制度仍然被认为是环境法主流法律制度，从而被广泛采用。然而，一味地“利益抑制”不仅会带来发展的停滞，还会使环境法体系陷入僵化的境地，也不符合科学发展观的要求。优良的法律体系应当能引导利益发展的方向，增进利益的总量，使经济利益和环境利益的增进并行不悖，因此，“利益增进”应当成为我国环境法体系建设的重要指导思想。
二 环境保护立法方面的原因
（一）立法思想观念原因
一是指导思想有误。有的机构起草法律，在指导思想上不是为了人民的利益和国家稳定，而是与民争利，与其他部门争权夺利。还有的部门领导同志“屁股指挥脑袋”，他在哪个位置上工作，就认为哪里的工作最重要，因而千方百计为本部门争利益，在本部门内部争威信。用这样的思想指导法律的起草，显然不可能制定出人民满意的、高质量的环境保护法律。
二是观念不合时宜。有的部门起草和审议法律草案，没有及时认真学习和深刻领会党和国家新的环境资源保护方针，没有与时俱进、更新观念，还在用过去的老知识、老经验办事。有的同志认为，还是计划经济时代的行政命令、行政审批手段管用，对于市场经济体制下的经济手段往往采取不屑一顾的态度。还有的部门过于强调法律的稳定性，在我国经济体制已经发生巨大变化的形势下，依然对环境保护法律的修改，不积极、不支持。
三是立法急于求成。这是环境立法指导思想不正确的另一种表现。有的同志在起草和审议环境法律草案时，对解决环境问题心情迫切，但对现阶段的国情、省情却了解不够，对治理环境问题的难度估计不足，急于求成，这是一些“超前”条款得以出台的重要原因。
（二）立法体制机制原因
一是我们在制定一部新法规时，对如何全面解决本法实施中的障碍，如何灵敏有效地解决法律之间的冲突，考虑不充分、办法不够多。
二是对法律可以规定的内容，限制过多。根据我国起草法律的一些要求，法律一般不得规定诸如机构设置、经费保障等实质性内容。所以，在一般情况下，环境立法只能浅层次地解决影响环境与资源保护的若干问题，只能是“头痛医头、脚痛医脚”，“治标不治本”，而难以从机制上、根本上解决深层次问题。环境保护法律的实际地位和作用保护可想而知。
三是党和政府的若干文件对环境保护法律的实施易造成冲击。我们在实践中时常遇到这样的问题，有时某项法律正在贯彻中，党的政策或者党的领导人的注意力突然发生变化，法律的执行力度就受到影响。如20世纪80年代因鼓励个体采矿造成矿产资源的破坏性开采问题、80—90年代因鼓励发展农村“十五小”企业对环境的严重污染问题等例子就较为典型。近年来，以国内生产总值指标作为考核领导干部政绩主要标准的办法，对环境法律的实施造成很大冲击。如违反《土地管理法》大量占用耕地特别是基本农田搞开发区建设，就是典型的例证。哪个地方执行《土地管理法》将基本农田保护得好，哪里的国内生产总值往往就比较低，哪里的领导干部的政绩往往就比较差，提拔往往就会受到影响。反之则重用提拔。既然如此，谁还会去认真执行《土地管理法》保护基本农田呢？
我国在形式上和口号宣传方面，法律的地位很重要，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，也写进中国共产党章程。但是在实践中，人们对党中央和国务院联合发文的重视程度明显高于对法律的重视程度。党中央发文件，党的领导人发表重要讲话，会层层传达贯彻，可是全国人大常委会通过的法律，登载在报刊上，又有多少领导机构和领导干部重视它、学习它并坚决执行它呢？所以，仅仅依靠一两部环境保护法律，而不进行配套改革整个体制和机制，就想扭转整个环境污染和生态破坏的局面，那是不切实际的。
（三）立法的具体工作原因
一是工作作风原因。例如，有些机关的负责人员深入实际不够、调查研究不细、抓问题不准，对实践中人民群众所关心的问题，感受不深；对基层的有益经验，视而不见。有的法律“缺陷”就是由于调查研究“走马观花”或者偏听偏信造成的。还有的同志是为了立法而立法，为完成立法数量或者应付上级而立法，对严肃的立法工作采取敷衍了事的态度。有的地方搞立法是盲目“跟风”、赶时髦，中央有什么法本地就制定什么实施条例，发达地区有什么法规本地也制定什么法规。还有的同志食洋不化，言必称希腊，外国有什么法律就主张我国也应制定什么法律。照抄照搬来的法规很难适应本地实际工作的需要。
二是工作条件原因。某国制定法律平均每一条的经费投入为5万美元，而我国全国人大专门委员会起草一部法律的经费投入一般为5万元（1998年）人民币。国外议会的图书馆藏书丰富，资料齐全，而我国全国人大至今没有一个像样的图书馆，查找资料很不方便。虽然国情不同不能进行简单的类比，但是，由于缺乏必要的工作和保障条件，不能对许多重大问题（如实施某法律的投入和产出比）进行深入论证，在起草和审议时对许多重大问题说不清楚，导致所制定的法律出现“缺陷”，确是不争的事实。
三是关于工作机构的绩效考核。过去对立法工作机构和干部进行考核，主要看其一年下来制定了多少法律而不重视立法质量如何。这在客观上鼓励了立法工作机构追求立法的数量。至于立法的质量，由于没有开展有效的评估，因此也就不被重视。实践中甚至出现这样的情况，有的机构为了追求立法的数量，争取上级表彰，竟然将用一部法律就可以解决的事情，硬是分解制定成两部法律解决。可见，单纯追求立法数量后果多么严重。
（四）国情原因
实际上，有的环境法律之所以对一些重大问题不作规定或者弱化处理，是受到我国国情国力的限制。如出现这样的情形，应实事求是，而不能被认定是环境保护法律的“缺陷”。
一是解决重大环境问题的条件尚不具备。从当前实际情况看，我国有相当一批企业生产经营困难，无法斥巨资进行污染防治的技术改造，而如果采取关停措施又面临工人失业和社会不稳定的压力。与此同时，相当一些地方政府又不具备足够的财力解决长期积累下来的环境问题。这是一些环境保护法律不能写得过于严格的客观原因之一。
二是国情复杂，解决问题难以“一刀切”。由于我国国家大，情况复杂，各地发展不平衡，难以对所有问题都作出整齐划一的规定，所以我国的行政类立法在实践中自然形成了独特的立法习惯。这就是，先由中央定出原则性的规定，然后再由国务院、国务院有关部门、有关地方制定实施类的条例或者细则。这种立法体制总体上有其合理性，适应我国国情，但缺点在于，一旦上述单位在制定实施细则时遇到重大分歧，不能及时出台，法律的实施就会受到严重影响，从而使法律的可操作性问题变得突出起来。环境保护立法也逃不脱这个弱点的限制。
三是缺乏实践基础，短期难以形成全国统一的规范。有的环境保护立法有很强的自然科学属性，我国作为发展中国家，缺乏解决现代环境问题的实际经验，这是某些环境保护法律质量不高的又一个客观原因。
三 环境保护执法方面的原因
（一）执法体制层面的原因
顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。目前，环境执法体制存在的突出问题是横向分散、纵向分离、地方分割、法律地位不明确。突出表现如下：
一是横向权责分散致使统一监管难以实施。生态环境系统是一个有机联系的整体，客观要求对环境资源进行一体化管理。我国实行的是环保部门统一监督管理和其他部门分管相结合的管理体制，有权行使环境执法监督权的机构众多，对如何统一监督管理和分管部门之间如何相互配合制约等问题缺乏明确、具体的规定，管理职能重叠交叉，执法主体林立、权责分散，部门协调难，执法成本高，效能低下。1989年《环境保护法》第7条就列举有13个部门具有环境执法职责，由于缺乏统一的协调和监督，在执法过程中往往分头执法，各行其是。资源执法更是如此，土地、矿产、林业、水利等部门既负责资源开发又承担环境资源保护职责，环保部门难以对资源管理部门的环境资源保护进行统一监管，有法难依、执法难严和违法难究现象突出。
二是纵向管理分离致使政令难以畅通。环境执法工作的“瓶颈”集中在市县级。2004年环境保护专项行动中，查处的208件违规环保“土政策”全部集中在市县，其中90％集中在县级政府。而我国环境执法队伍主要分布在市、县，在国家、省、市、县四级环境执法监察网络的7.6万人环境执法队伍中，市、县级90％，这部分执法人员的位子、票子均受到地方政府的制约。在地方保护主义严重的地方，环境执法工作难以作为。在地方政府的纵容下，部分违法企业肆无忌惮超标排污，而部分地方环境执法部门形同虚设，不敢对上级环保部门说真话，甚至应付上级检查、通风报信、弄虚作假。如2004年国家环保总局查处的徐水县企业违法排污、县环保局通风报信就是典型事例。
三是地方条块分割致使区域整体性难以兼顾。随着经济活动加剧、资源开发强度加大、城镇化加快，区域性、流域性环境问题日益突出，条块分割执法割裂了区域环境问题的整体性，跨界污染纠纷难以处理。2003年全国发生环境污染纠纷6.2万起，其中相当一部分就是跨界污染。原国家环保总局先后协调处理苏浙、鲁苏、冀津、粤桂等边界污染纠纷，但由于鞭长莫及，协调效果不理想，往往等到总局人员赶赴现场，已时过境迁，无从协调。
四是执法主体地位不明致使执法受阻严重。95％以上的环境监察执法机构是事业单位，没有独立执法权，环境执法难以到位。对于事业性质的城市污水处理厂、垃圾填埋场更是难以执法到位。清理整顿统一着装后，企业主常常以“不着装就不是执法部门”为由拒绝环境执法人员进厂检查。部分地区甚至屡次出现暴力抗法现象。据不完全统计，全国每年发生数百起执法受阻事件，数十次暴力抗法事件，山东济南发生群殴环境执法人员造成脑震荡、江苏无锡发生殴打环境执法人员造成耳内瘀血、陕西西安环境执法人员遭到建筑工地人员群殴等严重事件，造成极为恶劣的社会影响。
（二）执法机制层面的原因
工作机制是环境执法与监管工作正常运行的保障。当前，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。突出表现如下：
一是责任追究机制不健全。从目前全国环境违法案件查处和污染事故处理情况看，地方政府对环境质量负责，成了地方环保部门负责。同时，许多企业违法排污造成污染事故，却处理环保部门工作人员，而对企业只能给予经济处罚，对企业法定代表人和有关人员的责任追究力度不够。
二是缺乏守法企业激励机制和企业自我监督机制。突出表现是“违法成本低，守法成本高”，造成守法企业与违法企业事实上的不公平竞争，最终导致守法企业也蜕变为违法企业。上海一电厂一期脱硫工程需投资8亿元，按当时排污收费标准，8亿元可缴纳116年的排污费。在此政策下，很难使企业做到主动投资治理。企业自我监督机制不全，人才缺乏，致使在企业决策和生产中不顾环境安全，造成污染后果再进行处理。
三是部门联动协调机制有而不完善。连续几年开展的多部门环保专项行动，在对下发动和增强行动效果方面取得一定效果。但真正在一线的工作还是只有环保部门人员。在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，相关部门对该关闭的不关闭、该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，甚至出现文件联发的部门越多越没有作用、越没人执行的现象。据统计，在已实施案件移送制度的15个省级环保部门，移送工商、经贸、司法和监察等部门的违法案件，结案率不足60％。
（三）执法能力层面的原因
适宜的执法能力是确保执法监督任务落实的关键所在。当前我国环境执法工作任务重、装备差、人员少，环境执法能力完全不适应环境执法监督的实际需要。
一是任务重。环境执法监督工作涉及工业污染源监督检查、建设项目“三同时”检查、限期治理项目检查、危险废物越境转移监督检查、环境污染事故与纠纷调处、排污申报登记现场核查、征收排污费、受理污染投诉举报等10多项工作职责，基层执法人员经常是捉襟见肘，疲于奔命。以经济发达的江苏省为例，全省2300多名环境监察人员要面对7438万人口、监管散布于约10.6万平方千米土地上的6万余家重点监管对象，平均一名环境监察人员要面对3万多人口、监管约46平方千米国土面积、26家工厂企业。对全国而言，全国3000多个机构监管了100多万家工业污染企业、100多万家三产企业、几万个建筑工地，还要承担十分繁重的生态环境监察任务、200多亿元/年排污费征收工作和6万多件/年污染事故与纠纷调查处理工作。
二是装备差、经费难保障。受地方人事、财政和经济发展水平等因素的限制，环境执法经费、装备远远达不到环境执法基本需求。以前，全国各级环境监察机构资金来源包括全额财政拨款、差额拨款和自收自支三种情况，排污收费实行“收支两条线”后，由于地方财政无力保障，部分环境监察机构经费来源陷入困境。执法经费缺乏严重限制了环境执法工作。部分地区出现执法力度越大，资金缺口越大的怪现象，严重限制了执法积极性。
三是执法人员少、素质参差不齐。目前，虽然环境监察系统大专以上学历已达到55％，但多集中在大中城市，县级仍有相当一部分环境监察人员素质低，对法律法规、产业政策、生产工艺等不熟悉。
四 环境保护司法方面的原因
（一）思想认识方面的原因
环境保护领域的司法保护问题是一个新兴领域，许多司法人员仍然局限于传统的司法重点领域，对于环境保护司法的知识储备不足、重视程度不够、人员能力不能满足需求。例如，许多基层人民法院审判任务重、人员少，司法人员很少有机会接受环境保护法律知识方面的专门培训，一些法官不了解《环境保护法》、《水污染防治法》等环境保护法律法规关于无过错责任、举证责任倒置等的规定，在司法实践中还是运用民法通则的相关规定来进行审判。一些基层司法人员对环境保护问题理解存在较大偏差，认为环境问题是经济发展过程中不可避免的问题，不宜用《刑法》来打击环境违法行为，因此对污染者的违法行为一味姑息，致使环境违法行为得不到应有的制裁。
（二）司法体制方面的原因
环境案件审理具有很强的技术性特征，需要一个稳定的具备较高环境案件审判能力的审判组织。环境案件涉及方方面面，其审理难度较高，需要具备专业的环境保护知识，刑事庭、民事庭或行政庭法官很难拥有环境方面的知识储备，由其审理环境案件必然会影响环境案件审理的准确性和效率。[34]虽然，近年来最高人民法院成立了专门的环境资源审判庭，昆明、无锡等城市探索设立了专门的环保法庭，但是专门环境保护司法审判机构在全国并没有普遍成立。这就导致环境案件的审理缺乏司法组织保障，环境保护案件审理周期较长、效率较低，不利于高效解决环境问题。
（三）司法制度层面的原因
当前，一些司法制度特别是诉讼规则还难以适应环境保护形势发展的需要。一是环境损害的救济规则有待于更新。关于环境损害赔偿责任构成的条件，《民法通则》的规定与环境保护相关法律的规定不协调。根据《民法通则》第124条的规定，环境污染侵权须以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提，而《侵权责任法》《环境保护法》及各单行法的规定并无此要求。应当修改相关法律，对环境损害赔偿责任构成的条件作出明确规定，确立无过错责任。二是对环境行政处理的性质界定不清。行政处理是解决环境纠纷的主要途径，它具有专业性、权威性强以及效率高、成本低等优点，环保部门对当地环保情况最熟悉，掌握当地企业排污的基本情况和有关资料，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，便于及时查明案件事实，作出妥善处理，维护国家、集体利益和环境污染受害者的合法权益。[35]1989年《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”据此，该处理决定具有行政调解性质。[36]根据2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中关于调解性质的规定，调解只具有法律约束力，具有民事合同性质，除经过公证的调解书外，其他调解不具有强制执行效力。这就导致环境行政调解的法律效力大打折扣，大量纠纷进入司法程序。三是举证责任负担的规定有待细化。我国在环境损害赔偿纠纷的司法解决中适用的是“举证责任倒置”原则。实行举证责任倒置，原告并非完全不负举证责任，而是要负证明初始事实的责任。[37]被告举证证明的事实范围，亦并非整个案件的事实，对环境损害人适用苛刻的举证责任又造成了对环境损害人的不公。最高人民法院在《关于民事诉讼证据的若干规定》中，明确规定：审理环境民事纠纷实行举证责任倒置。但是，目前有关规定仍较为原则，并没有具体界定原告与被告各自的举证范围，实际操作还存在困难。四是与环境损害赔偿诉讼相配套的环境污染责任保险制度尚未建立。许多环境损害是由于必要的合法活动引起，灾害的发生频率高、危害大，受害人往往人数众多。这样就产生了一个矛盾：一方面，受害者急需救济；另一方面，如果损失巨大，但凭加害人的一己之力无法负担全部的赔偿，甚至会因此造成企业停工破产的严重后果，不利于社会经济秩序的稳定。但是我国尚未全面建立环境污染责任保险制度，导致许多数额巨大的环境污染诉讼即使受害者胜诉，也难以获得赔偿。
五 环境保护守法方面的原因
（一）促进企业环境守法的道德氛围缺失
环境道德是协调人类与环境实现共同可持续发展的强力稳定器。道德，特别是环境道德是不能自发形成的，因为它涉及人们价值观和人生观的形成和确立，特别是要求人们实现自觉抑制自己物质贪欲的泛滥。缺乏良好的道德氛围是造成企业环境守法状况较差的一个重要原因。一些企业为了追求经济价值，忽视环境价值；为了实现企业价值，忽视自然或环境的内在价值；强调人的权利，忽视自然或非人生命体的权利。还有的企业，靠破坏环境实现企业自身发展，对于自身环境违法行为姑息容忍，甚至以此为荣。社会对于环境违法行为也缺乏道义上的约束机制，在这种道德氛围下，重大环境污染事件频发难以避免。因此，形成社会性的环境道德风气，是加强环境法治的有效途径。
（二）企业环境守法及承担环境社会责任的内在动力缺乏
突出表现是“违法成本低，守法成本高”，造成守法企业与违法企业事实上的不公平竞争，最终导致守法企业也蜕变为违法企业。例如，2004年2—4月期间，位于四川省成都市青白江区的川化股份有限公司将工业废水排入沱江干流水域，造成特大水污染事故，严重影响了下游成都、资阳等五个城市的工农业生产用水和人民生活，经济损失达3亿元。[38]但是依照当时的《水污染防治法》，只能对川化股份有限公司处以100万元的处罚，这已经是最高限的罚款。而川化股份有限公司总资产约18亿元，年销售收入约10亿元，利润达8800万元，这种罚款对川化股份有限公司而言根本起不到遏制违法的作用。2014年新修订的《环境保护法》一定程度上提高了违法成本，但由于地方保护等原因，仍然难使企业做到主动投资治理。此外，企业自我监督机制不全、专业人才缺乏，致使企业在决策和生产中缺乏环境安全意识，不履行环境社会责任。
（三）促进企业环境守法的制度不健全
2014年新修订的《环境保护法》第42条规定，排放污染物的企事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。排放污染物的企事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。但是法律对企业如何落实其环境保护责任未作出明确要求，加之企业缺乏保障环境守法的人才和能力，造成促进企业环境守法的法律制度普遍不健全的现实。2003年开始，国家环保总局开始建立企业环境监督员制度，并开展相关试点，要求试点企业设置负责企业污染防治、监督、检查等环境保护工作的企业内部环境管理和技术人员，规范企业内部环境管理制度。但是试点效果并不理想，部分企业的企业环境监督员虽然经过岗前培训，然而人员素质参差不齐，导致企业环境守法能力和水平难以得到提升。更重要的是，由于缺乏法律措施保障及相应的奖惩机制，该项制度对企业的约束力不强，部分企业对于建立企业环境监督员制度的积极性不高。
[1]解振华主编：《中国环境执法全书》，红旗出版社1997年版，第355页。
[2]徐昕：《中国司法建设三十年：成就、经验与展望》，http://justice.fyfz.cn。
[3]步雪琳：《环境保护发展之法制篇修典明法三十年》，http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200812/t20081216_132458.htm。
[4]徐昕：《中国司法建设三十年：成就、经验与展望》，http://justice.fyfz.cn。
[5]《改革开放中的中国环境保护事业30年》编委会编：《改革开放中的中国环境保护事业30年》，中国环境科学出版社2010年版，第109页。
[6]徐昕：《中国司法建设三十年：成就、经验与展望》，http://justice.fyfz.cn。
[7]《改革开放中的中国环境保护事业30年》编委会编：《改革开放中的中国环境保护事业30年》，中国环境科学出版社2010年版，第109页。
[8]孙佑海：《保障经济转型维护环境权益——从我国环境司法的进展解读最高法院〈意见〉》，《环境保护》2010年第20期。
[9]孙佑海：《保障经济转型 维护环境权益》，《中国环境报》2010年8月27日第4版。
[10]周强：《最高人民法院工作报告》，www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12-3/2015-03/20/content-1930946.htm。
[11]孙佑海：《保障经济转型 维护环境权益》，《中国环境报》2010年8月27日第4版。
[12]周强：《最高人民法院工作报告》，www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12-3/2015-03/20/content-1930946.htm。
[13]《福建紫金山铜矿污水渗漏事故》，http://baike.baidu.com。
[14]《福建罚紫金矿业近千万 令其消除污染》，http://news.sina.com.cn。
[15]《紫金矿业因污水渗漏污染汀江被罚3千万》，http://news.sina.com.cn。
[16]《大连输油管爆炸事件》，http://baike.baidu.com。
[17]《大连湾污染或将持续10年 中国年发近百溢油事故》，http://news.sohu.com。
[18]《环保部：三大原因造成紫金矿业污染事故》，http://www.xmnn.cn。
[19]《大连湾污染或将持续10年 中国年发近百溢油事故》，http://news.sohu.com。
[20]《大连湾污染或将持续10年 中国年发近百溢油事故》，http://news.sohu.com。
[21]刘金国、舒国滢主编：《法理学教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第165页。
[22]［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第75页。
[23]《紫金矿业屡打环评“限期整改”时间差》，http://finance.eastmoney.com。
[24]夏少敏、陈真亮：《我国自然保护法研究综述》，http://www.nre.cn。
[25]孙佑海：《提高环境立法质量对策研究》，《环境保护》2004年第8期。
[26]李克杰：《环保执法如何走出“两高一低”困局》，http://www.people.com.cn。
[27]曹凤中：《环境执法的经济学分析》，http://erelaw.tsinghua.edu.cn。
[28]《增强国家环境司法力量》，http://www.goepe.com。
[29]莫国繁：《法院判决“执行难”现状、原因及对策研究》，http://www.jnforum.com。
[30]李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，《中国人口·资源与环境》2001年第3期。
[31]李启家：《环境资源法律制度体系的完善与创新》，http://jyw.znufe.edu.cn。
[32]非法利益，简单地讲是特定主体用不合法手段牟取的利益。
[33]张璐：《从利益限制到利益增进》，《法学评论》2004年第3期。
[34]黄辉：《设立环境保护专门审判组织的理论思考》，http://www.law-walker.net/detail.asp？id＝4788。
[35]张式军：《环境纠纷解决机制研究》，2003年中国环境资源法学会研讨会论文，山东青岛，2003年7月，第779页。
[36]韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第347页。
[37]《也说“举证责任倒置”》，http://news.xinhuanet.com。
[38]《沱江特大水污染案一审宣判》，http://legal.people.com.cn。