第三章 完善可持续发展法治建设的总体思路
第一节 指导思想和基本原则
完善可持续发展法治建设，应当坚持正确的指导思想，遵循在长期的法治建设中已经被证明为科学合理的基本原则。指导思想，主要指坚持以中国特色社会主义理论体系为指导进行环境与资源立法；基本原则，主要指坚持从中国国情和实际出发，坚持以人为本，正确处理经济建设与资源环境的关系，综合运用多种调控手段等。
一 坚持以中国特色社会主义理论体系为指导
中国特色社会主义理论体系，是指导党和人民沿着中国特色社会主义道路实现中华民族伟大复兴的正确理论，是我们党坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来，在推进马克思主义中国化的历史进程中产生的两大理论成果之一。中国特色社会主义理论体系是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系，系统回答了在中国这样一个十几亿人口的发展中大国建设什么样的社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展等一系列重大问题，是对毛泽东思想的继承和发展。[1]
坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，就是在立法、执法和司法等法治建设的各个环节，始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以人为本，完善立法，严格执法，公正司法，有效监督，推动经济社会全面协调可持续发展。这既是我国可持续发展法治建设的宝贵经验之一，也是继续完善可持续发展法治所应当坚持的根本方向。在全面建设小康社会、和谐社会的时代背景下，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，最根本的是要坚持以科学发展观为指导。
（一）科学发展观对法治建设的指导作用
科学发展观为法治建设指明了方向。科学发展观强调以人为本，契合了社会主义法治建设的主体性和目的性要求。科学发展观强调全面发展，包括经济、社会、政治、生态和法律等各个领域的发展。科学发展观既能指导法律发展与其他社会现象（领域）的发展，也能指导法律领域内部各部门法的全面发展。科学发展观强调协调发展，对法治建设也具有重要指导意义。法治建设，要求立法、执法、司法、守法、法律监督等各个环节能够有效配合协调合作，要求法律体系内部不同层级规范、同一层级不同规范之间保持内容协调一致，避免规范冲突。科学发展观强调的可持续发展，也是社会主义法治建设追求的重要理念和目标。特别是环境法治建设，更是以经济社会的可持续发展作为其核心价值追求。
科学发展观是衡量法治水平的重要尺度。从科学发展观的内涵来看，它的本质是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。这些方面，是衡量立法的民主科学性、执法的合法合理性、司法的公平公正性和法律监督的有效性等法治建设各个方面水平高低的重要尺度。
（二）坚持科学发展观的具体要求
坚持以科学发展观为指导，具体要求如下：
在立法上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕党和国家工作大局依法行使职权，进一步加强和改进立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，进一步加强和改进监督工作。始终把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来，把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，保证我们制定的法律法规有利于巩固和完善社会主义制度，有利于解放和发展社会生产力，有利于发挥社会主义制度的优越性。[2]
在执法上，坚持执政为民，严格执法，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度；行政立法工作充分反映客观规律和最广大人民的根本利益；形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制；形成高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，社会矛盾得到有效防范和化解；行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩；完善行政监督制度和机制，加强政府的层级监督和专门监督，提高行政监督效能，为促进经济社会全面协调可持续发展创造有力的法治环境。
在司法上，坚持司法为民，公正司法，司法工作始终紧紧围绕经济社会发展大局，坚持忠实履行宪法和法律赋予的职责，扎实推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，加大执法办案力度，深化检察改革和审判改革，加强队伍建设；以人为本、不断强化法律监督、强化自身监督，依法独立公正行使审判权，为建设公正高效权威的社会主义司法制度，完善中国特色社会主义法律体系，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定，为推动经济社会全面协调可持续发展提供有力的司法保障。
科学发展观是可持续发展法治建设的指导思想，而可持续发展法治建设，则是贯彻落实科学发展观的法治保障。我国是一个发展中国家，人口众多、资源相对不足、生态环境脆弱，正处于工业化、现代化的过程中，既要通过发展满足人民群众的需要，维护其生存权、发展权，又要切实解决长期存在的经济结构不合理、发展方式粗放、资源利用率低等问题。[3]要解决这些问题，实现全面协调可持续发展，不仅要求经济发达、生活富裕、文化繁荣，而且要求政治民主、法制健全、社会稳定。只有加强法治建设，逐步实现政治生活、经济生活、社会生活的法治化，创造一个良好的法治环境，才能把科学发展观真正落到实处。
二 坚持从中国国情和实际出发
坚持从我国的国情和实际出发，是加强可持续发展法治建设的客观要求。坚持从中国国情和实际出发，既要立足中国国情，又要积极学习和借鉴国外先进适用经验。
（一）立足中国国情和实际
在可持续发展方面，各国国情的差异性决定了各国可持续发展道路的多样性。因此，各国经济发展走可持续发展之路，必须从本国国情出发，中国的可持续发展及其法治建设概莫能外。那么，可持续发展法治建设如何从中国国情出发呢？最根本的就是认真研究我国经济社会发展的实际需求，了解各地各部门在适应经济可持续发展、顺应人民群众要求方面采取了哪些措施，其中哪些是卓有成效的，哪些在全国具有共性，从而把它上升为全国性的制度和措施；哪些在地方具有特殊性，则把它作为地方的特殊规定。
以立法工作为例。在立法中，必须始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕推动科学发展和促进社会和谐开展立法工作。正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，妥善处理法律前瞻性与可行性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。[4]
（二）合理借鉴国外先进适用经验
在立足中国国情的同时，我们也应当继续吸收和借鉴国外可持续发展法治建设的成功经验，吸取那些先进适用的有益成分。例如，我国1979年制定《环境保护法（试行）》时，其中对建设项目进行环境影响评价的规定就是在一定程度上借鉴了美国等西方发达国家的环境影响评价立法的经验。
当然，在借鉴国外立法经验的过程中，绝不能犯照搬照抄的错误，不能用西方某些国家的法律体系来套中国特色社会主义法律体系。外国法律体系中有的法律，但不符合我国国情和实际的，我们不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，我们及时制定。有些制度在外国行得通，但不一定适合中国当前的国情，就不能仓促立法，必须通过试点和实践。只有被实践证明科学合理的做法，才能通过法定程序转化为国家的法律制度。
三 正确处理经济建设与资源环境的关系
如何处理经济建设与资源环境的复杂关系，始终贯穿可持续发展法治建设的始终。法治实践表明，正确处理资源环境与经济建设之间的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展，既是我国可持续发展法治建设的基本经验，也是继续完善可持续发展法治建设的基本要求之一。
（一）在资源环境立法中遵循生态规律
在市场经济条件下的可持续发展法治建设，应当遵循客观经济规律，但是环境保护、资源节约等可持续发展方面的工作与经济工作毕竟有所不同，完全按照经济规律来办也是不行的，还要注意遵循生态规律。在法治建设中正确处理经济建设与资源环境的关系，关键是要在遵循经济规律的同时遵循生态规律，充分考虑资源环境的约束力和承载能力，确保立法、执法和司法工作符合生态规律和生态文明理念的要求。
以经济发展与环境保护的关系为例。在我国可持续发展的历史进程中，一直有两种截然不同的观点：一种是经济建设优先；另一种是环境保护优先。如何正确处理两者之间的关系，一直是贯穿整个环境法治建设工作的一条主线。
经济发展与环境保护均为人类社会发展过程中的正当利益诉求。在经济发展与环境保护的关系上，我们既不能片面追求经济增长，更不能主张绝对的环境保护优先，而是追求经济发展与环境保护的互助共赢。人类的进步和社会的发展在极大程度上有赖于经济发展，有赖于人们对环境资源的开发利用活动。“确保适度的经济增长……对于人类社会来说是一种至上的命令。”因此，“伴随着生产活动的扩大和自然的开发，总会产生或多或少的自然环境的污染和破坏。特别是在产业技术高度发达的现代”[5]。正是在这个意义上，公害被认为是由社会允许的日常行为所产生的。由是，人们在一定范围内对于环境问题或者公害的忍受有其必要性。这也是侵权法上“忍受限度论”的重要依据。再者，无论是人体本身，还是环境本身，都具有一定的自我调节能力或者自净能力。在通常情况下，都能接受一定程度上的“环境影响”。因此，经济发展的正当性必须得到承认，经济发展所伴随的一定限度内可接受的环境影响需要加以容忍。
多年来，我国一直在根据经济社会发展和环境状况变化，不断优化环境政策，努力加强环境保护工作，以更好地处理和协调环境保护与经济发展的相互关系。总的来看，我国环境立法在环境保护与经济建设的关系协调问题上，可以分为两个阶段：第一个阶段以1989年的《环境保护法》为标志，该法第4条规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，其实质是经济建设优先于环境保护；第二个阶段以2005年国务院出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为标志，提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”。
《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出：“促进地区经济与环境协调发展。各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，优化产业结构，加快产业和产品的升级换代，同时率先完成排污总量削减任务，做到增产减污。在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发，加快基础设施建设，科学合理利用环境承载能力，推进工业化和城镇化，同时严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动。要认真做好生态功能区划工作，确定不同地区的主导功能，形成各具特色的发展格局。必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证。”[6]
上述表述与1989年《环境保护法》的规定相比，观念发生了明显的变化，强调经济社会的发展“必须与环境保护相协调”，更加突出了环境保护在国民经济和社会发展中的战略地位，更加符合科学发展观的根本要求。
2007年，党的十七大把生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的政治报告，标志着我国环境保护与经济建设之间关系的转变基本完成。这为环境法治建设指明了方向。
又如，2002年的《防沙治沙法》并不要求对所有沙化土地都进行治理，而只是要求治理那些因不合理的人为活动造成了沙化，并且现阶段的技术和经济措施可以保证有效治理的那些沙化土地，这就是在可持续发展法治建设中遵循生态规律原则的具体表现。
（二）在其他立法中遵循生态规律
为了促进和保障经济可持续发展，不仅需要加强与可持续发展直接相关的领域，比如环境保护方面的立法，还需要在制定其他相关法律时增加有利于可持续发展方面的内容。在这个问题上，我们在多年的工作中有教训也有经验。
从教训上看，例如，现行《土地管理法》和《基本农田保护条例》对保护基本农田做了重要规定，但是由于一些法律大力鼓励乡镇企业和重化工业的发展，其中又缺少保护环境的实质内容，结果导致了法律逆向调节的后果。在1998年新《土地管理法》生效后的几年里，经济发展的指标上去了，但耕地保护的目标不仅没有实现，反而出现了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰。相关法律的逆向调节比起个别环境法律的缺陷，其对环境的不利影响范围更广泛、时间更持久、影响更为恶劣。
我们也有成功的经验。例如，1997年全国人大在修改《刑法》时针对环境资源犯罪行为增加了强有力的刑事制裁条款，对提高全社会的环境意识、打击环境犯罪行为发挥了重要作用。
通过上述分析，总结我国法治建设中在处理经济发展与资源环境关系问题上的经验，我们认为，为了有效地保护和改善生态环境、节约资源能源、促进可持续发展，我们不能仅仅在与可持续发展直接相关的环境资源法律中遵循生态规律，还要在其他法律中遵循生态规律，在内容上规定有利于环境保护、资源节约等有利于可持续发展的内容。
四 坚持注重权利保障
可持续发展领域的法治是整个法治建设的重要组成部分。法治文明的重要标志是权利保障，加强可持续发展法治，要注重权利保障。
（一）可持续发展法治必须注重权利保障
法治文明，特别是现代法治的基本要求和重要特征在于保障权利。良好的法律即为承认与保障公民（包括法人和其他组织）权利的法律。确立以权利为本位的法治，首先意味着在制定法律的过程中必须最大限度地体现和承认公民权利。正是由于法律对公民权利的确认，才使得这些权利获得神圣不可侵犯的性质，才使得这些权利的获得和行使有了制度和规范的依据，才使得这些权利能够得到国家强制力的保护。当然，这并不意味着是法律创造了公民权利。从权利的存在形态我们可以将之分为三种：应有权利、法定权利和实有权利。一部制定良好的法律意味着应有权利和法定权利最大程度地契合。
资源节约型、环境友好型社会背景下法治建设的重要内容仍然是依法保障公民权利，依法保障公民在可持续发展领域的各项权利。
注重权利保障，首先要明确可持续发展领域公民、法人和其他组织所享有的各项权利。从领域来看，这些权利包括：在环境保护领域，以良好舒适的环境权为核心；在自然资源领域，以各项自然资源物权为核心，如土地使用权、水权、矿业权等；在能源领域，以享有清洁低碳的能源权利为核心；在食品安全领域，以人身安全和健康权为核心；等等。
注重权利保障，还要求立法在确认公民、法人和其他组织所享有的各项权利的同时，合理界定国家权力的范围和边界，规范公权力依法正确行使，防范公权力的滥用和不作为。注重权利保障，还要求立法必须为受到侵害的权利提供及时有效公平的救济机制，包括司法救济、行政救济和社会救济等。
（二）权利保障的本质是保障人权
可持续发展法治注重权利保障，其实质是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本。坚持以人为本，就是要依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。[7]坚持以人为本、体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，是中国特色社会主义法律体系的应有之义，是加强法治建设、做好立法、执法和司法工作的根本目的，也是可持续发展法治建设的基本要求之一。十一届全国人大五次会议审议通过的《刑事诉讼法修正案》，落实了尊重和保障人权的宪法原则，正确处理了惩罚犯罪与保障人权的关系，完善了侦查、起诉、审判、执行以及特别程序。我国环境与资源法治建设要注重保障人权，将宪法和相关法律规定落到实处。
在可持续发展立法工作中，必须始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，无论在立法过程中还是在法律规范上都坚持以人为本，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题。正确处理权力与权利、权力与责任的关系，既赋予行政机关、审判机关、检察机关必要的权力，又注意对权力的行使加以规范、制约和监督，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。坚持走群众路线，深入推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法的有序参与，充分发挥人大代表在立法中的作用，通过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，使我们制定的法律法规充分体现人民群众的共同意愿，增强法律法规贯彻实施的群众基础。[8]
在执法工作中，必须坚持人与自然和谐发展的方针，合理开发利用自然资源，积极参与国际合作，创造有益于人类生存和持续发展的环境，努力建设资源节约型、环境友好型社会，保障公众环境权益。深入开展整治违法排污企业，保障群众健康专项行动，严厉查处环境违法行为和案件。持续开展环境安全检查，重点排查沿江沿河和人口密集区的石油、化工、冶炼等企业，努力消除环境隐患。加强危险化学品、危险废物、放射性废物监管，防范环境风险。推行政务公开，实行环境保护政策法规、项目审批、案件处理等政务公告公示制度。加强信访工作，充分发挥12369环保热线作用，拓宽和畅通群众举报投诉渠道。[9]
在促进可持续发展的检察工作中，检察机关必须立足检察职能加强和改进群众工作，努力做到贴近群众、依靠群众、服务群众。比如，在过去的检察工作中，各级检察机关会同有关部门开展国土资源领域腐败问题治理工作，立案侦查土地和矿产资源审批出让、开发利用、征地补偿等环节的职务犯罪案件1248件。在近年查办涉农职务犯罪、查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作基础上，建立常态化机制，及时依法查办相关犯罪。[10]这就是检察机关在可持续发展领域坚持以人为本的具体体现。
在促进可持续发展的司法审判工作中，法院必须始终坚持以人为本、司法为民理念，认真解决立案难、诉讼难、执行难问题，积极回应人民群众对维护自身合法权益的关切和期待。近年来，各级法院依法妥善审理了环境污染、农村土地承包经营、非法占用耕地等一批涉及民生的案件。法院还积极推动建立环境公益诉讼制度。这些都体现了以人为本关注民生的司法理念。
五 坚持法律实施与法律完善相结合
一般来讲，法治建设包括立法、执法、司法、守法和法律监督等基本环节。其中，立法即法律制定环节，执法、司法、守法和法律监督可以统称为法律实施环节。这里的法律制定是广义的，包括法律的修改、废止等立法活动。
（一）完整的法治建设包括法律制定和实施
对于完整的法治建设而言，法律制定和法律实施，二者缺一不可，任何一个环节均不可偏废。先进国家的法治经验表明，完整的法治建设，必然是法律实施与法律制定的全面推进和协调发展。
改革开放30多年来，我国在可持续发展的法治建设中，始终注重加强各个环节的法治建设，推进立法、执法、司法和法律监督工作，努力做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
在立法方面，全国人大及其常委会、国务院及其有关部门、有立法权的地方人大及其常委会和地方人民政府，分别在各自的权限范围内，依据一定的程序，制定和修改了大量的法律、法规和规章等规范性文件，社会主义法律体系初步形成，为执法和司法提供了有力的法律依据。在执法方面，国家各级行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，严格依照法定职权和程序，履行相应的职责，贯彻实施法律，依法行政，加强法治政府建设。在司法方面，人民法院和人民检察院等国家司法机关依据法定职权和法定程序，正确应用法律，合法及时处理了大量的案件，确保了司法公正。在守法方面，通过多年普法实践，人民群众的法治观念和法律意识不断增强，遵守法律成为普遍现象，全社会形成了良好的守法氛围。在法律监督方面，各有关机关、政党、社会组织、人民团体和公众，从不同角度和不同方面对法制运行过程进行了监督。
（二）当前国情要求法律实施与法律完善相结合
但是也应当看到，立法、执法、司法和法律监督工作并不是完全同步和均衡的，在一定程度上，30多年来的法治建设一直相对注重把立法工作放在更加突出的位置，努力做到有法可依，而对执法、司法和法律监督的重视则不够。
重视立法有它的道理，因为立法是执法和司法的前提，特别是在改革开放初期整个国家的法制几乎一片空白的特殊背景下，有法可依是有法必依、执法必严、违法必究的前提。没有健全和完善的立法，也就不可能有严格的执法、司法和法律监督。更加突出立法工作，是中国特色社会主义法律体系初步形成的重要原因。
但是，“徒法不足以自行”。完备的可持续发展法治建设，不仅需要一定的立法，同时还需要相应的执法、司法和法律监督。这是科学发展观对法治建设的基本要求。
从实际情况来看，经过30多年的努力，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，法律规范已经浩如烟海，社会各个方面和领域已经基本有法可依，今后的立法工作，将从主要填补立法空白转移到主要修订和完善现行法律规定上来。而与立法工作相比，法律的实施情况却相对不尽如人意。实践中有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出。可以说，法律实施与法律制定相比有滞后的倾向，法律实施的相对滞后性，已经不能适应经济社会可持续发展的要求。
因此，在社会主义法律体系初步形成的历史背景下，在“有法可依”已经基本具备的国情条件下，法治建设各个环节应当协调发展、全面推进。在立法相对走到前面、执法和司法相对滞后的背景下，法治建设的政策重心应当逐步转移到执法和司法上来，更加注重法律的落实，注重法律的执行和遵守，注重加强执法、司法和法律监督工作。这应当成为今后加强法治建设的一个基本方向。为此，需要通过加强执法监管、强化司法保障和充实监督机制来逐步推动和落实法治建设的重心转移。
当然，将法治建设的重心逐步转移到执法和司法上来，不等于说我国的立法已经相当完备，不再需要完善了。恰恰相反，我国目前只是法律体系已经初步形成，而立法质量还有待进一步提高，法律制度的内容还远未完善，立法技术也需要提高，立法程序还需要更加科学民主。所以，立法工作仍然需要继续加强。只是与以往不同的是，今后的立法重心，应当从制定新法逐步转移到修改和完善已有立法上来，转移到更加注重提高立法质量上来。正是在这个意义上，我们认为，今后的法治建设，应当坚持法律实施与法律完善全面推进协调发展。
六 综合运用法律和其他调整手段
调整社会关系的手段是多种多样的，除法律法规外，还有市场机制、社会习惯、道德规范以及管理经验、科学技术等，并不是法律越多越好，能够用其他社会调整手段解决问题的，就不宜也不必通过立法去解决。
同理，在可持续发展领域中，法律手段是一种重要的保障手段，但法律手段并不是万能的，也不是唯一的。法律要有所为，调整可以由法律规范的社会关系；法律也要有所不为，不适宜由法律规范的社会关系可以交由其他手段调整。所以，需要综合运用法律和行政、经济（市场）和科技等其他多种手段，来推动可持续发展，并把这些手段以法律的形式固定下来，使之具有规范性和稳定性。这也是我国可持续发展法治建设的基本要求之一。
（一）发挥好政府与市场的作用
从历史经验来看，在发挥法律手段作用的同时，我国一直高度重视运用经济等手段来推动可持续发展。2005年制定的《可再生能源法》对促进可再生能源发展规定了一系列经济激励措施。2008年全国人大常委会通过的《循环经济促进法》也专门规定了“激励措施”一章，将有利于循环经济发展的经济措施法律化。这些宝贵的历史经验对以后的相关立法具有重要的启示意义。
在发挥市场机制作用的同时要强化政府职能。在中央作出关于建立社会主义市场经济体制的决定之前，人们一般认为，政府应当运用行政手段推动企业保护环境促进可持续发展。在中央作出关于建立社会主义市场经济体制的决定之后，有相当一些人认为，在社会主义市场经济的条件下就应当主要由市场机制引导企业进行环境保护，政府应当从环保投资的领域中撤出来。这种思想又导致了有些地方在环保问题上出现“政府失灵”的现象，对立法工作也产生了负面影响。
认真总结中央作出建立社会主义市场经济体制的决定以来可持续发展法治建设的历史经验，我们深深地体会到，在市场经济条件下促进经济可持续发展，需要用市场机制引导企业走可持续发展的道路。比如，2005年制定的《可再生能源法》明确要求政府制定有利于可再生能源发展的规划目标、优先上网、全额收购、分类电价、全社会均摊电价等一系列制度措施，就大大推进了可再生能源的开发和利用。同时，要强化政府责任。例如，2008年修订的《水污染防治法》强化了政府对水污染防治实行严格的总量控制制度和排污许可证制度，明确要求地方人民政府对本地的水环境质量负责。
（二）重视科技手段的运用
除了政府和市场手段，还必须重视科技手段在可持续发展中的推动作用，并以法律形式将科技手段的作用确认下来。在这方面，2007年新修订的《节约能源法》第8条规定：“国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。”该法第四章还以专章形式对节能技术进步作出规定，特别是规定了政府发布节能技术政策大纲、制定并公布节能技术、节能产品的推广目录、保证重点投入等多项对节能技术的扶持和激励政策。又如，2008年通过的《循环经济促进法》第7条规定：“国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作。”
我国立法上的这些规定，是对法律、行政、经济和科技等多种手段在促进可持续发展方面的作用的肯定和确认，是历史经验的科学总结，今后的可持续发展法治建设必须继续坚持和落实。
总之，完善可持续发展法治建设，最重要的是坚持走中国特色可持续发展法治建设道路，立足社会主义初级阶段的基本国情，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。
第二节 更加注重提高立法质量
目前，我国社会主义法律体系已经形成，这是一个巨大的成就。但是，我们也应当注意，我们不仅需要一定的立法数量，更需要高质量的可持续发展法律，才能为实现立法目的创造必要的条件。高质量的可持续发展立法要求有一定的管理和处罚力度，而不是一堆含混不清的口号；要求法律中创设的各项制度设计合理，管理者和管理相对人的权利和义务要相一致；要求法律的文字清晰，结构设计科学，各项制度要便于执行和操作；要求法律之间的关系明确，而不是互相矛盾甚至冲突。所以，下一步应当更加注重提高可持续发展法律的立法质量。具体应当从法律体系、法律内容和立法技术等方面加以完善。
一 健全法律体系
在立法体系上，要体现全面、协调、可持续的发展观，一方面是法律体系要全面，立法空白要逐步填补，要建立法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等体系完整效力层次分明的规范系统；另一方面是法律体系要协调，不同效力层级之间、同一效力层级之间的法律文件要协调配套，避免发生矛盾冲突。
（一）提高法律体系的完备性
健全法律体系，包括健全国家立法和地方立法。从国家立法的角度来看，一要抓紧配套法规的制定工作。行政法规和地方性法规是对法律的细化和补充，虽然有一些是创制性和先行先试的，但大量的是为法律配套的。行政法规和地方性法规的制定机关应当高度重视、积极配合，按照法律规定的原则，在法规集中清理的基础上，抓紧制定现行法律的配套法规。二要继续做好法律制定工作。为适应经济社会发展的需要，要抓紧研究制定推进转变经济发展方式、保障和改善民生、促进可持续发展等方面的法律。要认真总结行政法规的实施经验，将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致的，及时上升为法律。要抓紧制定土壤污染防治法、环境损害赔偿法等，填补法律空白。
从地方立法的角度来看，要在国家立法的基础上，紧密结合本地区的实际情况，制定有针对性、可操作性强的地方立法和规章，避免对国家立法的照搬照抄和简单模仿。
（二）提高法律体系的协调性
坚持法律体系的协调统一，是加强法制建设、做好立法工作的内在要求。我国是统一的多民族的单一制国家。社会主义法制的统一，是维护国家统一、民族团结、社会稳定，建立统一的现代市场体系的基础。同时，我国地域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，国家又处于深刻变革之中。这一基本国情，决定了国家实行统一而又分层次的立法体制，即在坚持全国人大及其常委会集中行使国家立法权的前提下，赋予国务院制定行政法规、省级人大及其常委会和较大市人大及其常委会制定地方性法规的权限，还赋予经济特区所在地制定经济特区法规的权限和民族自治地方制定自治条例、单行条例的权限。这样做，既维护了社会主义法制统一，又妥善照顾到各地区的特点和差异，充分调动了中央和地方两个积极性；既及时将改革开放中成熟的经验上升为法律，又为深化改革留下空间。必须始终坚持维护宪法作为国家根本法的权威地位，严格依照法定权限、遵循法定程序开展立法工作，在制定法律法规的同时，开展对现行法律法规的集中清理工作，并加强对规范性文件的备案审查，以保证法律、行政法规、地方性法规不同宪法相抵触，保证行政法规不同法律相抵触，保证地方性法规不同法律、行政法规相抵触，保证法律法规的规定之间衔接协调、不相互矛盾，保障社会主义法制的协调统一。
二 完善法律内容
我们的法律体系形成后，应当把更多的精力放到法律的修改完善上来，放到配套法规的制定修改上来，当然还要制定一些新的法律，以适应可持续发展发展的需要，推动中国特色社会主义法律体系的与时俱进和发展完善。
（一）注重法律修订
当前和今后一个时期，要更加注重可持续发展法律的修改完善工作。随着经济社会的深入发展，现行法律的一些规定可能难以适应新形势，甚至可能阻碍经济社会的可持续发展，需要及时修改完善。有的法律规定，当时搞得比较原则，实施一段时间后，经验不断积累，认识不断深化，有条件修改得更具体明确一些、操作性更强一些。还有，不同时期制定的法律所调整的社会关系可能相同或相近，需要在通盘研究的基础上对这些法律进行整合。因此，我们要高度重视法律的修改完善工作，这既是完善法律体系的内在要求，也是今后一个时期立法工作的重要任务。
（二）完善相关制度
为贯彻落实科学发展观，目前有些重要的法律制度应当抓紧建立或完善。
完善健全有关可持续发展的各项具体制度，包括现行的各项环境管理制度、自然资源权属管理制度、资源有偿使用制度、产权流转制度、节约保护制度等。还包括加强生态补偿、产业名录、激励扶持和有关技术标准规范等强制性或引导性制度的建设。这些工作涉及环境保护、自然资源管理、产业政策等领域，需要环境法、自然资源法、民法、经济法和行政法等诸多法律部门的共同合作，需要国家立法和地方立法的协同推进，需要法律与政策的合理配套。
（三）强化法律责任
在可持续发展领域，长期存在“违法成本低、执法成本高和守法成本高”的现象。要消除这一现象，必须进一步强化法律责任。一方面是加重行政违法的法律责任，比如增加罚款额度，并且加大违法行为的行政处罚力度，严肃查处违法行为；另一方面是强化民事赔偿的法律约束力，立法应当扩大对受害损失的救济范围，司法应当提供更为全面充分的救济机制。另外，还要加大对环境资源犯罪行为的刑事制裁力度。
三 提高立法技术
（一）处理好立法的必要性与可行性的关系
正确处理好可持续发展法治建设的必要性与实施可行性的关系。在可持续发展法治建设实践中，对有立法必要性、也有实施可行性的，大力支持进行立法；对于那些虽然具有立法的必要性，但一时不具备建立法律制度条件的，就暂时不宜写进法律。因为做不到的强行写进去，反而不利于保障法律的实施和树立法律的权威。下一步的工作是，某些具备了立法条件并且有利于可持续发展的重要措施，应当及时写进法律之中，从而保障经济社会的可持续发展。
（二）保持法律稳定性的同时注重与时俱进
协调处理好可持续发展法治建设中改革的变动性与法律的相对稳定性之间的关系，也是可持续发展法治建设的经验之一。维护可持续发展法律的稳定性是由法律的性质、地位和作用决定的，与一般的规范性文件相比，法律具有规范性、引导性、稳定性、强制性等特点。法律的稳定性，关键在于立法的科学性和正确性，在于得到广大人民的拥护。我国立法机关在立法过程中，坚持科学立法、民主立法，总是将立法方案不断地征求社会各界的意见，进行反复研究和论证。
同时，可持续发展法律的稳定性和与时俱进是在社会实践中统一起来的，在保持稳定中与时俱进，在与时俱进中保持稳定。我国经济社会又好又快可持续发展的实践有了进步，有了发展，就要求法律作出相应的变革，就要及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定。修改法律应遵循以下三点：一是改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是侧重修改那些妨碍可持续发展的条款；三是通过可持续发展法律的修改，进一步增强法律的权威性。
（三）防止立法中的部门利益和地方保护主义
在我国，部门立法是立法工作中的普遍现象。部门立法有利于调动各部门开展立法工作的积极性，但同时也容易滋生立法部门利益。近年来，我国可持续发展法治建设之所以取得了重大进展，除了发挥国务院有关部门的作用之外，充分发挥人大专门委员会的作用以避免部门立法的缺陷是一条成功的经验。
在人大的立法工作中，要努力防止立法中的部门利益和地方保护主义。防止有些政府部门借法律之名来巩固部门利益，获取不当执法权，获得相应的机构设置权和财权。也防止有些地方为了保护本地经济利益，不适当地运用地方立法等手段，支持经济的不合理发展。
四 完善立法程序
除了上述对立法体系、立法内容和立法技术的注重以外，在立法程序上，也必须注意立法的民主化、科学化。充分发挥公众参与在可持续发展法治建设中的作用，保证可持续发展法治建设的民主性和科学性。
（一）做好立法规划
完善立法程序，首先必须做好立法规划。在立法规划方面，要在立法统筹的基础上优先安排有利于科学发展的立法规划。优先制定有利于科学发展的立法，既是科学发展观的要求，也是实现经济社会可持续发展的保障。
今后，国家立法规划应当向可持续发展领域的立法倾斜，重点加强节约资源能源、保护生态环境、应对气候变化等方面的立法。
（二）科学立法、民主立法
在完善立法程序方面，必须继续深入推进科学立法、民主立法，这不仅是人民当家作主的重要体现，也是提高立法质量的重要途径。中国特色社会主义法律体系的形成过程，是科学立法、民主立法不断深化的过程，是发扬社会主义民主的集中体现。改革开放初期，无法可依的问题相当突出，我们提出“有比没有好”“快搞比慢搞好”，这是必要的，也是合理的。即使在这样的情况下，我们始终强调立法要坚持走群众路线，充分发扬民主，成熟一个就制定一个。30多年来，我们在科学立法、民主立法方面积累了许多有益经验，对提高立法质量发挥了十分重要的作用。我们要认真总结实践经验，深入推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系。
要积极探索公众有序参与立法的途径和形式，充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性，不断完善公布法律草案的工作机制，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效，使立法过程成为普法过程。要完善人大代表参与立法的工作机制，把办理代表议案建议同制定修改法律结合起来，把邀请代表参与常委会活动同提高法律草案起草和审议质量结合起来，认真研究吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法中的作用。要不断完善法律草案起草过程中的沟通协调机制，充分发挥法律委员会统一审议和专门委员会审议的作用，调动各方面的积极性，共同做好立法工作。要科学合理地确定立法项目，建立健全立法项目论证制度。要不断提高法律草案审议质量，对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的反复协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识后再提请表决。要完善立法技术，统一法律的体例、结构、用语，使法律规定更加准确、精练、规范。[11]
在立法程序上，体现“以人为本”，提高公众参与程度。立法“以人为本”，不仅是指立法目的要以保护最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，还包括在立法程序上要充分发扬民主，提高公众参与立法的程度。在立法过程中，坚持发扬民主，集中民智，反映民意。在提出法律草案和行政法规草案、地方性法规草案时，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见，增强立法的透明度和公众参与度。关系公众切身利益或者涉及需要设立普遍的公民义务的法律、法规草案，还要在新闻媒体上全文公布，征求全体人民的意见。法律、法规通过后，及时在各级人大及政府公报、政府网站、公众媒体上公开刊登。
（三）通过监督检查和立法后评估推动立法完善
通过可持续发展法律实施情况的监督检查及时发现法律执行中存在的问题，并根据实施中人们的要求找出解决问题的立法方案，是完善立法的重要举措。例如，《固体废物污染环境防治法》的修改就是2003年“SARS”疫情后，全国人大常委会执法检查组在执法检查中发现了医疗垃圾、医疗污水将会成为重要传染源的问题，因此，将医疗垃圾的处理作为《固体废物污染环境防治法》修改的一项重要内容。这提醒我们，要善于通过法律监督检查发现问题、完善立法。
立法后评估，是指有关机构根据一定的标准，对已经颁布实施的法律、法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为法律、法规进一步修改完善的重要依据。这种评价主要关注的是法律、法规本身的内容和形式，是对法律、法规的基本价值所做的理性判断，因此，是对立法工作和立法质量的检验。今后，要在总结经验的基础上，积极开展立法后评估工作，通过多种形式，对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价，为修改完善法律、改进立法工作提供重要依据。
另外，还应当加强法律解释以及法律清理等工作。对法律规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，可以通过及时作出立法解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵，这也是保证法律有效实施的重要工作。
第三节 更加突出执法司法工作
更加突出执法和司法工作，是坚持立法、执法、司法和法律监督同步推进协调发展的必然要求，是推动法治建设重心从法律制定到法律实施转变的具体体现。
一 加强执法监管
（一）强化地方政府的可持续发展责任
可持续发展事业是一项全局性的事业。整个国家的可持续发展，有赖于各个地方的可持续发展。地方实现可持续发展的根本保障在于地方政府。因此，应当明确和强化地方在可持续发展中的法律责任，以促进可持续发展各项法律制度的实施。从实践来看，可持续发展各项制度实施中的问题有很多是来自地方政府不合理的干预，地方政府作为一定区域的全部事务的管理者，管理地方经济、政策、社会、文化等各种事务，在行政管理过程中会存在优先目标，为实现其中某一个目标而选择放弃其他目标。在经济发展与环境保护之间就明显存在此问题，很多地方政府在经济发展和环境保护难以协调之时，通常放弃环境保护。地方政府往往把自身的利益凌驾于整个国家和社会利益之上，当本地利益与国家利益和社会利益发生冲突的时候不惜牺牲后者，中央政府政令难以在地方政府得到有效贯彻，使得中央政府权威下降，这是地方政府对中央政府不负责任的表现，更是对当地群众和子孙后代不负责任的表现。
为此，应当从立法上建立地方政府的可持续发展责任制，从体制上完善对地方政府领导班子及领导干部的政绩考核机制，将可持续发展的各项要求分解为若干具体指标，纳入对地方政府领导班子及领导干部的政绩考核评价体系当中。考核工作应当充分体现科学发展观和正确政绩观的要求。坚持发展为第一要义，以人为本为核心，全面协调可持续为基本要求，统筹兼顾为根本方法，既注重考核发展速度，又注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展的实际成效。同时，强化考核的约束力，根据不同考核结果，进行批评教育、诫勉谈话、督促整改和组织调整；对因工作失职造成严重后果或者廉洁自律存在问题的，要依法依纪处理。[12]
（二）理顺可持续发展的执法监管体制
可持续发展法治建设涉及众多的执法部门，包括环保、水利、土地、林业、矿产资源、气候变化、食品安全等诸多领域。在这些领域，相关立法已经建立了主管部门统一监管、相关部门协同监管的执法监管体制。比如，根据《水法》规定，水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作，有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。这种条块结合的统一监管和协同监管的执法体制在总体上能够适应执法工作的需要，但也存在一些职能交叉重叠或矛盾冲突的地方，需要进一步理顺。
理顺执法监管体制应当坚持行政执法统一、效能的原则，坚持遵循可持续发展的生态规律，尊重和体现生态系统（环境、资源诸要素）的整体性和一体性。以上述原则为指导，完善可持续发展各领域的执法监管体制。
理顺执法监管体制，首先要完善体现生态系统整体性要求的统一执法体制。以水资源管理为例，目前我国水资源管理存在“九龙治水”的状况，多个部门分别管理水资源。应当改革水资源分割管理的体制，坚持“水务一体化”和“水资源综合管理”的原则，实行地表水与地下水统一管理，城市水资源与农村水资源统一管理，水量与水质统一管理，以提高水资源执法效能，促进水资源合理开发利用和有效节约保护。
理顺执法监管体制的另一项重要工作是完善执法协调机制。对此，必须明确各级协调主体及其在行政执法协调工作中的职责、权限、任务和责任，制定统一的行政执法协调规则和程序；形成包括各级政府及其所属部门的具体行政执法协调规则和程序在内的制度体系；对部门之间以及权力之间的执法衔接问题，进行全面摸底，在此基础上分别提出具体的衔接办法，逐步理顺和完善；重点抓好信息共享、案件移交等执法保障制度的建立与完善。[13]通过上述工作，促进可持续发展执法体制的协调运行。
（三）提高可持续发展的行政执法能力
促进经济社会可持续发展是一项艰巨而复杂的战略任务，需要有综合素质高、执法能力强的执法人员作为队伍保障。从当前执法面临的新形势和实际情况来看，加强水利、环保、土地、矿产资源等方面的执法队伍能力建设非常重要。特别是执法队伍相对更为弱小的环保部门。环保部门作为应对环境问题恶化而产生的一个新兴部门，其人员不足具有一定的历史原因，面对环境违法增长态势而言，增加环境行政执法人员的数量势在必行。同时对工作人员的教育和培训尤为重要，环境行政执法的科学技术性和法律应用性都比较强，执行力的提高有赖于工作人员素质的提高。[14]总之，要通过学习、培训和交流，不断提高各相关部门执法人员的行政执法能力，为促进可持续发展执法提供队伍保障。
（四）丰富可持续发展的行政执法措施
加强可持续发展执法，还要求丰富和完善执法措施。在实现合法合理行政处罚的同时，应注意多种手段的运用。行政处罚作为传统“命令—控制”型行政管理手段，其体系的设置应更加科学合理，以期能有效遏制行政违法行为。同时还应注意到，行政管理的手段在20世纪中后期发生了较大的变革，相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。在环境行政方面，也出现了相同的趋势。传统的环境行政手段在现代社会中出现了疲软的态势，而各种新型的“市场手段”逐渐登场，如排污权交易、绿色贷款、环境保护合同等都可以成为环境行政执法的助推器，使环境行政执法不再仅仅依赖于处罚。多种手段的应用将有利于促进企业自觉做好环境保护工作。
（五）加大可持续发展的执法力度
要实现科学发展、可持续发展，必须加大执法力度，严格执法，切实扭转目前存在的“违法成本低、守法成本高、执法成本高”现象。
加大执法力度，严格执法监管，至少包括以下两层含义：
一是对执法主体而言，应规范执法行为。严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。
二是对执法相对人而言，应严格法律责任。包括从性质上和数额上提高行政处罚的标准，在总结部门立法按日计罚、按次计罚和单位与个人一并处罚制度实施经验的基础上，进一步扩大这些有效处罚制度的适用领域和范围。另外，完善“代执行”和法院强制执行等制度。
二 强化司法保障
在完善立法、加强执法的同时，还应当进一步强化司法保障。司法是化解社会矛盾、促进法律实施的重要保障。为可持续发展提供有力的司法保障，既是司法机关面临的重大课题，更是事关经济社会可持续发展、党和国家事业发展全局、需要司法机关着力解决好的重大问题。
对于司法机关特别是法院而言，强化司法保障，需要在以下方面坚持和完善。
（一）坚持司法为民科学发展的司法理念
深入推进社会矛盾化解，促进公正廉洁司法，必须坚持以人为本、全面协调可持续发展，依法保障人民群众在经济社会可持续发展中的各项权利，形成依法有序表达诉求、及时有效解决问题的司法环境，让人民群众共享发展成果，把发展成果更多地落实到保障和改善民生上，不侵犯人民群众的合法权益，从而在源头上预防和减少社会矛盾的发生。
在经济社会发展的一定时期，土地、环保、矿产资源等领域的违法和群体性事件相对集中爆发，司法机关面临的工作压力相应加大。这些事件背后反映的大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾，是改革发展过程中的问题。这就决定了司法工作必须更多地用教育疏导、解决实际问题的方法来化解，通过完善司法体制机制，促进案结事了，切实维护人民群众的合法权益。
坚持司法为民科学发展的司法理念，还必须破除片面追求经济增长的观念，破除重经济轻环保的错误认识，改变司法消极主义倾向，切实贯彻落实科学发展的理念，增强能动司法观念，认真执行最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，[15]通过审理资源环境类民事、行政和刑事案件，为加快经济发展方式转变提供有力的司法保障和服务。
（二）完善调解机制
调解是一种重要的纠纷解决机制。调解的主体非常广泛，可能是国家专门设立的人民调解机构，也可能是双方协商选定的其他主体，还可能是行政主管部门或者提供司法救济的法院等。在当前建设和谐社会的背景下，还形成了人民调解、行政调解和司法调解整合和联动的所谓“大调解”机制。[16]在可持续发展法治建设中，调解也发挥着非常重要的作用。无论是进入司法程序的纠纷，还是没有进入司法程序的纠纷，都可以通过调解加以解决。
完善调解机制，应当根据中央要求，健全党和政府主导的维护群众权益机制，深入开展社会矛盾“大排查”，完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，把资源环境等可持续发展领域的调解队伍建设好，把各方面力量调动好，形成依靠党政组织、行业组织、群众自治组织，共同及时有效化解社会矛盾的机制。司法机关要树立调解也是司法的观念，从政策机制上把调解优先原则贯穿于司法工作中，努力实现案结事了。
完善调解机制，对于法院而言，要进一步健全和规范调解工作规则，充分发挥调解解决纠纷的优势，切实保障当事人的诉讼权利。法院应当提供适当的场所为当事人调解创造良好环境。诉讼调解以当事人自愿为原则，不得强制调解，不得以判压调，也不得以调解拖延办案。调解应当严格按照法律规定的程序进行，调解协议内容应当合法，不得违反法律、行政法规的禁止性规定，不得侵害国家、社会公共利益或者他人的合法权益。民事诉讼过程中，调解可以在任何一个阶段进行，法院不得以调审分离拒绝当事人进行调解的正当请求。法院可以邀请人民陪审员以及其他具有专门知识或者特定社会经验，有利于调解的组织或者人员协助调解工作。当事人达成的调解协议，超出当事人诉讼请求范围的，只要不违反法律、行政法规的禁止性规定，不侵害国家、社会公共利益或者他人合法权益，法院审查后可以依据调解协议制作调解书。
（三）有效实施公益诉讼制度
环境保护、资源保护、食品安全等可持续发展领域，事关社会公益，是最普惠的公共产品。而公益往往具有易受损性，其利益代表模糊，救济动力不足。按照有关法律和司法解释要求，积极发挥公益诉讼制度的独特作用，是司法保障可持续发展的重要体现。
近年来，我国积极探索资源环境领域的公益诉讼，并在实践基础上逐步建立和完善公益诉讼制度。1999年《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这里的海洋环境监督部门提起的诉讼，本质上属于公益诉讼。2006年，国务院《关于进一步加强环境保护工作的决定》提出研究建立环境公益诉讼制度。2009年，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》指出，依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，这表明最高人民法院对环保部门提起环境公益诉讼的支持。
2012年，公益诉讼制度有了突破性进展。新修订的《民事诉讼法》在第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条不仅明确了公益诉讼的民事诉讼类型，还规定了公益诉讼的受案范围，界定了公益诉讼的起诉主体。上述规定，解决了制约公益诉讼发展的突出瓶颈问题，为有关主体提起公益诉讼、维护社会公益提供了基本法律依据。
2014年，在《民事诉讼法》的基础上，新修订的《环境保护法》进一步完善了环境公益诉讼制度。该法第58条对环境公益诉讼的起诉主体资格作了进一步明确，即：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，可以提起环境公益诉讼，人民法院应当依法受理。新《环境保护法》对公益诉讼主体资格的明确，进一步畅通了社会组织提起环境保护公益诉讼的法律渠道。
2015年年初，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，并联合民政部、环保部发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。这两个重要文件，对环境民事公益诉讼的主体条件、案件管辖、诉讼程序、与相关诉讼的关系、相关部门的协调协作等一系列事项作出了更为具体明确的规定。
上述法律、司法解释及相关文件，为有关组织提起公益诉讼特别是环境领域的民事公益诉讼提供了有力的法律政策支撑，为发挥司法手段在可持续发展事业中的重要作用提供了制度保障。在今后的司法实践中，有关组织可以积极运用公益诉讼手段，对环境资源领域的违法行为提起诉讼，依法保护生态环境。人民法院、环保等有关部门也应当认真落实相关法律和司法解释，畅通公益诉讼渠道，为社会组织提起相关公益诉讼创造有利条件，提供必要支持。下一步，还应当对检察机关、有关行政主管部门等机关提起公益诉讼作出更加具体的规定，进一步拓宽公益诉讼的主体。同时，还需要积极研究建立行政公益诉讼制度，督促有关行政主管部门依法履行法定职责。通过这些措施，进一步健全和落实公益诉讼制度，为推动可持续发展、维护资源环境领域公共利益提供更有力的司法保障。
（四）完善法律援助和司法救助机制
在可持续发展领域，受长期片面经济增长观念的影响，有关方面对于环境资源的保护重视不够，导致损害人民群众环境权益、财产权益和人身权益的案件时有发生。特别是在环境保护领域，因污染而导致群众人身、财产权益受损的问题较为突出，严重影响了人民群众对可持续发展成果的共享。在这些领域完善和切实执行法律援助和司法救助机制非常有必要。
目前，我国在《民事诉讼法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等立法中已经建立了对受害者的法律援助机制，要求环境保护主管部门和有关社会团体依法支持污染受害者向人民法院提起诉讼；国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。但是，具体如何提供法律援助，还需要相关配套规范加以落实。《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》还规定了环境监测机构应当为当事人提供环境监测服务，但是服务内容、服务费用和法律责任等具体内容还不明确，需要进一步修改完善。[17]
关于诉讼中的诉讼费减、免、缓等救助机制，相关诉讼法和环境法也作了相应的规定。司法机关对经济确有困难的当事人予以司法救助，可以确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益。司法机关应当按照《关于对确有困难的当事人予以司法救助的规定》，对于符合救助条件的当事人切实给予救助。对于司法行政部门已给予法律援助的，法院也应给予救助。既要保证经济确有困难的当事人得到救助，也要杜绝不属救助对象的当事人得到救助，确保司法救助真正发挥作用。
（五）提高可持续发展司法能力
可持续发展涉及领域众多，专业复杂，司法人员除了需要掌握相应的法律知识外，还必须掌握一定的相关专业知识，如环保、矿产、水利等方面的科学知识。为此，应当通过自学、加强培训等方式，补充司法人员的相关专业知识，提高司法人员的专业能力。
提高可持续发展司法能力建设的另一个重要方面是建立专门的侦查、公诉和审判组织。譬如，在环保领域，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确提出，在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。目前，全国一些地方已经建立了专门的环保警察、环保公诉机构和审判机构。[18]这一思路对于可持续发展的其他领域同样具有借鉴意义。
通过提高司法人员的专业素质，建立专门化的司法机构，必将为可持续发展提供更加坚强可靠的司法保障。
总之，司法机关要着眼于可持续发展的长远目标，深入贯彻落实科学发展观，深入研究当前面临的资源环境能源日益严峻的形势，紧紧抓住影响经济社会科学发展、可持续发展的源头性、根本性、基础性问题，更好地把握经济社会发展规律，强化能动司法观念，完善体制，创新机制，提高司法人员专业素质，为促进经济发展方式加快转变，实现我国经济社会可持续发展提供更加有力的司法保障和服务。
第四节 着力完善监督机制
就本课题而言，监督机制是一个广义的概念，包括政党监督，人大、政协监督，行政监督，司法监督和社会监督等形式。在实践中，各种形式的监督都十分重要，对于督促可持续发展相关法律政策的落实具有重要意义。
前面已经阐述过，在可持续发展中，要加强行政机关的执法监管和司法机关的司法职能。实际上，执法监管和司法工作从另一个角度来看，也是属于法律监督机制的范畴，执法监管主要是针对行政管理相对人（自然人、法人和其他组织），它的监督形式是执法和对违法行为的处罚。另外，还包括机关内部的行政监察和外部一些新型监督形式，如行政公诉或公益诉讼。[19]而司法工作（包括审判和检察）则包括对一切个人和单位有关法律行为实施的监督，它的监督形式是检察和审判。司法监督的方向在于通过司法的力量规范或惩治违法者行为，补偿或赔偿受害者损失，规范和保障行政执法。所以，本部分不再对行政监督（执法监管）和司法监督进行论述。另外，考虑到政党监督和政协民主监督的特殊性，本课题亦不作具体论述。因此，本部分主要论述如何完善可持续发展法治建设中权力机关的监督（人大监督）和社会公众的监督（公众监督）。
从监督对象看，人大和公众的监督对象都包括对执法活动和司法行为的监督，而公众监督还包括对其他主体违法行为的监督。当然，从侧重点来说，权力机关的监督主要是针对执法和司法的监督。社会公众的监督方向在于通过政府决策、执法行为、具体个案等不同层次的公众参与和信息公开，提升公众对利益相关法律行为的影响程度。
一 强化人大监督
在监督方面，建议各级人大切实执行《监督法》，履行该法授予的监督职责，对行政机关和司法机关在可持续发展领域相关法律行为加强监督。
（一）进一步提高监督者素质
队伍素质是常委会开展监督工作的人才支撑。实施《监督法》，无论是提出议题建议、起草执法检查报告、整理审议意见，还是沟通协调、备案审查等工作，都需有关工作人员具备较好的理论功底、法律水平、调查分析能力和文字表达能力，特别是环境资源能源等方面的专业知识，否则，监督难有实效，难免流于形式。提高人大机关队伍素质，一方面，要求每位干部坚持学习，苦练内功，努力在工作实践中增长才干；机关要通过加强培训、建立激励机制、推进干部交流等措施，为干部成长提供必要的条件；另一方面，要通过常委专职化、公务员考试等方式提高队伍专业水平，改善机关人才结构。
（二）进一步细化工作程序
工作程序是常委会开展监督工作的程序化保障。《监督法》实施过程中，有些操作程序还需要作进一步完善，如监督议题的确定、审议意见的落实、监督时限的遵守、公开原则的把握等方面，还需加以规范和完善，尽可能使监督内容、监督方法和监督程序更加规范，操作环节更加具体，职责分工更加明确，使人大机关为常委会贯彻实施《监督法》当好参谋、做好服务，在程序和规范上提供保障。[20]
（三）进一步理顺监督体制
首先，要完善党政分开的决策机制，在具体政务的决策上，党的部门尽量减少与政府部门的联合发文，以为人大监督政府创造更好的环境。其次，按照国家权力机关监督的重要内容和对象，单独进行立法。譬如，对财政预算执行、预算外资金管理、司法个案等重要方面分别制定专门规定。再次，加强人事监督，在完善选举任免制度的前提下，建立国家权力机关科学的、经常的人事监督和考核制度，如到任交接制度、离任审计制度、定期报告工作和述职制度等，并将其作为考评任职情况的依据。最后，要明确被监督者的法律责任。对不称职者或有重大失职行为者应设立引咎辞职的规定，对在人代会上工作报告未获通过的“一府两院”负责人应作出自动辞职的规定。
（四）进一步完善监督手段
在今后完善监督立法和全国人大的议事规则当中，应当增加人大对权力滥用、权力腐败和法定权力不作为等违法行为的处置权。宪法和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等，这些权力应当在必要时加以运用。还应借鉴国外通行的做法，规定不信任投票、弹劾等权力，以及主要责任人引咎辞职等，增加监督的处置手段和力度。[21]
以上四个方面，各级人大在环境资源能源等可持续发展领域应当进一步细化和落实。譬如，要通过加强队伍能力建设、细化工作程序、完善监督手段，强化对水利、环境保护、国土资源和食品安全等重点领域的执法和司法等法律实施情况的监督检查，严肃处理相关违法行为。
二 注重社会公众监督
可持续发展关系全社会所有成员的共同利益，可持续发展立法、执法和司法的实际效果如何，社会公众是最直接的感受者、最广泛的见证者和最有力的评判者。因此，必须积极发挥社会公众在可持续发展法治建设中的监督作用。
在本报告中，社会公众监督亦即社会监督。顾名思义，社会监督的主体就是社会。但社会这个概念有多重含义，而本报告对这个概念的使用是从社会与政党、国家相对应的角度出发的。可以说，我国社会主义民主政治是一个权力系统，在这个系统中有政党、国家和社会三个基本要素，而权力运行就是在这三者互动中开展的，其中权力的起点是人民主权原则下的一切权力属于人民。因此，作为社会监督的主体就是人民群众，客体就是政党和国家，但并不是指政党和国家本身，而是指其所作所为。当然，对社会和政党、国家，还可以进行分解。在我国，社会还可以分解为群众（包括不同的社会阶级和阶层）、社会团体、利益集团、大众传媒等。作为政党则可以分解为执政的中国共产党和参政的各民主党派，并包括其各级组织和全体党员。对于国家可以分解为立法、行政、司法机关等，还可以抽象为法律，其中不仅包括所有权力部门及其工作人员，而且包括国有企事业单位的管理者。[22]根据以上界定，本报告所指的社会监督不包括政党、权力机关、行政机关、司法机关等主体实施的监督。
从根本上讲，完善社会监督的关键在于推进社会主义民主政治建设。党的十七大明确指出：“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”[23]保障和落实社会公众的上述四项权利，是强化社会监督的着力点。
其一，要提高公众和媒体包括各类社会组织的监督能力。为此，国家要积极采取相应的政策，培育扶持和依法管理社会组织。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，要“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。只有公众和社会组织的监督能力提高了，才能更好地发挥其反映诉求、规范行为、有效监督的作用。当然，社会组织也要在法律的框架内有序开展监督活动，确保监督工作依法进行。
其二，立法、行政和司法等公权机关要主动发布相关信息，自觉接受监督。与可持续发展相关的各有关部门，针对社会舆论普遍关注的热点问题，要以月报、季报、年报和专项报告等多种形式及时发布信息，主动接受新闻媒体采访，通报情况，分析形势，阐释政策。规范信息发布内容，坚持与政务信息公开相结合，对于群众举报和新闻媒体反映的热点问题和相关违法案件，要本着实事求是、及时主动的原则，公开发布处理情况和结果，自觉接受社会公众监督和新闻媒体监督，不断完善与公众、媒体的沟通机制，创造良好的监督环境。
其三，要创造有利条件，畅通监督渠道，拓宽监督方式，不断扩大公众参与范围，方便社会公众了解情况、参与监督。通过扩大国土资源违法举报热线“12336”、环保违法举报热线“12369”等举报热线的社会知名度和覆盖地域范围，通过设立专门电子举报信箱，或公开有关部门和单位负责人、相关专职人员的联系方式，在本系统网站开设网络留言板、有关论坛等方式，为社会公众提供便捷多样畅通的监督渠道，从而夯实和提高社会监督的群众基础。同时，对群众举报或新闻媒体监督的事项，落实信息核查责任，并及时反馈查处情况。对经查实的举报事项，要及时按规定给予举报人相应的奖励，并对举报人相关信息严格保密。
其四，要积极发挥新兴网络媒体的监督作用。中国有数以亿计网民，从最近几年网络媒体的发展情况来看，网络监督无时不在、无处不在，显示出巨大威力。很多重大的环境资源违法事件，通过网络在全国乃至全世界范围内广泛传播，对违法者产生了强大的舆论压力，在很大程度上促成了事件的妥善解决。可以说，人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权通过网络这个载体得到很大程度的实现。当然，各级党组织和政府也顺应了网络监督的需要，不但中纪委和监察部开通了举报网站，而且很多部门也建立和开通了微博和网上举报等平台。很多部门还主动建立了政务信息网上录入、办事流程网上管理、执法活动网上监督的执法办案新机制，方便了群众办事和监督。政府的重视和支持，对于发挥网络在可持续发展法律监督中的作用具有重要意义。
完善可持续发展法治建设是一项系统工程，需要全社会的共同参与。除了完善法律体系、加强依法行政、公正司法和人大、社会等方面的法律监督之外，还需要全社会增强法律意识和法治观念。全社会要形成自觉学法守法用法的良好氛围。广大人民群众需要懂得依法按程序表达相关利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益。各级党政机关的工作人员特别是与经济社会可持续发展密切相关的各部门，应当带头遵守宪法和法律，树立可持续发展的观念和法治意识，善于运用法律解决经济社会可持续发展中的实际问题。
[1]胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》（2011年7月1日）。
[2]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。
[3]参见全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》（2009年8月28日）。
[4]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。
[5]［日］原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第1页。
[6]参见国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。
[7]胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》（2011年7月1日）。
[8]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。
[9]参见国务院新闻办公室《国家人权行动计划（2009—2010）》。
[10]参见曹建明《最高人民检察院工作报告——2011年3月11日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》。
[11]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，人民网（http://theory.people.com.cn）。
[12]参见《中共中央办公厅印发〈关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见〉的通知》。
[13]周继东、鲁安东：《行政执法协调机制问题研究》，国务院法制办网站（http://www.chinalaw.gov.cn）。
[14]裴敬伟：《中国环境行政的困境与突破》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2009年第5期。
[15]具体内容可参见《最高人民法院印发〈关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见〉的通知》。
[16]相关研究可参见，苏力：《关于能动司法与大调解》，《中国法学》2010年第1期；左卫民：《探寻纠纷解决的新模式——以四川“大调解”模式为关注点》，《法律适用》2010年第1期；吴英姿：《“大调解”的功能及限度：纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第2期；章武生：《论中国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系》，《法商研究》2007年第6期。
[17]参见唐忠辉《论环境损害赔偿中的强制监测义务》，《政治与法律》2009年第12期。
[18]譬如，云南省昆明市在相关部门分别内设了环保公安、环保检察处和环保法庭，贵州贵阳、江苏无锡等地成立了环保审判庭。
[19]譬如，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出：“规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。”不过，目前立法还没有对行政公诉或公益诉讼作出规定，需要继续研究。
[20]万仁余：《关于正确有效实施监督法的几点思考》，中国江西网（http://fa.jxcn.cn/news）。
[21]王力群等：《国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨》，法律教育网（http://www.chinalawedu.com/news）。
[22]任铁缨：《关于社会监督的几点思考》，《中共天津市委党校学报》2009年第4期。
[23]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第28页。