第一章 绪论
公共信息资源管理是与企业信息资源管理并列的信息资源管理（Information Resources Management，IRM）的两大应用领域之一。20世纪70年代末、80年代初，信息资源管理作为一个新的理论和实践概念被提出来，从起源上来看，IRM是从数据库管理（database management）、记录管理（records management）和数据处理管理（data processing management）三大领域演化发展而来，[1]目前已成为一门富于生命力的管理新学科。公共信息资源管理是对包括政府和第三部门等的公共信息资源所进行的管理，主要起源于记录管理，受绩效管理与电子政府的推动，以及在管理技术和方法上不断吸收企业信息资源管理的成果，公共信息资源管理已发展成为一个枝叶繁茂的领域，形成了自己独特的学科和实践范式，对政府及第三部门的职能履行和战略实施来说，具有基础性的意义和独特的价值。
第一节 公共信息资源
一 信息资源的概念
20世纪60年代以来，信息经济学从微观和宏观角度对信息价值、信息成本、信息效率以及信息产业、知识产业等问题进行广泛的理论研究和实证分析，使信息是一种资源的观念得到普遍确立。美国学者指出，信息作为一种资源以及信息可以作为商品进入市场这一观念的深入，代表了消费者价值观的一次革命。[2]
信息资源作为术语最早由罗尔科（J.O.Rourke）于1970年在《加拿大的信息资源》（Information Resources in Canada ）一文中提出。[3]对信息资源界定做出重要贡献的是美国学者霍顿（F.W.Jr.Horton），从多个不同角度对信息资源的概念进行了界定，他与联邦日常文书工作委员会同仁的相关工作，促使信息资源概念在美国1980年出台的《简化文书法案》（Paperwork Reduction Act ）和1985年颁布的《联邦政府的信息资源管理》（Management of Federal Information Resources ）两个重要的法律和政策文本中得到采用。霍顿从政府文书管理的角度，认为信息资源具有两层含义：其一，当资源为单数（Resource）时，信息资源指包含在文件和公文中的信息内容；其二，当资源为复数（Resources）时，信息资源指支持工具，包括供给、设备、环境、人员、资金等。[4]霍顿的这种划分导致了后来为学术界所广泛认同的对信息资源的狭义和广义区分。
所谓信息资源，就是指人类信息活动中以信息为核心的各类信息活动要素的集合。信息资源有狭义和广义之分，狭义的信息资源仅指信息内容本身；广义的信息资源除信息内容外，还包括与信息活动紧密相关的信息人员、信息机构、信息技术、信息设备、信息系统、信息制度等。在广义的信息资源概念中，信息是核心要素，与信息活动相关的人员、机构、设备、制度、技术等是支撑要素，它们与信息要素相辅相成、相互作用，共同构成信息资源要素以支持管理活动。可以看出，从狭义角度出发，有助于把握信息资源的核心和实质；从广义角度出发，有助于把握信息资源的全面内涵。在信息管理实践中，一般不对信息资源概念做狭义或广义的区分，信息资源和信息的概念是混同使用的。
与物质、能量等资源比较，信息资源具有如下特点：
（1）稀缺性（scarcity）。稀缺性是经济资源的最本质的特征，信息资源的稀缺性是指相对人的需求来说，有用或可用的信息资源是稀缺的。
信息资源具有稀缺性的原因有二：一是信息资源的开发需要相应的成本投入，在既定的时间、空间和其他条件约束下，某一特定行为者所拥有的信息资源总是有限的；二是在既定的技术和资源条件下，任何信息资源都有一固定的总效用，随着被使用次数的增多，总效用会逐渐衰减，当衰减为零时，该信息资源不再具有经济意义。这与物质资源与能源资源所表现出来的稀缺性相比，虽然在表现形态上不同，但本质上却非常相似。
（2）不可独占性。从根本上来说，信息是一种公共物品（public goods），是不可独占的。传统的有形资源和有形商品通过所有权的转移（交换）是可以私人占有的，如水资源、矿产资源、资本资源等都可以通过买卖双方的交易而转移占有权，信息资源却只能通过买卖双方的交易，达到买卖双方共同占有的目的。阿罗（K.J.Arrow）对信息商品或资源的独占性持悲观的态度。他认为，信息的不可独占性导致了信息产权界限的模糊不清，对信息和知识产权的保护只能加重对违反产权保护的惩罚和加强对违反产权保护的管理，而不能彻底地使用法律或行政手段对信息的独占权利进行保护，即知识产权或信息产权只能有限度地得到保护。
（3）不可分性。首先，作为一种资源的信息在使用中是不可分的，即信息不能像多少吨煤或多少单位货币那样可以任意计量，一组信息只能作为一个整体来看，而不能分成一个个的单位信息。只有完全的或系统的信息集合在使用中才有直接的使用价值，不完全信息在使用中极可能造成误解。其次，信息在生产中是不可分的，即信息生产者为一个用户生产一组信息与为许多用户生产一组信息相比，所花费的努力几乎是一样的。在理论上，信息生产是一种具有无限潜力的规模经济。如一种软件产品被开发后，可以按照生产者的意愿生产无数个拷贝，而所需工作量和费用是微不足道的。
信息资源的不可独占性和不可分性使其与传统的有形资源之间存在着根本的差别，由此动摇了依赖于商品或资源独占性和可分性的传统经济理论。传统的经济分析将不再适用于信息这一特殊资源或商品，由此导致信息经济学的异军突起，改变了传统经济学的格局。
（4）不同一性。信息是一种抽象资源，这一点决定了它跟有形资源之间有一个重要差别，即任何两组信息都是不同一的，而任何给定类型的两组有形资源则是同一的。如每吨水泥（同种类型）与其他水泥一样具有相同的质量和数量，需要“更多的水泥”意味着更多数量的“一吨水泥”而已，已有的一吨水泥与需要的一吨水泥没有两样；而每一组信息与其他信息则不具有相同的“质量和数量”，需要“更多的信息”意味着需要另外不相同的一组信息，对原来的一组信息提供更多的复印件或拷贝将不能满足需要。
（5）驾驭性。信息资源具有开发和驾驭其他资源的能力，无论是物质资源还是能源资源，其开发和利用都有赖于信息的支持。例如一台机器，若不具备使用方面的信息，它将是一堆废铁；一块油田，若不具备开采方面的信息，它将永远沉睡于地底。人类的认识过程从根本上来说是一个信息过程，在这个过程中，虽然每一个环节都离不开物质和能量，但始终贯穿全过程、支配全局的却是信息；人类用信息来驾驭、控制物质流和能源流，推动经济发展和社会进步。正是在这一意义上，人们将信息资源视为一种战略资源。
二 公共信息资源的内涵
（一）公共信息资源的概念
关于公共信息资源的概念，学术界和实践界尚未形成统一的定义。从国外的情况来看，美国侧重从政府信息资源或公共信息的角度界定；欧盟侧重从公共部门的角度界定；联合国教科文组织（UNESCO）侧重从知识产权的角度界定。其主要观点列举如下：
（1）美国图书馆与信息科学全国委员会1990年通过的《公共信息准则》将公共信息定义为联邦政府生产、编辑和维护的信息，并指出“公共信息是属于公众的信息，为公众信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围内为公众所享用”。[5]其后的《公共信息资源改革法案2001》中把政府信息资源分为两部分，其一为政府内部信息资源，其二为公共信息资源；前者主要为政府内部使用但并不排除公共利用，后者主要为公共利用所生产，强调公共信息资源应为公众有效利用，除法律禁止的外，向公私机构和公众最大限度地开放。美国田纳西州政府把公共信息定义为：公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所收集、组织和保管的信息，包括政府部门产生的为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息。可见，美国的界定将公共信息资源等同于政府信息资源或是政府信息资源的一部分。
（2）欧盟委员会在《信息社会中的公共部门信息绿皮书》（Green Paper on Public Sector Information in the Information Society ）认为，公共信息就是为所有公共部门生产、收集的并用于公共利益的信息。公共部门在内涵界定上，包括了政府及其他公共机构、事业单位组织等。
（3）联合国教科文组织的专家保罗·乌勒（Paul Uhlir）在其为UNESCO组织起草的报告《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中，把公共领域信息定义为，是指那些可以自由获取的智力成果或是可以存储的媒介，这些媒介或成果不侵犯知识产权或破坏其他的公共权利或一些保密的法律等。UNESCO通信与信息部信息社会分部主任朗沃思（Elizabeth Longworth）在其名为《发展和促进政府公共信息的政策指导方针》的报告中，认为公共领域信息也被称为“共享信息”，指公众不受版权限制或者不侵犯隐私权而可以获取的信息，分为两类：其一，任何人可以不经过任何授权就可以使用的相关权利的著作与客体；其二，由政府或者国际组织生产而且提供的公共数据和办公信息。
国内对公共信息资源概念的界定主要有狭义和广义两种理解：狭义的理解认为公共信息资源等同于政府信息资源；广义的理解认为公共信息资源在概念外延上大于政府信息资源，政府信息资源是公共信息资源的一个组成部分。广义理解的不同观点之区别在于除政府信息资源之外，在范围上，公共信息资源是否包括社会组织等第三部门生产的信息资源、私人组织如企业所生产的信息资源以及公众所生产的信息资源；在性质或目的上，这些不同主体所生产的信息资源是公益性质还是商业性质，或者为公共利益和公共目的而生产，还是为私人利益或私人目的而生产。
本书认同对公共信息资源做广义的理解，认为公共信息资源是指政府、第三部门等社会组织以及企业和个人，为公共利益和公共目的生产和组织的、反映社会公共事务且具有公共物品属性，能为全体社会公众拥有和公开利用的信息和相关要素的集合。这一概念表明，其一，公共信息资源的生产主体是多元的，除了政府和第三部门等社会组织外，还包括企业为公共利益或公共目的所生产的信息产品，如私人企业所发布的公益报告，以及个人对公共事务和公共政策的评价，如博主所发布的博文以及公众在社会媒体上对公共事务所进行的讨论。其二，公共信息资源从性质上反映公共事务，具有公共物品属性。其三，公共信息资源在使用方式上，能够为社会公众拥有并公开使用。
（二）公共信息资源的属性
公共信息资源是在公共管理活动中产生的一种公共产品，凡是能够满足公共信息需求、与公共利益密切相关的信息资源，都可纳入公共信息资源的范畴。作为一种公共物品或准公共物品，公共信息具有以下两个显著特征。
1.公共性
“公共性”是与“私人性”相对而言的一个概念。私人信息资源一般由私人生产和提供，其生产成本由私人承担，采取“谁付费谁使用”的市场供给方式；公共信息资源是为公共利益或公共目的所生产的信息资源，由全社会免费或收取低价费用的方式使用。公共信息资源的公共性主要表现在非排他性和非竞争性两个方面。
非排他性也称效用的不可分割性、公共消费性、共享性，指个人对公共信息资源的消费不影响其他人的消费，或公共信息资源只能大家同时消费而不能排除其中一个人或部分人同时消费的特征。非竞争性一方面指公共信息资源一旦生产出来，增加消费者数量并不额外增加生产成本，反而会提高信息利用的边际收益；另一方面，个人从公共信息资源利用中受益并不排除他人从中受益，也不可能因为自己受益而阻止他人同时消费同一信息产品或服务。非排他性和非竞争性所决定的公共性是公共信息资源的本质特征。
需要指出的是，并非所有的公共信息资源都同时具备非排他性和非竞争性，易言之，一些公共信息资源具有非排他性但不具竞争性，一些信息资源具有竞争性但却不具非排他性，我们将其称为准公共物品（Quasi Public Goods）。国外学者指出，“信息有时是公共物品，有时又不是公共物品，有时一部分是，而一部分又不是，这完全需要根据经验来判断”。[6]在实际生活中大部分公共信息资源都属拥挤型公共物品，存在着容量限度问题，在其限度以内，公共信息资源的使用和消费是非竞争性的，增加一个用户的使用不会影响其他用户的消费。但一旦消费主体数量超出容量界限，该公共品就会出现拥挤状态，消费者获得的效用就开始减少，消费开始产生竞争性。因此，公共信息资源带有不同程度的竞争性，大多属于非排他性不完全和非竞争性不完全的准公共信息资源。[7]这一特点使得公共信息资源和私人信息资源之间具有了转化性，能够进行商业性开发和利用。[8]
2.外部性
外部性（Externality）指一个人的行为可以不通过价格机制而影响其他人的福利。曼昆（N.Gregory Mankiw）指出，外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响。外部性分为正的外部性和负的外部性。如果增加了他人的效用或降低了他人的成本，是正的外部性；如果引起他人效用的降低或成本增加，则为负的外部性。
公共信息资源的生产与消费过程中，普遍存在外部性特征。正的外部性表现为消费者可以免费或者廉价获得所需公共信息，帮助其进行决策和行动，负的外部性表现为公共领域中诸如冗余信息、虚假信息等带来的信息污染，[9]其增加了消费者使用公共信息资源的成本并降低了信息效用。正的外部性使公共信息资源的生产和消费中难免出现搭便车（Free-riding-problem）问题而引致的公共信息资源的生产不足，要求公共信息资源采取政府配置为主的方式；负的外部性所引致的信息过度生产和消费者使用成本的增加，要求政府对公共信息生产和消费采取有效的监管和规制。
三 公共信息资源的类型
公共信息资源按照不同的标准，可划分为不同类型（见图1—1）。[10]
图1—1 公共信息资源的分类体系
按照公共物品属性，公共信息资源可划分为纯公共信息资源和准公共信息资源。纯公共信息资源具有完全非排他性和非竞争性，为全体社会成员免费共享和使用；准公共信息资源具有不完全非排他性和非竞争性，进一步可细分为公共池塘型信息资源（共有私益）和俱乐部型信息资源（私有局部公共）。
按照所属部门划分，可分为政府公共信息资源、社会公共信息资源和企业公共信息资源。政府公共信息资源指政府部门在公共管理过程中所形成和拥有的信息资源。社会公共信息资源指各类社会组织和公众在自身和社会事务管理和服务过程中形成的信息资源。企业公共信息资源则指企业在追求自身利益最大化过程中出于企业声誉、竞争以及产品策划需要等不同动机而产生的并向社会提供的符合公共利益的信息资源。
根据作用领域，公共信息资源可划分为教育、卫生、科技、文化、体育、规划设计、环境保护、通信、交通、社会保障、公共基础设施和公用事业等不同领域的公共信息资源。
按照内容种类，公共信息资源可分为国家政策法规、宏观经济环境（包括国内和国外）、经济基础设施（基础科学研究、市政基础设施和公共交通系统）、公共服务信息，也包括技术资源、专利信息和招商信息、企业数据等。
根据现代知识产权制度，公共信息资源还可划分为以下几种：①公共信息。主要包括政府信息、法律法规、国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文；历法、数表、通用表格和公式；媒体信息如报刊评论、读者专栏等；公众信息，如气象信息、灾情预报以及有关的公式、原则等；②智力活动的规则和方法；③社会公知技术与信息。
就公共事务层次而言，可将公共信息资源分为国家公共信息资源、政府公共信息资源以及社会（个人）公共信息资源。国家公共信息资源是有关国家国体、政体信息以及关于国家整体职能把握的宏观控制和重大影响信息；政府公共信息资源是与政府公务活动有关的信息资源；社会公共信息资源主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务信息，政府、第三部门等社会组织、企业、个人等都可能是该类信息资源的提供者。
第二节 公共信息资源管理
一 公共信息资源管理的内涵
要理解公共信息资源管理的内涵，首先需要明确信息资源管理的概念。以下列举几种关于信息资源管理的代表性定义：
（1）美国信息管理专家霍顿（F.W.Horton）认为，信息资源管理是对一个机构的信息内容及支持工具（信息设备、人员、资金等）的管理。他强调信息资源管理属于资源管理，是把资源管理的概念拓展应用于数据、信息和知识的管理。[11]
（2）英国学者马丁（W.J.Martin）认为，“信息管理”与“信息资源管理”没有区别，人们之所以采用“信息管理”一词是因为它比较简短。信息管理是与信息相关的计划、预算、组织、指挥、培训和控制过程，它是围绕信息本身以及相关资源，如人力、设备、资金、技术等而展开的。[12]
（3）博蒙特（J.R.Beaumont）和萨瑟兰（E.Sutherland）认为，信息资源管理是一个集合名词，包括所有能够确保信息利用的管理活动。信息资源核心是由信息和通信技术组成的技术平台，信息资源管理构成企业所有活动的平台。信息资源管理包容的知识领域涉及商业知识、经济学知识、法律知识、社会学知识及技术知识。[13]
（4）德国学者施特勒特曼（K.A.Stroetmann）认为，信息管理是对信息资源与相关信息过程进行规划、组织和控制的理论，信息资源包括：① 信息内容，即包括产生与信息服务或从外部信息源获取的信息，也包括与内部活动有关的理论和方法论信息、管理和操作信息、与决策相关的信息，还包括与外部活动有关的交易信息、用户信息和市场信息；② 信息系统，其要素包括系统目标、操作人员、信息内容、软件、硬件、内部规则等；③ 信息基础结构，在此是指一个组织结构的信息基础结构，它由各种可共享的数据库、计算机硬件设备、数据库管理系统和其他软件、局域网等所构成。信息内容、信息系统、信息基础结构形成了一个组织的信息管理的三位一体结构。[14]
（5）美国政府管理与预算局（Office of Management and Budge，OMB）从政府部门信息管理的角度认为，信息资源管理是指涉及政府信息的有关规划、预算、组织、指导、培训和控制等。强调信息资源管理既包含了信息本身，也包含了与信息相关的各种资源如人员、装备、经费和技术等。[15]
可以看出，上述定义无论是将信息资源管理定义为一种管理过程还是管理职能，其中都涉及对信息资源管理主体、客体、手段、目的等的陈述，界定了信息资源管理的基本内涵。由于公共信息资源管理和企业信息资源管理是信息资源管理的两大应用领域，本书认为，公共信息资源管理就是政府和社会组织等为满足社会的公共信息资源需求，综合运用技术、经济、人文等方式，对公共信息资源进行生产、规划、组织、传播和提供利用的活动。
这一定义包含以下几层意思：其一，公共信息资源管理是多主体的，除了政府之外，随着社会自我发育不断成熟所催生的第三部门是另一个重要主体，同时，企业和公众为公共目的参与公共事务而进行信息管理活动，也构成公共信息资源管理的主体。其二，公共信息资源管理的目的是满足社会的公共信息需求，支持政府、社会组织、企业、公众等主体关于公共事务的决策和行动。其三，公共信息资源管理综合运用技术、经济、人文等方式或手段，三者也构成了公共信息资源管理的三大模式。最后，从管理过程来看，公共信息资源管理包含生产、规划、组织、传播和提供利用等主要环节或阶段。
二 公共信息资源管理框架
关于公共信息资源管理的内容体系，可以从不同的角度进行认识。我们认为，从整体上来看，公共信息资源管理的内容可以从管理过程、管理模式和应用领域三个方面进行考察，其中，管理过程是公共信息资源管理的微观展开，侧重管理技术和管理方法；管理模式是在管理过程的基础上，对公共信息资源管理的理论提炼和概括，侧重管理思想和管理原理；应用领域是公共信息资源管理在主要对象领域的实施，在一般管理过程和管理模式的基础上，突出对象领域的特殊规定性以及不同的管理策略。管理过程、管理模式和应用领域共同构成公共信息资源管理的内容框架（见图1—2）。
（一）公共信息资源管理过程论
1985年，霍顿（F.W.Horton）在《信息资源管理》一书中提出，信息是一种具有生命周期的资源，其生命周期由一系列逻辑上相关联的阶段或步骤组成，体现了信息运动的自然规律。霍顿定义了两种不同形态的信息生命周期：（1）基于人类信息利用和管理需求的信息生命周期，由需求定义、收集、传递、处理、储存、传播、利用7个阶段所组成；（2）基于信息载体的信息生命周期，由创造、交流、利用、维护、恢复、再利用、再包装、再交流、降低使用等级、处置10个阶段组成。[16]此后众多学者相继提出了信息生命周期的组织视图、业务视图、价值成本过程等，并应用于图书馆和政府信息资源管理，标志着信息生命周期管理（Information Lifecycle Management，ILM）理论的形成。
图1—2 公共信息资源管理框架
2004年，世界知名的IT设备生产商EMC公司开始将信息生命周期管理引入数字存储领域，推出了一系列具有ILM 特征的IT产品（存储设备和存储系统），从应用的角度推动了信息生命周期理论的发展：一方面，它将人们关注信息生命周期的视角从理论转向了实践，特别是信息生命周期理论在数字存储与管理领域的技术实现问题；另一方面，它引发了信息生命周期研究的第二次热潮。相关文献表明，2004年以后的信息生命周期管理迅速成为IT领域新的研究热点。
借鉴信息生命周期管理理论的思想，结合公共信息资源管理的特点，我们提出精简的公共信息资源管理的生命周期模型，由信息生产、信息规划、信息组织与信息利用（消费）四大部分构成，其中，中间两个环节即信息规划和信息组织是公共信息资源管理的核心内容，信息生产与信息消费是其两个端点，它们共同构成了完整意义上的公共信息资源管理活动。
1.信息生产
信息生产指以脑力劳动为主导生产信息、信息技术及其产品的活动。思维是信息生产的重要机制。从信息的观点看，思维就是在外界信息（负熵）不断流入的条件下，人脑中各种功能成分吸收负熵以形成趋向于有序的自组织运动过程。思维的存在与运行需要三种条件：一是社会实践活动（基础），二是文化信息（素材），三是逻辑（程序和方法）。经过思维，人的认识实现了从感性认识到理性认识的飞跃，并形成具有一定信息结构的知识，从而构成潜在的信息资源。与物质生产不同的是，信息生产所形成的信息产品一般不是最终消费品，而是信息再生产的重要资源，其价值的最终实现要与人类创造物质财富的实践活动相结合；同时，信息生产是一个相当个体化的现象，信息生产的任务主要是由个人来承担的。虽然他们可采取集体研究的形式，但最终的信息生产却是由每个个体的大脑分别完成的。信息生产的终结正是信息管理的起点，信息管理通过一系列有序环节将生产者生产的信息及其产品传递给消费者，从而在信息的生产与消费之间建立起通道和桥梁。
对公共信息资源管理来说，政府是最主要的信息生产者。马夏德（Marchand，D.A）等人指出：在政府部门，信息处理既是直接生产信息的过程，也是向公众提供服务的必要手段，政府必须依靠它所拥有的信息来行使职能。除政府之外，政府投资的图书馆、档案馆、博物馆等公共信息组织，企业，第三部门等社会组织以及公众围绕公共事务管理所进行的信息生产，也是公共信息资源生产的重要组成部分。
2.信息规划
信息规划是信息管理的先导性和基础性工作，是对信息收集、处理、存储以及传递过程中的一系列相关标准、理论、方法、法律、规则以及应用等的综合计划和安排。只有通过信息规划，才有可能实现信息的有效管理和开发利用。信息规划可采取技术视角、业务视角、综合管理视角、并行规划视角（宏观和微观）等不同的规划视角，从发展趋势上来看，建立以业务为中心、而非以数据为中心的信息规划体系是一个重要共识，这样不仅能够实现宏观规划和微观规划的交互作用，更好地推进信息规划从宏观向微观的分解和实施，而且能够在研究中互通有无，建立科学的规划机制。
信息规划从内容上看，包括信息战略规划、数据规划、信息系统规划、基础设施规划和保障体系规划五个部分。信息规划是一项系统工程，一般遵循战略目标分析、信息需求分析、系统建模规划、基础标准制定、通信—计算机网络规划、项目实施计划等工作流程。在技术方法上，目前信息规划领域主要采用的是以信息系统规划、业务流程规划为代表的规划方法，其中具有代表性的是战略数据规划、战略信息系统规划（Strategic Information Systems Planning，SISP）及日趋成熟的企业架构（Enterprise Architecture，EA）规划方法。
3.信息组织
信息组织（information organization）从广义上来理解，包括信息获取（acquiring）、信息处理（processing）和信息存储（storing）等环节。是将处于无序状态的特定信息，根据一定的原则和方法，组织成为有序状态的过程，以方便人们利用和传播信息。信息组织的方法多种多样，从语言学角度，可划分为语法信息组织方法（如字顺、代码、地序、时序组织法等）、语义信息组织方法（如元素、逻辑、分类、主题组织法等）和语用信息组织方法（如权值、概率、特色、重要性递减组织法等）。从技术上看，数据库技术与超媒体技术的结合是信息组织技术的重点和发展方向。目前，多种智能技术和软件技术如数据仓库（Data Warehouse）、群件（Group Ware）、数据挖掘（Data Mining）、知识发现（Knowledge Discovery）、数据融合（Data Fusion）、推送技术（Push）、智能搜索（Intelligent Search）等已广泛应用于各种类型的信息组织，极大地提高了信息组织和管理的效率。
4.信息利用
狭义的信息利用指人们通过接受信息服务吸收和消费信息，从而改变知识结构，影响社会实践的过程。广义的信息利用除最终用户的信息使用行为外，还包括了生产和拥有信息的组织机构所进行的信息开发和信息服务，它们对原始信息进行了深层加工，并通过机制设计提供了方便用户使用的方式和渠道。
信息利用（消费）是社会信息活动的目的和归宿。按照著名的布鲁克斯（B.C.Brooks）信息方程，信息的效用表现在可改变接收者的知识结构，信息与接收者原有的知识结构越匹配，信息越能被充分吸收，其效用也就越大。信息利用的最终效用体现在对社会的影响上，一方面，信息作为消费资料，被人们利用后提高了个人素质和社会文明水平；另一方面，信息作为生产资料，投入信息再生产可形成新的信息资源，与人们创造物质财富的活动相结合可形成新的生产力，提高决策的有效性和社会经济活动的效率。也就是说，信息利用对个人的影响是直接的，对社会的影响是间接的。信息利用中所产生的新的需求，又对信息生产、信息规划和信息组织等环节产生导向和约束作用。
（二）公共信息资源管理模式论
信息资源管理是三种基本信息管理模式的集约化，即信息资源的技术管理、信息资源的经济管理和信息资源的人文管理，它们分别对应不同的背景，即信息技术、信息经济和信息文化，三者的集成构成信息资源管理的三维构架。[17]信息资源管理30余年的发展证明了这一理论的生命力和对实践的解释能力。公共信息资源管理的演进和知识积累从整体图景上考察，亦表现为三大管理模式沿各自方向的深化以及它们之间相互交叉融合所形成的知识范畴。
1.技术管理模式
20世纪中叶以来，随着以计算机和通信技术为核心的信息技术的发展及其在组织管理中的应用，信息技术渗透到组织设计、业务流程、战略和组织与外部的关系中，剧烈地改变了组织内部的操作与整个组织的机制，推进了组织管理方法、手段、模式以及管理思想和管理理论的发展，导致了管理范式的深刻变化。[18]基于此，马夏德（D.A.Marchand）和克雷斯莱因（J.C.Kresslein）以及史密斯（A.N.Smith）和梅德利（D.B.Medley）关于信息资源管理的时期划分，均以信息技术的发展作为分期的主导标准。信息技术既是信息资源管理的工具和手段，又是信息资源管理的对象，信息技术的开发应用及其集成管理所形成的知识规定性构成了信息资源管理的技术管理模式。
沿着信息资源管理的技术维方向，人类正在追求各种新的信息系统、新的信息媒介和新的信息利用方式，专家系统、知识库、知识工程、知识发现、社会计算、云计算、语义网、物联网、智能计算机、智能搜索、智能穿戴设备等是发展热点。信息技术的集成管理（要素、功能、业务、职能等）、信息技术应用战略、信息技术的投资决策、信息技术价值评估与组织绩效等，成为广受关注的研究主题和重要实践问题。
2.经济管理模式
经济管理模式的兴起源于对信息的资源属性和商品属性的确认。斯拉麦克（V.Slamecka）等学者在20世纪80年代指出，人们对信息内涵的认识是不断深入的，近几十年来，信息在原来的“消息”、“知识”等内涵的基础上，又增加了两个新的内涵：信息是一种资源；信息是一种商品。[19]所赋予的资源内涵使经济发展的生产力要素更加丰富了，所赋予的商品观念刺激了信息市场和信息产业的发展。20世纪60年代以来，信息经济学从微观和宏观角度，对信息价值、信息成本以及信息产业、知识产业等问题进行了广泛深入的研究，成为经济学知识谱系中的一个显著的知识增长点，奠定了信息的资源属性和商品属性的理论基础，也使信息资源的经济管理模式得以确立。
沿着信息资源管理的经济维方向，信息商品、信息市场、信息产业和知识产业正迅速形成，信息经济、网络经济、知识经济正成为重要的经济活动，信息经济学和知识经济理论受到特别的关注。信息资源的配置模式和配置效率、信息产权的制度安排、信息产业的组织与管理、信息资源开发与信息服务设计、信息资源管理的经济效益评价等，成为广受关注的研究主题和重要实践问题。
3.人文管理模式
信息技术的迅猛发展为信息资源管理提供了强有力的手段和工具，同时又对信息资源管理不断提出新的、特殊的要求。一方面，新的信息系统、信息平台和信息服务的开发需要新的信息管理思想和新的信息架构，另一方面，新的信息媒介和传播方式的使用导致现代信息活动中出现了新的矛盾和冲突，由此提出了运用行政和政策法律手段对信息资源进行管理的要求。事实上，随着国家信息主权、信息疆域、信息安全、知识产权、信息产业竞争、信息犯罪等概念和问题的凸显，要求政府运用行政管理手段对信息活动进行规制，以及提高社会的信息伦理水平，成为一个内在的要求和基本的趋势，信息资源的人文管理模式相应地得以确立。
沿着信息资源管理的人文维方向，信息政策、信息法律受到高度重视，成为国家对信息活动进行宏观调控的重要手段，信息伦理作为一种新的社会伦理得到强调，信息文化建设提上了国家和民族文化建设的重要日程。
总的看来，在当代信息资源管理实践中，三大管理模式相辅相成，其影响是有机地融合在一起的。三大管理模式的交叉融合将在很大程度上整合信息资源管理的学科资源，产生新的学科生长点，从而促进信息资源管理的发展及学科体系的完善。
（三）公共信息资源管理领域论
从公共信息资源管理的应用领域来看，政府是公共信息资源管理的最主要的部门；图书馆、档案馆、博物馆等非营利性信息机构是另一支重要力量；智慧城市作为一种新信息技术下的城市新形态，通过城市综合信息的整合与复用以及各种应用系统的关联与协同，实现城市的智能化设计和管理，是公共信息资源管理的一个新的应用领域。此外，营利性组织受政府委托或出于公共责任所进行的信息管理活动，也构成公共信息资源管理的应用领域之一，此处不再赘述。
1.政府信息资源管理
政府信息资源管理在对象上不仅包括政府公务活动本身产生的信息资源，还包括由政府机构资助生产的各种记录、数据、信息以及相关设备和人力，是政府运用管理职能和手段对政府掌管的信息资源进行整体规划和开发利用。从发展历程来看，记录管理（Record Management）长期以来是政府信息管理的核心内容，随着信息技术的发展、纸本文书数量的剧增以及记录的电子化，以美国《简化文书法案》和《联邦政府的信息资源管理》的出台为标志，突出信息的资源属性、综合应用信息技术、对政府信息资源进行全生命周期管理的政府信息资源管理框架开始确立。20世纪90年代克林顿政府提出国家信息基础设施（National Information Infrastructure）计划后，随着电子政府的兴起以及绩效管理在政府部门的推广，电子政府框架的信息资源管理、政府信息资源管理绩效审计、政府战略信息资源管理等概念和领域陆续出现，不断拓展和深化政府信息资源管理的理论和实践范畴。
政府信息资源管理具有如下特征：
（1）对信息资源管理的界定具有双重性，既包括对信息本身的管理，又包括对相关资源诸如人、技术、设备、资金之类的管理，从而区别于侧重文书处置的记录管理。
（2）重视法律和政策工具的使用。以美国为例，从信息资源管理概念的提出，定义的修改，到政府信息定位服务（Government Information Locator Service）、电子政府绩效参考模型以及首席信息官（Chief Information Officer）职位的确立，都与信息法律和信息政策如《简化文书法案》、《联邦政府的信息资源管理》、《政府绩效与结果法》（The Government Performance and Result Act ）的推行紧密相关。
（3）注重信息资源管理与政府业务变革的结合。将信息资源管理与政府业务有机结合，以信息流改造政府业务流程和管理流程，可以实现政府产品和服务的变革、技术的变革、政务过程的变革、组织的变革、执政理念和政治体制的变革。[20]
（4）强调与私营企业和第三部门的合作以及与公众之间的信息交互。美国联邦政府信息有三个主要来源：一是政府为履行法定义务而生产或购买的信息；二是政府支持的非营利研究机构生产的信息；三是支持营利机构生产的信息。因此，鼓励私营企业和第三部门的参与，与其进行有效的合作，被认为是提高政府信息资源开发利用水平的重要途径。同时，在2009年的《透明与开放的政府备忘录》（Memorandum on Transparency and Open Government ）中，提出“让政府开放程度提高到一个前所未有的水平，建立透明的、公众参与的、协作的制度体系”，“公众参与”作为三大原则之一，被视为提高政府的工作能力和决策水平的关键因素。[21]
2.图书馆档案馆博物馆信息资源管理
图书馆、档案馆和博物馆通常被合称为LAM（Libraries，Archives，Museums），虽然它们各自承担着不同的职能和任务，但作为人类文化资源的主要收藏部门，具有业务模式的相似性和业务领域的交叉性。在长期的管理实践中，图书馆、档案馆和博物馆形成了以内容管理为特征的信息资源管理模式，构成公共信息资源管理的一个重要领域。
LAM信息资源管理具有如下特征：
（1）强调服务的公益性质。图书馆、档案馆和博物馆的基本性质是受公共财政支持、向社会提供公益性服务的公共信息机构。坚持公共存取原则是其所确立的基本目标：一方面，三者的服务对象是全体社会成员；另一方面，其基本服务具有无偿性，由此保障全体社会成员通过对其信息和服务的利用实现全面发展的权利。
（2）重视信息资源的长期保存功能。三者所拥有的信息资源属于文化遗产，对其进行永久性的保存是其重要职能之一。在数字时代寻求资源的多样化保存以使人类记忆不致断裂，是世界各国正在进行的重要实践。例如中国所推进的数字图书馆工程计划，美国的联邦政府电子文件档案馆项目（Electronic Records Archives，ERA），加拿大遗产部建立的虚拟博物馆（Virtual Museum of Canada，VMC）等，其重要目标诉求均是为了解决资源的长久保存和有效管理问题。
（3）突出资源的共建共享和多样化服务。除了图书馆、档案馆、博物馆在各自行业领域所进行的资源共建共享和服务开发之外，尤其值得关注的是三者联合进行的资源共建共享和服务开发，目的是创建一个整合图书馆、博物馆和档案馆信息资源的基础结构，以便在更加宽泛的框架内配置资源，为用户提供深层次、一体化、开放共享的服务，共同满足社会公众的需求。有关国家和基金会已组织实施了一系列相关项目。国际图联在2008年发布的《公共图书馆、档案馆与博物馆：合作趋势》报告中，依据支持终身学习、优化服务、使全民能够获取社区资源、拓宽相关参与机构的用户群和满足遗产资料保存需要五个方面内容，推荐出七个LAM数字资源整合平台建设的最佳实践范例。
3.智慧城市信息资源管理
智慧城市是一个正在发展中的新概念和城市新形态，按照IBM的《智慧的城市在中国》白皮书中的界定，基于新一代信息技术的应用，智慧城市具有全面物联、充分整合、激励创新、协同运作四个重要特征。即智能传感设备将城市公共设施物联成网，物联网与互联网系统完全对接融合，政府、企业在智慧基础设施之上进行科技和业务的创新应用，城市的各个关键系统和参与者进行和谐高效的协作。根据这一内涵特征，智慧城市信息资源管理具有如下特征：
（1）强调从行业分割、相对封闭的信息化架构迈向作为复杂巨系统的开放、整合、协同的城市信息化架构，发挥城市信息化的整体效能。
（2）对城市海量数据资源的有效感知、监测、分析、整合和共享重用。智慧城市利用物联网技术和传感器技术实时产生大量的数据资源，而对这些大数据资源进行实时智能挖掘和深度分析，形成支持决策和行动的信息和知识，是智慧城市信息资源管理的重要内容。
（3）注重通过泛在网络、移动技术实现无所不在的互联和随时随地随身的智能融合服务，通过政府、市场、社会各方力量的参与和协同实现城市公共价值塑造和独特价值创造。而业务协同需要基于信息共享的智能信息系统的协同和支持。
（4）注重用户参与、以人为本的创新理念及其方法的应用，关注用户视角的服务设计和提供，这意味着用户不再作为环境要素而成为系统要素，是信息资源管理中用户角色的重要变迁，对用户体验和用户行为有了新的理解和关注。
三 公共信息资源管理的层次
公共信息资源管理从层次上可以划分为个人（社会）信息资源管理、组织信息资源管理和国家信息资源管理三种类型。
（一）个人（社会）信息资源管理
个人信息管理（Personal information Management，PIM）是近些年来随着个人所面临的信息环境日趋复杂所提出的一个重要概念，构成了信息资源管理的微观层次。按照琼斯（William Jones）的界定，PIM是人们为日常使用和完成任务（与工作有关或无关的）以及履行其他个人职责（作为父母、雇员、朋友、团体成员等），所从事的生产或获取、存储、组织、维护、检索、使用和传播相关信息的活动。[22]他将PIM活动视为一种在需要和信息之间建立、使用和维护一种映射关系的行为。PIM活动由三部分构成：寻找活动（Finding Activities），维护活动（keeping activities）和匹配活动（Mata-level activities）。寻找活动从需要到信息并影响个人信息空间（Personal Space of Information）的信息输出，维护活动从信息到需要并影响个人信息空间的信息输入；匹配活动在需要和信息之间建立映射关系，关注的是个人信息空间本身及其内部的信息组织与管理问题（见图1—3）。
图1—3 个人信息管理活动示意图
维特克（Steve Whittaker）在琼斯所做工作的基础上，提出了PIM的三阶段生命周期理论：维护（Keeping）、管理（Management）和利用（Exploitation）。维护即个人对应该保存哪些信息所做的决策和安排，考虑到管理成本和利用成本，我们所遇到的信息并不都是值得保存的，这取决于信息的类型，我们何时需要信息，何种语境下需要信息，以及我们自己保存和同样能在公共渠道获取之间的成本权衡。管理是对个人维护的信息面向未来产生价值的组织方式，除了取决于信息的类型，还取决于个人对信息管理投资成本与信息利用预期收益的判断，对需要的信息通过有效的组织使其方便可及是一个基本的原则。利用是PIM生命周期的核心，如果我们对所拥有的信息不能成功利用，那么维护和管理的行为就没有价值，成功的利用与个人维护的信息以及管理信息的方法息息相关。有效的PIM是维护、管理和利用的有机统一。在实施PIM过程中，要重视不同类型的个人信息具有不同的属性——它是任务导向的还是消息性的；是个人创建的还是来源于公共渠道的——这种不同的属性会引致对个人信息的不同的对待和管理方式。[23]
随着社会媒体（Social Media）的兴起，包括社交网站、微博、微信、博客、论坛、播客等成为社会公众用来分享意见、见解、经验和观点的工具和平台。社会媒体信息不仅是个人信息生产和发布的重要内容，制造了人们社会生活中争相讨论的热门话题，而且通过不断的交互和提炼能够有效地对某个公共主题达成共识，成为社会公众参与公共事务的一种重要方式。因此，社会媒体既是PIM的重要内容，也是PIM中与公共信息资源管理最密切的部分。社会媒体信息资源管理具有如下特点：
（1）公众参与公共事务讨论的社会信息聚集地。以网络社区和自媒体为代表，公众参与对公共事务和社会热点问题的讨论，一方面产生了数量巨大的信息资源，另一方面通过观点的交互和收敛形成了网络舆情，影响和推动政府对有关问题的解决。交互性特点和在一定程度上采纳“讨论的程序伦理”（Procedural Ethics of Discussion）规则，人们将其视为网络时代的“公共空间”（Public Sphere）。
（2）基于共享和兴趣的协作知识生产方式。以维基百科（Wikipedia）为例，是一个自由、免费、内容开放的网络百科全书，参与者来自世界各地。截至2013年1月，维基百科条目数第一的英文维基百科已有415万个条目，而全球所有282种语言的独立运作版本共突破2100万个条目，总登记用户也超越3200万人，而总编辑次数更是超越12亿次。这种基于共享和兴趣的规模协作的知识生产方式，不仅实现了知识生产的高效率，而且生产出全球范围共享的高质量的公共信息产品，是人类基于社会媒体进行知识生产的新方式。[24]
（3）信息内容更新快，管理复杂。不谈即时通信工具，即以网络社区和自媒体来说，也具有信息量大、更新快、分布广等特点，存在内容良莠混杂、侵犯隐私权以及话题放大效应等问题，需要从技术、法律、伦理等方面进行综合管理，有效发挥社会媒体在公共信息资源管理中的作用。
（二）组织信息资源管理
组织信息资源管理即机构层面的IRM，包括政府部门、事业单位、社会团体等机构内部的公共信息资源管理。其主要任务是认清组织内各级各类人员对信息资源的需求，合理组织、协调信息资源的开发利用。由于信息是一种经济资源和管理资源，已普遍渗透到组织设计、业务流程、战略和组织与外部的关系中，剧烈地改变了组织内部的操作与整个组织的机制，现代组织越来越信息化，德鲁克（P.Drucker）称之为“以信息为基础的组织”（information-based organization）。[25]因此，追求组织机构层面信息资源管理的完善和优化是公共信息资源管理的重点。
组织IRM所关注的重要主题有：
（1）组织的信息环境分析。包括信息科技的发展趋势，用户（机构）的信息需求与行为变迁，信息资源的发布与增长态势，信息政策、法律与伦理变革，以及信息文化的演进等。
（2）组织信息战略。基于组织的使命和职责，制定组织所需要的信息化能力（IT capability）的目标及信息化策略机会（IT initiative）的方向，然后据此定义出所必需的信息化项目（IT project），以及必须具备的信息技术能力（IT competency）与资源（IT resource）。组织信息战略规划是其信息架构制定的基础。
（3）组织信息架构。为满足组织运营需求，定义出相关的信息技术架构（IT architecture） ，其包含应用架构（Application architecture）与系统架构（System architecture）。应用架构包含应用系统蓝图及信息组建架构；系统架构包含网络架构以及软硬件架构。
（4）组织信息管理体制。即支持组织信息战略实施的组织架构。CIO（Chief Information Officer）和CKO（Chief Knowledge Officer）的设置使组织信息资源管理者的行政地位提升到了最高决策层，标志着组织机构层面IRM的地位与作用日益重要和关键。
（5）知识管理与组织创新。知识管理是组织IRM发展的高级阶段，是将个人的隐性知识转化为组织的显性知识，同时将组织的显性知识应用于组织决策与行动，这需要建立支持创新与共享的组织机制以及相应的组织文化。
（三）国家信息资源管理
国家IRM是在宏观层次上，由国家通过有关政策、法规、管理条例等来组织、协调信息资源的开发利用活动，使信息资源按照国家宏观调控的目标，在不影响国家信息主权和信息安全的前提下得到合理的开发和有效的利用。国家IRM是一种战略管理，政治性要求占据突出地位，只能由政府来进行管理和建设。通过制定信息法规、国家信息政策和建立信息伦理准则，统筹规划国家信息基础的设施（National Information Infrastructure）建设，维护国家信息主权，保障本国信息安全，保证信息资源在国家层次上合理配置、充分开发和有效利用，协调信息产业的垄断与竞争，规范信息市场，加快国家信息化进程等，是国家层次的IRM所着力解决的问题。近年来，随着全球化进程的加快和跨国数据流（Tran border Data Flow）的增加，出于国家安全和国家政治经济利益的需要，国家层次上的IRM得到了高度重视与强调，并且出现了与国际信息政策和国际信息法律相结合的新特点。
国家IRM所关注的重要主题有：
（1）国家信息主权与信息安全。信息主权指一个国家对本国的信息传播系统进行自主管理的权利，是国家主权的重要组成部分。信息安全是指信息的保密性（confidentiality）、完整性（integrity）、可用性（availability）和可控性（controllability）。随着信息成为社会的关键基础设施，出现了“信息疆域”的概念，即国家或政治集团信息传播力和影响力所能达到的无形空间。一个国家的信息边疆由科技、政治、外交、军事等各个领域的信息边疆组成，综合运用多种手段保障国家信息主权和信息安全，是国家IRM的核心问题。
（2）国家信息基础设施。它是一个由通信网、计算机、信息资源、用户信息设备与人构成互联互通、无所不在的信息网络，涉及规划、建设、运营、维护、监管等问题，完善的信息基础设施是信息时代国家安全和竞争力的基石。
（3）国家基础数据与信息资源。国家基础数据与信息资源具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。包括人口基础信息、法人单位基础信息、自然资源和空间地理基础信息、宏观经济数据、科学数据基础信息等，是国家的战略性资源。
（4）信息产业的组织与管理。信息产业是依靠新的信息技术和信息处理的创新手段，制造和提供信息产品、信息服务的生产活动的组合，是现代经济发展中的战略性新兴产业。信息产业的组织与管理涉及投资政策、税收政策、人才政策以及产权制度、现代企业制度、垄断与竞争的产业政策等广泛的问题，产业集群是一种重要的竞争方式。
（5）信息市场规制。信息市场规制是指国家通过制定行为规范引导、监督、管理信息市场主体的经济行为，也同时规范、约束政府监管机关的信息市场监管行为，从而保护消费主体利益，保障市场秩序。具体表现为完善市场规则，有效地反对垄断，制止不正当竞争，保护消费者权益等。
（6）国际信息合作与交流。涉及发达国家与发展中国家之间的数字鸿沟、国际信息交流中的合理公正准则和秩序要求、国际信息贸易、信息技术标准与技术强制、知识产权保护、国际信息交流中的国家信息安全与文化冲突等。
四 公共信息资源管理的体制
公共信息资源管理体制即在公共信息资源生产、开发、存储和利用过程中所形成的组织方式和管理制度的总和，它是以组织机构和相关管理制度为外在表现形式，以信息资源管理权力在不同层次和地域的划分和配置为核心。由于公共信息资源具有公共物品属性，按其公共性程度又可划分为纯公共物品和准公共物品，同时，其管理主体政府、企业和第三部门在公共信息资源管理的对象、范围和行为方式上有明显的差异和天然的分工，如政府侧重纯公共物品性质的公共信息资源，第三部门侧重准公共物品中公益性质的信息资源，而私人信息企业则偏重准公共物品中竞争性程度较高的信息资源，因此，公共信息资源管理可建立政府、市场、社会并存的多元化管理体制。[26]
建立公共信息资源政府、市场、社会并存的多元化管理体制，其目标是调动公共信息资源管理各参与主体的积极性和主动性，优化公共信息资源配置，实现公共信息资源最大程度的社会共享。一方面，通过公共信息资源生产和提供的分离，各主体可根据其自身特点有效界定其信息服务职能，促进竞争，从而避免公共信息服务的有效供给不足和供给的低效率；另一方面，具有不同组织动员能力和资源优势的多元主体不仅为偏好不同的公众提供了个性化公共信息服务的可能性，而且其对公共信息资源建设开发的全面介入，也有效填补了政府信息资源管理的不足，构筑了公共信息资源管理多元参与的治理结构。在多元化管理体制中，政府既是社会基础性信息的最大来源和提供者，也是公共信息资源管理的主导者和合作伙伴关系的制度设计者；第三部门和企业是公共信息资源管理的参与者、合作者和竞争者，其服务的灵活性、针对性优于政府组织，面向用户的服务创新带来了市场的效率和效益。易言之，公共信息资源多元化管理体制就是政府、第三部门和企业在公共信息资源管理中竞争和合作的一种新形式，对不同类型的信息资源和不同的信息服务方式 ，三类主体有不同的合作和竞争方式（见表1—1），这取决于其资源和能力的比较优势以及相应的公共信息资源管理制度环境。
表1—1 公共信息服务的制度安排
对政府来说，作为公共信息资源的最大提供者、需求者和制度设计者，除了制定政策法规建立公共信息资源开发与管理的公平竞争环境之外，还需要通过直接资助、委托经营、契约购买等方式鼓励和扶持第三部门和企业有效参与公共信息资源管理，发挥其灵活、及时、便捷、针对性强等优势。同时，政府应通过政策规范、业务指导、行业标准制定、执行情况的监督以及人员的职业培训等方式，加强对第三部门和企业信息行为的监管，防止可能出现的公共信息服务的市场失灵和社会失败，以实现公共信息资源的优化配置和公共信息服务的最大效用。
第三节 公共信息资源管理的理论基础
一 公共管理理论
公共管理（Public Management）学科来自公共行政学（Public Administration）。美国自第二次世界大战以来，公共行政学一直在努力寻求建立自己的学科地位、学术身份和学理规范。这种努力引起了公共行政学内部的各种流派纷争，20世纪70年代后，公共行政学进入以新公共行政、公共政策学派和公共选择学派为代表的学科分裂阶段。20世纪70年代末80年代初，随着新公共管理（New Public Management）运动的兴起，以及西方社会科学跨学科、交叉综合研究趋向的深入，以经济学、管理学为主导，融合各学科相关知识和方法，力图构建公共管理（尤其是政府管理）新的知识框架的公共管理学术路线开始确立，并最终导致了公共管理的出现。从现在的情况来看，在公共管理这个概念下，能够统领该领域的学术研究和知识积累，许多流派正在聚拢，公共管理的核心知识范畴正在形成。公共管理学科的主要流派和理论前沿有：
1.公共选择学派
20世纪60年代初，布坎南和图洛克两人合写了一本《允诺的微积分：宪政民主的逻辑基础》，尝试用经济学理性经济人的假设来解释政治运作和决策的过程，包括宪法理性。这就是大家所知的公共选择学派。这一学派认为所有的人都是理性自私的，国家只是人们在一起进行公共决策和执行的工具，如果收益大于成本，人们就会参与决策，否则人们就不参与。参与的人越多，决策成本越高，但执行成本越低；参与的人越少，决策成本越低，但执行成本越高。理性经济人的假设也影响了对组织管理感兴趣的学者，如道恩斯（Downs）、文森特·奥斯特罗姆等。另外，委托代理理论、交易经济理论和尼斯堪南的以公共选择为基础的官僚行为理论，都属于用理性经济人的假设分析社会管理体制的学派。
公共选择理论的优点在于找到了一个定义清楚、逻辑一贯、有相当预见力的衡量组织运作的描述和测量方法。它的问题在于忽视了组成国家的不完全是具有经济理性的人，还有非经济理性的，更致命的弱点是，公共选择学派对传统自由主义思想中公共利益的否定。[27]
2.新公共管理
新公共管理严格来说并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。按照其代表学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的概括，新公共管理主要有十个方面的特征：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争型政府：把竞争机制注入提供服务中去；（4）有使命感的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。[28]这十项原则构成了新公共管理的主体内容。
新公共管理强调以效率为中心，通过引进工商企业的管理理论来改进公共部门，以提高公共部门的效率。这种管理理念虽然从某种意义上确实可以提高管理效率，但在实践中很容易导致公平、正义等民主价值的弱化，从而与公共行政追求公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等价值的本质背道而驰。
3.新公共服务理论
丹哈特夫妇指出：所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心，强调公共管理的本质是服务，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务理论的基本内涵有七点：（1）政府应是服务而非掌舵；（2）追求公共利益，公共利益是主要目标而非副产品；（3）战略的思考，民主的行动；（4）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的；（6）重视人而不只重视生产率；（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。新公共服务理论超越了新公共管理的管理理念，为服务型政府建设提供了理念基础。
4.公共治理理论
治理的提法开始于1989年世界银行专家对发展中国家挪用国际援助款、腐败等问题而提出的对策。罗德斯（Rhodes）指出，治理一词至少有六种用法：作为最小国家的管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制体系的治理；作为自组织网络的管理。罗德斯更倾向于自组织网络的治理应用，并将治理看作是网络的自治管理。
斯托克（Stoker）提出了关于治理的五个核心论点：（1）治理关注一系列源于政府但又不限于政府的公共机构和参与者；（2）治理明确指出在解决社会和经济问题的过程中存在边界和责任上的模糊；（3）治理明确肯定了在涉及集体行动的公共机构之间存在权力依赖；（4）治理意味着参与者将形成一个自治性的自组织网络；（5）治理认为政府办好事情的能力并不是依赖于政府的权力与权威，而是能够利用新的工具与技术实现调控与指导。治理理论的核心是网络管理，罗德斯将网络定义成一种自组织性质，提出了治理在网络视角下的四点特征：（1）公共组织、私人组织、志愿者组织之间相互依赖；（2）由于资源交换和协商共同目标的需要，网络成员间持续互动；（3）博弈式互动来源于信任，并受网络参与者协商且达成一致的赛局规则的规制；（4）很大程度上网络脱离政府而自治。[29]
治理理论有三种主要研究途径：政府管理的途径；公民社会的途径和合作网络的途径，其中以合作网络的途径显示了治理的更多新特征。[30]
公共信息资源管理主体和对象主要涉及公共领域和公共事务领域，公共管理学科的上述代表性理论为公共信息资源管理提供了学科和理论基础。
二 福利经济学理论
福利经济学作为经济学的一个分支，以庇古（A.C.Pigou，1877—1959）于1920年出版的《福利经济学》为标志。福利经济学的主要特点是：以一定的价值判断为出发点，也就是根据已确定的社会目标，建立理论体系；以社会目标和福利理论为依据，制定经济政策方案。福利经济学是从福利观点或最大化原则出发对经济体系的运行予以社会评价的经济学。这与公共信息资源配置的公共效益最大化、社会福利最大化原则不谋而合，所以福利经济学适合用于解释公共信息资源配置问题。
福利经济学的哲学基础是功利主义哲学观。功利主义哲学观追求个人自身的最大效益和幸福，不考虑行为的动机与手段，只求结果能促进幸福的增加，代表人物为边沁（Jeremy Bentham）。其学说的中心是功利主义，包括两个原理：一是功利原理或最大幸福原理；二是自利选择原理。前者认为，人们的行为准则取决于是否增进幸福，这一原理既支配私人行为，也影响政府的决策。在边沁看来，社会是由各个个体构成的团体，社会整体的幸福是组成社会的个人幸福的总和，社会的幸福是以最大多数人的最大幸福来衡量的；自利选择原理认为，什么是快乐、什么是痛苦，每个人自己最清楚，在原则上，个体是其自身幸福的最好判断者，每个人追求自己的最大幸福，是理性所使。在人类社会生活中，自利的选择占据支配地位，当人们进行各种活动与决策时，都会追求自己的最大幸福，而不管对自己以外的全体幸福会带来什么样的结果，这是人性的必然倾向。[31]边沁的功利主义的贡献是将社会机制的后果——福利（幸福）作为价值的判断标准，并将“最大多数人的最大幸福”作为功利主义的最高目标。
福利经济学为当代经济学贡献的知识，可以总结为三个定理。福利经济学第一定理认为，只要是完全竞争达到的均衡状态，就是帕累托最优状态，市场主体可以取得所有的交易收益。福利经济学第二定理认为，从任何一个社会公认的公平的资源初始分配状态出发，要达到帕累托最优状态，都必须借助竞争性市场机制实现。也就是说，在一个人为给定的初始配置下，可以通过市场竞争，实现既定的帕累托有效配置。福利经济学第三定律认为，在非独裁的情况下，不可能存在有适用于所有个人偏好类型的社会福利函数。福利经济学应用领域非常广泛，包括研究福利的评价标准、思路和基本方法；认识市场经济的合理性以及政府介入经济的原因、职能和效果；分析垄断、信息不对称、外部效应、公共物品等现象与社会福利的关系；探讨公共选择理论及其在有关制度改革与政策制定中的运用等。
随着信息经济学的发展，信息福利进入研究视野。尽管我们可以把个人信息福利定义为各自消费了多少商品和信息服务，由于信息在初始配置中存在不公平，消费或吸收信息又需要特定的知识背景，加上信息不对称的客观存在，实际上即使实现了信息市场一般均衡也不一定实现信息资源的最优配置。这是信息资源与普通商品的不同之处，因而有必要对信息资源尤其是公共信息资源的初始配置进行引导。[32]福利经济学对公共信息资源配置方式、配置工具的选择等问题，提供学科和理论基础。
三 信息科学理论
信息科学（Information Science）是指以信息为主要研究对象，以信息的运动规律和应用方法为主要研究内容，以计算机等技术为主要研究工具，以扩展人类的信息功能为主要目标的一门新兴的综合性学科。信息科学是由信息论、控制论、计算机科学、仿生学、系统工程与人工智能等学科互相渗透、互相结合而形成的。
信息科学正在形成和迅速发展，人们对其研究内容的范围尚无统一的认识。目前主要的研究内容涉及以下几个方面：（1）信源理论和信息的获取，研究自然信息源和社会信息源，以及从信息源提取信息的方法和技术；（2）信息的传输、存储、检索、变换和处理；（3）信号的测量、分析、处理和显示；（4）模式信息处理，研究对文字、图像、声音、视频等信息的处理、分类和识别，研制机器视觉系统和语音识别装置；（5）知识信息处理，研究知识的表示、获取和利用，建立具有推理和自动解决问题能力的知识信息处理系统即专家系统；（6）决策和控制，在对信息的采集、分析、处理、识别和理解的基础上做出判断、决策或控制，从而建立各种控制系统、管理信息系统和决策支持系统；（7）信息社会，研究信息与信息技术在社会中的角色，信息的社会影响以及信息的社会测度等。信息过程普遍存在于生物、社会、工业、农业、国防、科学实验、日常生活和人类思维等各种领域，因此信息科学对工程技术、社会经济和人类生活等方面都有巨大的影响。
信息科学理论整体上为公共信息资源管理提供了学科基础，其中的信息管理理论、信息生命周期理论、信息系统理论等直接为公共信息资源管理提供了理论和方法论基础。
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