第一节　英国人口结构的变化与政策选择

英国是欧洲人口最多的国家之一。根据英国国家统计局公布的数据，截至2005年6月，英国人口为6021万人，首次超过6000万大关。同时，近年来英国人口的增长速度在欧洲国家中也是比较快的。从2004年6月到2005年6月，英国人口净增加37.5万人，增幅为0.6%，达到20世纪60年代以来的最高水平。总的看来，英国人口结构变化的主要趋势是人口增长在西欧国家中相对较快、地区分布不平衡、老龄化日益严重和移民数量不断增加。到目前为止，英国政府还没有独立的人口政策，政府主要是从社会政策和移民政策等方面对人口结构的变化进行间接的干预，努力减少人口结构变化对于经济与社会发展的消极影响。

一　英国人口结构的变化过程

18世纪中期工业革命开始以前，英国的人口数量一直低于多数欧洲大陆国家。据专家估计，1450年不列颠列岛的人口总量不过300万左右，而同期法国人口已经达到了1200万人，德国和意大利的人口也达到了750万。[1]工业革命之后，随着食品供应日益充足和人口死亡率不断下降，英国的人口数量急剧增加。1801年英国人口达到1050万人，100年后就猛增到3700万人;[2]1950年英国人口达到5060万人，成为欧洲仅次于苏联的人口最多的国家。[3]

工业革命以前，限制英国人口增长的主要因素是间歇性爆发的瘟疫，其中影响最大的是发生在14世纪的黑死病。据专家估算，黑死病爆发之前的1377年，英国人口约为223万。1377年到1485年间，英国至少爆发了15次全国性的瘟疫和疾病，造成大量人口死亡。直到150年后的1520年，英国人口仅为222万左右。此后，英国人口迅速增加，到1616年就达到了450万，在100年间翻了一倍。[4]

据统计，1750年工业革命开始时，英国人口约为700万，到1850年工业革命结束时已经猛增到2750万，增加近3倍。在这100年间，英国的人口出生率较高、死亡率不断下降，因而人口总量迅速增加。从学理上看，工业革命刺激英国人口增长的机制很复杂。有学者认为，农民离土离乡之后，改变了原来农村家庭因土地限制而实行晚婚和生育限制的传统;工场的大量建立瓦解了行会的权力，使其禁止学徒早婚的规定失去了作用;农业方面，高产根茎植物的大量种植和畜牧业的发展改善了英国人的饮食结构;同时，随着城市医疗卫生事业的发展，英国“从1726年起每千人的平均死亡率开始下降，从1780年往后下降的幅度更大”。[5]概括地说，当时英国人口快速增长的原因是工业化的发展需要大量劳动力，同时工业化和城市化又为人口增加创造了条件。

历史上，英国的“人口爆炸”是与工业化和城市化进程同步进行的。产业革命以前，英国工业主要集中在以伦敦为中心的东南部地区。产业革命过程中，伦敦作为全国政治经济中心的地位进一步提高，但工业的重心逐步向北部地区转移，兰开夏郡逐渐成为棉纺织工业中心，苏格兰出现了以格拉斯哥为首的新工业区，曼彻斯特、利物浦、伯明翰、博尔顿、普雷斯顿等新兴工业城市逐渐形成。在这个过程中，英国农村人口大量向城市迁移，来自北威尔士的农民大量涌入兰开夏的纺织厂、苏格兰高地居民主要流入克莱德塞德低地的工业区、爱尔兰人则分散在英格兰和苏格兰的公路、铁路、运河等工业基础设施建设工程中。在此期间，英国的城市人口数量急剧增加。以曼彻斯特为例，1770年该市只有1万居民，1821年就增加到18.7万人，而到1841年则达到了35.3万人。据统计，到1851年，英国的城市人口已经超过了人口总量的50%。1900年，英国的城市人口达到了77%，农业人口减少到不足10%，成为世界上人口结构现代化程度最高的国家。同期，德国的城市人口为56%，法国的城市人口为41%，两国农业人口均在40%左右。[6]

进入20世纪以后，英国人口结构变化的进程主要有以下五方面的特点。

第一，人口总量持续增长，英国成为欧洲人口密度最大的国家之一。从1901年到2000年，英国人口增长约53%。在这100年间，英国的人口出生率波动较大，但总的看来呈下降趋势。1901—1911年，英国的人口出生率平均为10‰，到1981—1991年已经平均下降到2.6‰左右。20世纪50—60年代，受战后生育高峰的影响，英国的人口出生率不断提高。经过70—80年代的陡然下降之后，在移民增加等因素的作用下又开始上升。2000—2006年，英国的人口出生率重新回到5‰的高位，在欧洲国家中处于较高水平。导致英国人口增长较快的原因很多，如人口基数逐渐增大、婴儿死亡率降低、公民平均寿命延长、外来移民增加等都产生了作用。由于人口总量持续增长，英国已经成为欧洲人口密度最大的国家之一。按2006年中期的数据估算，英国每平方公里居民数量高达250人，人口密度在欧洲仅次于比利时(341人)与荷兰(393人)，[7]比我国的人口密度(120人左右)大一倍以上。以北京和伦敦相比[8]，北京为每平方公里708人，伦敦为4679人，伦敦是北京的6.6倍。以内城区人口密度计，北京为5350人，伦敦为8980人，二者之间的差距仅为1.7倍。

第二，英国人口分布极不平衡，多数居民主要集中在英格兰地区的大城市中。2005年6月，英格兰人口为5043.2万，占英国总人口的83.8%;威尔士人口295.9万，占4.9%;苏格兰人口509.5万，占8.5%;北爱尔兰人口172.4万，占2.9%。长期以来，这种不平衡状态呈日益严重的态势。1901—1991年间，英格兰和威尔士地区人口增长57%，北爱尔兰30%，苏格兰仅14%。[9]英国国家统计局预测，到2017年，居住在英格兰的人口将达到5500万人，2031年该数字将增长到6043万人，超过目前英国的人口总量。同时，由于城市化进程启动较早，英国形成了一批在欧洲人口最多的城市。根据欧盟公布的数字，2005年伦敦人口为751万，在欧盟国家中遥居榜首，超过位居第二的柏林(342万)一倍多。伯明翰人口为100万，位居第16位;利兹76万，位居第23位。目前，英国人口在30万以上的大城市有13个，数量远远超过其他欧洲国家。

第三，英国人口老龄化的程度在欧洲居中等水平，但近年来呈加速态势。根据2002年10月英国人口普查的数据，该国60岁以上的人口占到人口总量的21%，首次超过16岁以下人口(20%)，年龄超过65岁的男性及超过60岁的女性人口达到1158万。英国人口统计办公室据此表示，英国已全面进入老龄化社会。老龄化加速发展的首要原因是医疗水平的提高延长了公民的平均寿命。同时，20世纪80—90年代过低的人口出生率也从反面促进了英国人口老龄化的趋势。在过去30多年里，英国超过80岁的人口数量已增至270万，刚好是30年前的两倍。目前，英国人口的年龄结构已经呈现了比较典型的老龄化的“菱形结构”。在未来一段时期里，尽管移民因素有可能对英国老龄化的态势产生一定程度的抑制作用，但长远而言老龄化趋势却是很难根本改变的。

第四，外来移民对英国人口结构的影响日益增强。英国国家统计局认为，20世纪90年代末期以来，外来移民成为英国人口变化中的重要因素。据英国《金融时报》报道，2004年至2005年英国人口增长中近2/3来自外来移民，净移民23.5万人，增长41%。据英国国家统计局的报告，在过去5年中，英国每年新增移民19.1万人，合计增加超过100万人，英国净增加人口中有70%以上是外来移民。同时，外来移民的生育率远高于英国公民。在2001年，移民婴儿只占英国当年出生婴儿的15%。2006年英国5个新生儿中就有1个来自外国移民家庭，当年生育总量达到15万名。其中，来自巴基斯坦、印度和孟加拉国的“移民妈妈”们生育了英国5%的新生儿。

第五，同多数欧洲国家相比，战后英国人口结构变化的过程相对稳定，人口总量的变化幅度比同期德国、法国都要小一些。(见表1—1)英国2002年人口普查的结果表明，自1951年以来，英国总人口上升了17%，低于欧洲23%的平均增长水平。形成这种相对稳定性的原因很多。例如，两次世界大战中英国本土受到的直接破坏要小于欧洲大陆国家。同时，虽然在20世纪70—80年代英国也面临人口出生率降低的压力，但英国政府鼓励生育的力度没有多数欧洲大陆国家那样大。近年来，英国人口快速增长的态势主要与移民因素有关，而非政策导向的结果。

二　人口结构变化对英国社会发展的影响

在现代社会中，人口结构的变化与经济、社会发展是相辅相成的关系。英国是世界上最早开始工业化的国家，在这方面有很多经验可资借鉴。工业革命以前，英国出现了一定程度的人口相对过剩，中下阶层普遍面临严重的生存压力。此后，相对过剩的人口大量从农村涌入城市，为英国的早期工业化提供了大量廉价劳动力。工业化之初，由于大量贫困人口聚居而产生了很多社会问题。但是，正是在解决这些问题的过程中，英国城市的卫生和公共管理状况逐步得到改善，反过来促进了城市人口的增长，为英国工业规模的不断扩张创造了条件。工业革命的成功给现代英国创造了巨大的财富，使得英国的人口总量在政府基本未加干预的情况下得到比较均衡的“自然增长”。进入20世纪以后，英国在由工业化到后工业化社会的转型过程中，和其他欧洲国家一样，在人口结构方面也遇到了出生率下降、老龄化日趋严重、移民数量不断增加等一系列问题。

第一，英国的历史经验说明，人口相对过剩与工业化发展之间是相辅相成的关系。没有足够的剩余劳动力，工业化的发展会受到严重的限制。16—17世纪，英国人口呈现增长态势，总量超过了黑死病以前的水平。随着农奴制最终解体，在圈地运动、关闭修道院以及解散家臣和侍仆等因素的作用下，英国出现了人口相对过剩的状况，产生了比较严重的“流民问题”。当时，英国多数人都生活在贫困的状态中。剑桥人口史研究小组编写的《1541—1871年英国人口史》认为，“由于人口的增长超过了物产的增长，英国的人口和那时的技术所能获得的资源间的平衡日益恶化”。这种状况的突出表现是，很多家庭因“依赖人口”过多陷入困顿。[10]当时的一份调查显示，2/3的流民在25岁以下。在1570年诺里奇市对穷人所做的调查中，史蒂芬街区23户穷人家庭中有8户子女在3个或3个以上，占穷人家庭数量的1/3。[11]正是在这种背景下，英国牧师马尔萨斯(Thomas Robert Malthus)于1798年出版了《人口学原理》，认为英国人口正呈几何级数增长，而食物供应只是算术级数增长。由于人类不可能通过自制来减少生育，所以只有靠战争、瘟疫、饥荒和其他灾难才能缓解“人口爆炸”的压力。

但历史已经证明，英国并没有落入“马尔萨斯陷阱”。这里的原因很多，其中最重要的是工业的发展吸收了大量剩余劳动力。从18世纪60年代到19世纪40年代，英国完成了以机器生产的近代工厂取代以手工劳动为基础的手工工场的产业革命过程，建立了当时世界上最强大的纺织、煤炭、冶金、机器制造业。在当时的技术条件下，所有这些行业都采取劳动密集型的生产方式。为赚取最高利润，很多厂主都大量雇佣女工和童工。据统计，1839年在英国的42万名工厂工人中，妇女占24.2万人，18岁以下的童工占19.3万人。由此可见，当时英国“依赖人口”的概念已经发生了很大的变化，相对过剩的人口成为英国工业发展的重要保障。到19世纪20年代，英国工业和运输业中的工人已达200万人，相当于当时人口总量的1/5左右。20世纪初，英国的产业工人数量上升到600万人，位居欧洲国家之首;同时，农业劳动力在劳动力总数中所占的比重下降到9%，为欧洲国家最低。这就是说，英国的工业化已经完全吸纳了原来农村的“相对剩余人口”，在人口就业结构方面完成了从农业社会到工业社会的转型。

第二，英国工业化的过程中，因人口快速增长产生了很多社会问题。但恰恰是在解决这些问题的过程中，英国实现了前所未有的社会进步。在英国工业化的早期，将相对剩余劳动力纳入工业领域的过程充满了血腥和暴力，这是英国历史上最黑暗的时期之一。当时，失地农民被迫四处寻找生路，都铎王朝和斯图亚特王朝都颁布了镇压流民的法令，逼迫贫困人群进入工厂接受残酷的剥削。为了弥补家用，许多家庭不得不让儿童也加入到紧张的家庭手工纺织等生产劳动中去，以至于有学者认为，“近代英国社会的转型是由贫困所逼迫出来的”。大量贫民涌入城市带来了很多社会问题。例如，在当时英国很多地方，酗酒现象非常普遍。1577年，坎特伯雷市有22个有执照的啤酒馆，到1596年就增加到42个，而有执照的啤酒馆与无执照的啤酒馆相比只是冰山一角。[12]

但是，在工业化的过程中，英国的人口死亡率却极大降低了。对英国经济史的研究表明，工业革命期间英国人口急剧增加的主要原因不是出生率升高，而是死亡率降低。“从1726年起每千人的平均死亡率开始下降，从1780年往后下降的幅度更大。从1815年对法战争结束至1831—1832年霍乱猖獗的年代里，死亡率又直线上升，不过从来没有达到过去的水平。”[13]到1850年，已经有2/3的英国女性可以活到结婚的年龄，1/2可以活到最高生育年龄，与以往相比有了很大的进步。因此，“新生儿和幼儿的存活和母亲的寿命期望指数的延长也许应该列为十八世纪人口增长的主要原因”。当时英国死亡率下降的原因很多，“都铎和斯图亚特王朝时代，英格兰人民生活十分艰苦。在衣、食、住方面的哪怕一丁点的改善势必会增加人口成活的机会”。[14]17世纪末到18世纪初，英国农产品的产量不断提高、城市环境卫生逐步改善、在伦敦等大城市出现了早期的医院、政府按照《济贫法》对贫民实施最低的救济，所有这些因素在英国人口增长的过程中都发挥了积极的作用。

第三，工业化所创造的巨大财富又为英国人口的进一步增长创造了条件。产业革命使英国的生产力得到了迅速发展，1770—1840年，英国工人每个工作日的生产率平均提高了20倍。1840年，英国工业生产占到世界总值的45%。1801—1850年，英国的出口额增加了6倍，占世界贸易总额的20%。当时英国生产的棉织品80%销往国外，而所消费的棉花则全部依靠进口。英国不仅是世界各国工业消费品的主要供应者，而且也是工业生产资料的主要供应者。19世纪上半期，英国煤、铁、机器的输出不断增加，成为名副其实的“世界工厂”。这种外贸结构给英国带来了巨大的收益，“1851年后国家繁荣的一个惊人特色是收入的增加遍及所有阶级”。[15]虽然当时英国仍存在严重的贫困问题，资本家对于工人阶级的剥削仍然非常残酷，但是多数人还是从工业化中得到了好处，社会平均生活水平有很大的提高。正是在这种情况下，当时英国的人口才可能获得持续稳定的增长。

从历史上看，英国的人口结构变化与社会发展形成了相辅相成的关系。在城市化和家庭核心化的背景下，农业社会的家庭保障模式逐渐弱化，工业社会特有的社会风险，包括养老、工伤、失业、医疗等只有通过社会保障才能得到有效的满足。1910年前后，英国自由党政府实施了社会改革，开始建立现代社会保障制度。“二战”结束以后，英国按照贝弗里奇报告的规划对社会保障制度进行了全面的完善，其中国家退休年金制度和全民医疗保健制度极大地改善了英国人的生活状况，使英国成为欧洲一个很有代表性的福利国家。

社会保障制度的建立从根本上改变了英国人的生活方式，使其人口结构逐步产生了相应的变化。进入20世纪以后，英国的人口结构率先进入了从工业化模式向后工业化模式转型的过程，具体特点包括:首先，随着家庭保障功能的弱化，英国人的生育观发生了很大的变化，人口出生率呈下降趋势，1920—1950年间保持在14‰—16‰之间，成为欧洲出生率最低的国家之一。1900年，平均每个英国家庭有3.5个孩子，到1997年已经下降到1.7个。其次，随着医疗条件的不断改善，英国的人口死亡率持续下降，从20世纪20年代跌破13‰后一直保持在11.4‰—11.7‰之间。[16]死亡率下降的结果是英国人口的平均寿命迅速延长，20世纪30年代为男58.7岁/女62.9岁，到20世纪60年代就延长到男68.7岁/女74.9岁。2006年，英国男性平均寿命达到88.1岁，女性达到91.5岁，在欧洲居最高水平。虽然近年来由于移民大量流入等因素的影响，英国的老龄化进程在欧洲国家中并不是最快的，但是从根本上说其老龄化的趋势还是无法改变的。据BBC发布的消息，到2025年，英国将有1/3以上的人达到55岁以上。[17]2006年，英国75岁以上的老人为470万，预计到2016年将增加到550万，到2031年将达到820万。[18]

从理论上说，老龄化是社会进步的结果，是所有工业化国家都要面对的事情。在社会发展方面，老龄化会带来一系列的变化。

第一，老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加必将加重现有劳动人口的负担。

第二，伴随人口老龄化而产生的劳动力年龄结构的老龄化，必将对经济发展和劳动生产率的提高产生一定的消极影响。

第三，人口老龄化使用于老年社会保障的费用大幅增加，给政府带来比较沉重的财政负担。

第四，人口老龄化客观上要求调整现有的产业结构，以满足老年人口对物质和精神文化特殊的需要。为了满足老年人口日益增长的物质和文化的需要，需发展老龄产业，增加老年人所需要的社会服务业，改造不适应人口老龄化的住宅、社区和环境，发展老年人衣、食、住、行、用、文等各种消费品。

第五，人口老龄化必然会引起家庭规模和家庭结构的变化，使家庭的养老功能不断削弱。因而迫切要求发展以社区为中心的各项社会福利和社会服务事业，以补充家庭养老功能的不足。[19]

为应对这些挑战，近20年来英国政府已经采取了全面的改革措施。从某种意义上说，20世纪80年代以来英国所有的社会改革都是以老龄化为背景进行的。

需要强调的是，结合我国的具体情况，英国的老龄化进程是很有启发意义的。

第一，应该正确判断“富”与“老”的关系，谨慎对待关于我国“未富先老”的判断。根据英国经济学家麦迪森和美国经济学家西蒙·库兹涅茨的算法，60岁及以上老年人比例达到10%或者65岁及以上老年人口比例达到7%，社会即出现了老年型人口结构。那么，英国20世纪60年代即已进入老龄化社会，但此后的经济发展并未受到严重的影响。我国2004年60岁以上老人才达到10%，应该至少还有30—40年的“人口红利期”，现在还谈不上“未富先老”的问题。

第二，人口结构老龄化是工业化社会不可避免的趋势，重要的是在政策层面上未雨绸缪，提早作出安排。英国在老龄化的过程中没有出现严重的社会问题，主要原因是建立了完善的社会保障制度，并根据情况随时对这些制度进行微调。相比之下，我国的社会保障制度建设相对滞后，已经给未来的经济社会发展带来了一些不确定性。

第三，老龄化对于经济发展的影响是客观存在的，但是如果考虑到科学技术发展因素的话，则大可不必杞人忧天。从英国的经验看来，适度延长退休年龄、充分发挥老年人口的潜能，对于经济发展是可能起到积极作用的。从英国的经验看来看来，如果能够对老龄问题和未来潜在的老龄危机保持清醒的认识，及时进行相关的社会政策建设，完全可能把老龄化对经济发展造成的消极影响控制在最低的限度之内。

三　英国人口政策及人口发展趋势

历史上，英国曾经是自由放任资本主义的典型国家，政府对于包括人口问题在内的社会事务长期持“不干预”的态度。18世纪早期，很多欧洲国家已经开始进行人口普查。1753年，英国议会却否决了关于人口普查的议案，理由是担心人口统计会侵犯英国人的自由和危害王国的利益，“使国家的某些弱点暴露无遗”。直到1801年，英格兰和威尔士才开展了第一次很不完善的人口普查。1836年，英格兰和威尔士的登记总署才开始设立办事处，对公民的出生、婚姻和死亡情况进行登记。[20]1937年，英国政府对陈旧的人口统计制度进行了修改，议会于次年通过了人口统计条例。1943年，英国议会任命了专门的委员会对人口问题进行研究。该委员会建议，英国应效仿比利时和法国，通过实施家庭补贴、减免税收、婚姻贷款等方式鼓励公民生育，以遏制生育率不断降低的状况，英国议会对这些意见未予采纳。[21]20世纪60年代，英国人口受战后生育高峰的影响增长较快。1967年，英国议会通过了支持计划生育的决议，同时通过法令，扩大了医生实施人工流产手术的自由。但即使如此，英国议会仍未明确赋予政府制定“人口政策”的权力，上述节育服务是作为一项健康服务来实施的。直到1971年，英国议会才首次通过决议，敦促政府制定一项人口政策以减少人口的增长，扩展生育控制服务的范围，加强对人口增长的趋势、原因和影响的研究。但在此后40年间，英国政府并没有建立一项完整的人口政策，而是主要通过社会政策和移民政策对人口总量和人口结构进行调控。

与欧洲大陆国家相比，战后英国政府在人口方面的政策重点一直是控制人口增长速度，而不是通过政策刺激来提高人口出生率。其原因是，除去上面提到的自由放任思想的影响、“二战”中人口损失相对较少之外，主要是因为英国在战后遇到了人口出生高峰和外来移民高峰同时到来的问题。从20世纪60年代开始，英国人口问题的主要矛盾已经是人口增长过快，同时在新增人口中移民比重过高，而不是人口出生率持续下降。因此，目前英国政府人口政策主要有三个重点领域:控制人口总量、减少移民流入和解决与老龄化有关的问题。

第一，加强针对特定群体的计划生育服务，控制人口总量的增长速度。据专家估计，按照现在的增长速度，英国的人口总量将在21世纪30年代突破7000万、21世纪70年代突破8000万大关(见表1—2)。有专家认为，这种势头将极大地制约英国的经济发展。据英国“理想人口信托组织”2007年底发布的报告，目前英国每个孩子消耗的资源是埃塞俄比亚孩子的160倍，是孟加拉国孩子的35倍，因此该组织建议，为了保护环境、实现可持续发展，希望英国夫妇“能够严格地将自己的子女数量控制在两个以内”。当然，上述建议并不代表英国政府的官方立场，而且在发布之后引发了一定的争议。但是，此类研究工作应该说是得到英国政府支持的。

1974年，英国政府将民间组织“计划生育协会”纳入“国民健康制度”中，由政府拨款支持其向国民提供计划生育的咨询与服务。除此之外，由于国内政治与社会文化方面的限制，英国政府在倡导计划生育方面所能采取的措施是非常有限的。而且，从目前的情况看，20世纪70年代以后，英国结婚或同居家庭的婴儿出生率一直呈下降趋势，并不是英国人口激增的主要原因。据统计，目前72%的英国夫妇都采取避孕措施。1979年，只有31%的英国夫妻有孩子;而到1998年，这一数字更是已经下降到23%。[22]从1971年到2007年，英国明确表示不要孩子的丁克(Dink，Double Income＆No Kids)家庭的比例已经从19%升至25%。据说，除去价值观念和生活方式的变化之外，多数英国家庭不要孩子的主要原因还是费用问题。有人算过一笔账，目前在英国养大一个孩子至少需要18万英镑(包括教育费用)。根据金融公司“利物浦维多利亚”2007年年底的估计，英国一个孩子平均一天花费父母23.5英镑。[23]

但与此同时，英国未婚先孕的情况却非常严重。据英国官方统计，20世纪70年代初该国未婚先孕的比例已经达到12%，2007年则高达44%，远高于多数欧洲国家。据BBC家庭版主编马克·伊斯顿(Mark Easton)说，目前在威尔士和英格兰东北部，非婚生子女的比例更高，分别达到52%和55%。[24]高比例未婚先孕给英国带来了一系列社会问题，其中最严重的是单亲家庭数量急剧增加。近年来，单亲家庭在英国增长的速度很快。根据英国国家统计局的报告，目前英国已经有1/4的家庭是单亲家庭，其中有很多都是未婚先孕的结果。在某些特定族群中，单亲家庭已经是一种非常普遍的现象。据统计，目前英国48%的加勒比裔黑人家庭和36%的非洲裔家庭都是单亲家庭。很多单亲家庭都生活在贫困线以下，加重了英国社会救济制度的负担。同时，未婚先孕和单亲家庭对孩子的健康成长也非常不利。英国智库Civitas的研究表明，单亲家庭儿童成人后更容易失业、犯罪或辍学。因此，从20世纪70年代开始，英国政府在防止未成年人未婚先孕方面采取了一系列措施。根据1993年《教育法》，英国所有的中学都要开设性教育课。1991年起，51%的英国国民保健机构开始对16岁以下的未成年人提供计划生育专家服务。到2007年，这一比例已经增加到85%。服务内容主要包括通过邮件和电话就避孕问题提供专家咨询、散发普及避孕知识的读物和传单、对已经怀孕的少女进行相关的法律和就医指导、举行产前和产后培训等。按照英国的相关法令，该组织可以指导怀孕13周以内的孕妇实施人工流产。据统计，1980年到1990年，英国通过人工流产终止妊娠的孕妇从1/5提高到1/4，其中多数为16—25岁之间的未婚青少年。[25]

第二，加强对于移民入境的限制，减少移民数量。如前所述，外来移民近年来在英国新增人口中的比例不断增加，构成了英国人口快速增长的一项重要原因。从根本上说，战后英国外来移民数量急剧增加，是英国殖民历史的结果。按照1948年的《英国国籍法》，所有英联邦国家公民和联合王国殖民地公民都有权移民英国。1948年6月22日，493名牙买加移民来到英国，开始了战后有色人种向英国移民的历史。据统计，从1953年到1962年间，有39.1万人从前殖民地流入英国定居。到1960年，流入英国的移民数量已经达到640万人，超过了英国人口的1/10。在这种情况下，英国议会于1962年通过了《英联邦移民法》，对移民采取了一些限制措施。但是，该项政策的实施并没有抑制移民增长的势头，到1965年英国的外来移民人口已经增长到750万人。[26]

目前，英国学术界关于人口政策的研究，实际上主要是呼吁政府重视移民问题，希望通过控制移民的流入和高生育率来控制英国的人口总量。[27]其实，这个领域一直是英国政府在人口问题方面关注的重点，只是政策效果差强人意。据英国媒体报道，仅2001年官方在边境上就拒绝了3.83万名移民进入英国，另有4.733万人被纳入非法移民和非法逗留的处理之中。[28]加强边境控制的后果之一是英国非法移民的数量急剧增加，据有关机构估计，2002年在英国的非法移民总数已经达到100万人。[29]形成这种局面的原因很多，其中最重要的是英国在限制非法移民进入劳动力市场方面的政策一直相对宽松。长期以来，英国企业都可以雇用没有工作许可的外国移民。1996年，撒切尔政府不顾反种族主义联盟和企业界的强烈抗议，实施了一项限制非法移民就业的法案。但实际上，由于英国的个人身份证制度、移民居留地的申报义务以及移民迁移上的申报制度都有待完善，警察局很难对非法移民进行调查与控制，使得这项政策的效果大打折扣。同时，在英国的非法移民还有获得合法身份的可能。英国曾于1974年和1978年两次对非法移民实施大赦，准许那些来自英联邦少数种族群体的家庭成员获得合法身份。基于其他规定，英国内务部每年还可以向1400—3000个非法移民提供合法身份。另外，还存在着非法移民依据婚姻、申请庇护和在自主就业方面规定上的漏洞而合法化的可能性。总之，在英国，非法移民生存和进入劳动力市场的社会环境是相对宽松的，与其他西欧国家相比相对容易和简单。[30]从更深的层次上说，在英国崇尚自由的社会文化氛围中，要采取像欧洲大陆国家那样严格的移民限制措施，可能遇到的阻力会大得多。因此，尽管英国政府在限制移民流入方面下了很大的工夫，但扭转移民数量不断增加的势头还是有很大难度的。

第三，通过社会保障制度改革，鼓励老年人延迟退休年龄，减少老龄化对于经济发展的消极影响。人口老龄化已经给英国带来了一系列的挑战，如养老金开支不断增加、社会服务和医疗保健费用迅速攀升等。英国政府应对这些挑战的主要思路是延长老年人的退休年龄，准备将退休年龄由60岁逐步推到65岁甚至67岁。据统计，截至2008年3月，英国65岁以上的男性和60岁以上的女性共有130万人仍在职场中，较上年同期增长了8.8%，增速远远高于其他任何一个年龄组。增幅第二显著的是50岁至退休年龄之间的劳动力——10年前，雇主们曾向这个年龄段的雇员提供丰厚的提前退休金，以摆脱这些更为昂贵的员工。按照英国国家成人继续教育研究所负责人斯蒂芬·麦克奈尔(Stephen McNair)的说法，目前英国的“年长者是劳动力市场上唯一在增长的群体”，“其传递的积极信息是:50岁以上的人多数希望，他们在职场中待的时间长于他们所认为的规定年限”。[31]事实上，对他们中的很多人来说，选择继续工作并不完全是出于经济考虑，工作还是建立社交网络、参与更广阔社会生活、避免孤独的途径。据统计，英国“一人家庭”的比例已经从1971年的17%上升到1998年的29%。而在这类家庭中，60岁以上的独居老人比例最大，已经从1971年的5%增加到1998年的13%。[32]但是，延迟退休并不是在所有行业都受到了欢迎。2005年11月，英国政府试图延长市政工人的退休年限，就引发了100万人参加的大罢工，不得不对改革措施作出妥协。

关于人口政策与人口趋势之间的关系，英国国家统计局的报告认为，英国“自2001年来，出生率已经停止下降，25岁到29岁生孩子的比例在增加。造成这一现象的‘可能’的原因是产假的增加，税收减免和福利补助的增加。当然，最近移民英国的潮流也推动了英国人口的增加。”[33]同时，英国政府在解决人口密度分布不均衡方面取得的效果也不是非常明显。最新官方统计数据显示，英格兰人口数在25年内将至少增加一千万，即在2030年前达到6000万人，该数字相当于现在英国人口总数。而增加人口数量中有70%以上将是外来移民。报告说，人口增长最快的地区将是英格兰东南部、东部和伦敦，预计居民增长数量将分别达到160万、140万和130万。其他地区由于对移民的吸引力较小，人口增长压力也较小，东北部地区预计人口增加数只有20万。从人口总量增长的趋势上看，英国政府预计，人口数量在未来十年内都将持续增长。2007年，英国国家统计局的报告指出，短短三年内英国人口数就增加了一百万，是英国工业革命以来人口增长较快的时间。最近就有人预测高生育率、老龄化人口的增加和创纪录的移民人口将使得英国的人口在50年内超过一亿。[34]