第一章 制定《循环经济促进法》的背景和立法过程
一 循环经济的概念
循环经济的定义是《循环经济促进法》需要解决的首要问题。循环经济的定义不仅决定了《循环经济促进法》的调整范围和对象，而且也直接影响到《循环经济促进法》所规定的基本法律制度和措施。
我国很早就开始了循环经济的实践，但是一直没有关于循环经济的统一定义。在20世纪50—70年代，我国开展了资源综合利用工作。20世纪80—90年代，我国积极参与实施了联合国环境规划署推动的清洁生产行动计划，并制定了《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》等规范性文件。进入21世纪以来，循环经济发展工作得到加强。2002年，全国人大常委会制定了《清洁生产促进法》，对循环经济的重要组成部分——清洁生产作了比较全面的规范。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也明确规定要“加快循环经济立法，建设资源节约型、环境友好型社会”。2005年7月，国务院发布了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》和《关于加快发展循环经济的若干意见》。国家发展和改革委员会、环境保护部、科技部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、水利部、国土资源部等各个部门从各自的工作角度出发，均出台了与发展循环经济相关的规章或者规范性文件。
然而，到底什么是循环经济，既有的工作实践、规范性文件和大量学术研究从各种角度进行了阐述，却一直没有达成广泛共识。在国家多次发布的有关循环经济的政策与管理文件中，尽管提出了发展循环经济的目标要求，但也始终没有一个明确的循环经济定义。从国外立法来看，也没有采用“循环经济”这一表述的先例。比如：德国循环经济立法名称为《物质闭路循环和废物处理法》、日本为《建设循环型社会基本法》、美国为《资源保护和回收法》，等等。因此，如何准确界定“循环经济”的概念，既是推动循环经济发展的前提性问题，也是制定和实施《循环经济促进法》的关键性问题。
依照《循环经济促进法》第二条的规定，循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略和建设资源节约型与环境友好型社会的一种优选模式，它强调以循环生产模式替代传统的线性增长模式，表现为用“资源—产品—再生资源”和“生产—消费—再循环”的模式去最有效地利用资源和保护环境，从而实现“投入最小化、废物资源化、环境无害化”，最终达到以最小发展成本获取最大的经济效益、社会效益和环境效益的目标。它包括以下三个组成部分：
（一）减量化
减量化是指在生产、流通和消费等过程中通过优化经济布局、产业结构升级、清洁生产、绿色消费等措施，最大限度地减少对不可再生资源的消耗，同时降低废物的产生。减量化要求各项社会活动减少进入生产和消费过程的资源和能源量，其实质是要求人们在生产或消费的源头就考虑节省资源、提高利用率、防止废物产生，而不是把眼光放在废物产生后的治理上。因此，减量化往往需要改变人们传统的生产方式和生活方式，甚至要求部分企业和公民在短期内让渡一定的既得利益或眼前利益。自减量化原则被提出以来，各国无不以行政强制、经济激励等多种方式大力推行。
（二）再利用
再利用是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。再利用强调人们在生产、流通和消费过程中，尽可能多次或者以尽可能多的方式重复使用物质，防止物品过早成为垃圾。再利用针对的是在不改变废物物理性状的前提下进行的利用，如报废机动车船的回收拆解、机电产品再制造等。所谓“废物”，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入废物管理的物品、物质。包括产业废物和流通、消费后产生的废物。
再利用中的再制造，是指将废弃产品及零部件修复、改造成质量等同于或者优于原产品的过程，其产品为再制造产品。再制造是循环利用废弃物、实现资源节约的重要方式，因为它充分挖掘和利用了蕴含在废弃物或其零部件中的重点材料、能源等附加值，比把废物完全打碎作为制作产品的原材料或者完全依靠购买新原料进行生产来说，能大大节约资源并减少污染。这是发展循环经济应该大力倡导和推行的方式。
（三）资源化
资源化是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用，强调发挥资源的最大利用效能。资源化能够将废物变为资源，既能节约资源，又能防止因大量填埋废物所造成的占用土地、污染环境等问题。所谓“将废物直接作为原料”，是指不经加工直接使用和利用废物。如：电厂粉煤灰用于生产建材产品、筑路和建筑工程，企业利用余热、余压、城市垃圾和煤矸石、煤泥等低热值燃料及煤层气生产电力、热力等。所谓“再生利用”，是指将废物的全部或者部分作为原料经过加工予以利用的过程，其产品为再生产品。如：利用废铝生产再生铝，利用废纸生产再生纸，矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发利用，对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收利用等。