第一章 绪论
第一节 问题提出
财政危机、信任危机和管理危机是20世纪80年代世界各国政府共同面临的三大危机，降低政府运行成本成为各国政府化解危机的重要手段，它不仅关系到政府自身效率的改进，而且影响到民众福祉及整个社会经济和谐发展。政府运行成本日渐成为评估一个国家或地区竞争力和创新力的重要指标，也是影响未来社会经济发展的极其重要的因素，降低政府运行成本，提高行政效率，是提升国家竞争力，实现政治稳定、经济发展和社会和谐的基础和保障[1]。
一 政府低成本运行是社会发展的必然趋势
“新公共管理”提出政府低成本运行要求。20世纪70年代，世界绝大部分国家产生了政府财政支出大、经济发展缓慢、福利下滑、行政效率不高、社会不满增多等一系列的问题，这些问题严重影响了经济的发展和社会的和谐。于是，各国政府开始推进改革公共行政管理体制。在这种改革力量的推动下，逐步突破传统公共行政学的界限，融合现代经济学、管理学、行政决策、社会科学等学科的理论和决策体系，来改进和提升政府各部门管理水平，建立“新公共管理”运营模式，提高政府部门管理绩效，降低政府运营成本，增强政府行政效率。之后，社会结构不断发生变化，公众参政议政意识也不断加强，社会环境不断变化，推进政府加快改革，来适应这些变化和要求，政府通过改革创新，提升管理效率，增强应变力和服务能力，不断满足公众的要求。公共利益最大化的首要目标是建设一个廉价的服务型政府，这是政府公共管理的实质。有效政府是一个“能够治理”并且“善于治理”的政府，政府成本控制对政府竞争力的激励表现为整个政府职能作用发挥的水平提升[2]。
政府从自身管理出发，需要低成本运行。政府运行成本反映政府用于保障自身正常运转所消耗的各种经济资源，反映行政行为的投入产出关系及行政工作效益、效果、效率。我国目前政府行政运行成本高出世界平均水平25％，且处于不断攀升的态势，增加了政府财政负担，损害人民群众利益，导致政府公信力日趋下降。政府运行成本管理有助于规范政府经费使用行为，提升政府能力，是把经济方法运用于行政领域的新突破，为深化行政体制和政治体制改革奠定了坚实的基础，是打造廉洁高效政府、为民服务政府的必然选择，有利于抑制腐败、提高行政效率、政令贯彻和落实、增强政府的感召力、凝聚力，加强党的执政能力建设[3]。
低成本运行提升政府绩效，增强国家竞争力。经济全球化实质是市场的全球化，也是各国政府行政效率的国际较量，国与国的竞争集中体现在政府的管理效率，而成本是衡量效率的一个关键指标，可以说政府绩效是决定一个国家或地区国际竞争力的关键。政府运行成本取决于一定政府职能下的政府规模，一定政府规模下行政成本的高低，又取决于政府自身的能力，政府能力直接决定国家竞争力。政府能力强，其资源配置效率高，政府的成本就相对较低，竞争力就越强，其决策的程序与制度就越趋合理。由此，国家竞争力直接取决于政府竞争力，而政府竞争力取决于政府绩效，政府绩效又体现在行政运行成本上，政府要扩大其政绩，必须最大限度控制行政运行成本[4]。
二 高效、透明、廉洁是政府发展的方向
我国政府运行成本处于不断攀升态势，面对市场经济体制改革进入深水区以及政府行政体制改革亦步入攻坚阶段的严峻形势，要求控制政府成本、降低行政代价的呼声高涨。重视政府运行成本的研究，加强政府运行成本控制，也一直是社会各方面关注的热点、难点问题。降低行政成本，提高政府效能，已经成为落实科学发展观，构建和谐社会的当务之急。虽然政府机构运行成本在整体财政支出中的比例并不是很大，但是支出内容、支出范围和支出的合理性理所当然地受到更多关注[5]。随着社会主义市场经济体制和公共财政制度的建立与完善，加强对政府运行成本管理的研究是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、建设低成本高质量节约型机关的迫切需要[6]。
近年，中央高度重视政府运行成本问题。党的十七大报告中提出了“加快转变政府职能，优化管理方式，提高信息化管理水平，减少行政开支，打造公正廉洁、执政高效的服务型政府”。十八大再次明确提出：“通过机构整合，推动大部门体制，减少行政层次，降低行政成本。”
“态度决定一切”，政府的成本控制意识可直接影响到人的行为效果，没有正确、积极的意识做指导，很难取得有效的成果。政府是公共规范的制定者、社会道德的施行者，政府的施政原则深刻影响并决定着社会各个领域的价值导向。控制行政运行成本与追求行政效率的良性互动关系有利于政令的贯彻和落实，增强政府的感召力、凝聚力。构建高效、透明、廉洁的政府已成为目前中国政府的中心工作[7]。
三 管理创新有效降低政府运行成本
“新公共管理运动”导致全球范围内改进行政绩效的政府改革运动。这场运动起始于英国、美国等国家，带动其他发达市场经济国家迅速跟进。因为国情的不同，各个国家政府改革的重点和方向也具有差异性，学术界给这些不同的改革进行了界定，例如“重塑政府”、“再造政府”等。这场声势浩大、旷日持久的政府改革运动，对政府管理的理论发展和有效实践起到了重要的推动作用。这场运动的关键是通过管理创新提高政府运行绩效。
英国行政改革过程始终贯穿管理创新，通过雷纳评审、下一步行动方案、公民宪章运动、引入竞争机制等改革，推动政府节约开支，提升行政效率。在“效率战略”的指导下，建立了较为完善的政府管理体系，并以此作为提升政府效率的工具，大大节约了政府开支[8]。美国从20世纪开始就推行以效率为目标的政府改革，由于缺乏有力的技术支持和足够的政治支持，成效不佳。到克林顿任政期间，颁布了《政府绩效与结果法案》（简称GPRA)，从而以立法的形式明确了政府管理创新的方向与未来。
这些国家的改革推动了世界各国政府管理创新的浪潮。西方政府改革最基本的趋势是改变政府理念、行为，提升政府绩效和服务品质，通过把私营部门的管理理论、方法及技术运用到政府公共部门之中，用企业家精神重塑政府，改革传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式。纵览世界各国公共行政管理发展的历程，各不同时期政府管理的理念不管如何变化，一个基本目标始终没变，即提高政府管理绩效，打造“绩效政府”，进而从根本上提升国家竞争力。
面对我国的实际情况，我国政府能否在政府职能转变、政府管理创新、公共财政框架建立的大背景下，有效地借鉴国外政府管理先进做法，提升自身的运行效率，通过提高预算的绩效管理水平来推动政府运行成本的降低、政府职能的加速转变以及国家竞争力的提升，更好地为发展市场经济保驾护航，已成为我国政治体制改革的重要一环。财政部门和财政学界对于政府运行成本管理的理论研究和各地实践，都充分说明了这一点。然而，在我国这样一个幅员辽阔，各地经济、社会发展水平千差万别，各级政府管理水平良莠不齐的现行制度背景下，政府运行成本管理的改进也必须依赖渐进性改革的思路，通过有效地学习先发国家政府运行成本管理的先进经验，去伪存真、去粗取精，较好实现先进管理经验的本土化，优先设计出前进的路径地图，使制度按照预期的方向发展，只有这样才能降低制度变革的成本，才能做到事半功倍。